攀枝花市財政局課題組
進(jìn)入2014年以后，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“拐點期”，集中反映在GDP增速和財政收入增速這兩項指標(biāo)雙雙趨緩。政府這只“看得見的手”如何配合市場這只“看不見的手”優(yōu)化資源配置，對于攀枝花市這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，抗風(fēng)險能力弱的地區(qū)來說非常重要。而建立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金（以下簡稱“政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金”），正是目前各級政府應(yīng)對這一現(xiàn)實問題的務(wù)實選擇。
一、攀枝花建立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金的必要性和可行性
（一）必要性
1.深化財政支出改革的新要求
總體來看，現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)增長速度放緩、經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，本質(zhì)上是中國特色社會主義發(fā)展的歷史必然階段，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的根本轉(zhuǎn)變和發(fā)展動力的平滑轉(zhuǎn)換。唯有走轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，才能實現(xiàn)提質(zhì)增效。財政在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著重要的作用，但現(xiàn)有扶持方式還沒有及時適應(yīng)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的特點。首先，財政資金使用分散，“撒胡椒面”現(xiàn)象十分突出，難以做到“集中財力辦大事”。其次，政府和市場邊界不清，對競爭性項目直接補(bǔ)助偏多，影響公平競爭。第三，財政資金引導(dǎo)作用不明顯，激發(fā)市場活力不夠。近年來，攀枝花市積極創(chuàng)新財政支出方式，陸續(xù)設(shè)立了應(yīng)急轉(zhuǎn)貸資金和釩鈦產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，主要采用“過橋貸款”的方式，幫助企業(yè)解決短期融資難的問題，但其運作完全依賴于財政資金的全額投入，依舊隸屬于財政直接補(bǔ)助的范疇。這與目前政府引導(dǎo)基金所倡導(dǎo)的“政府引導(dǎo)，社會參與”的模式有著本質(zhì)上的不同，不僅沒有真正吸引社會資本的參與，還容易影響市場公平競爭，甚至造成分配失當(dāng)。在此背景下，政府需要大膽創(chuàng)新，研究建立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，確保財政資金使用績效最大化。
2.激活攀枝花資本市場的新突破
由于資本是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運動的血液，因此，在市場資源整合過程中，資本市場居于中樞、軸心地位，是商品市場和其他生產(chǎn)要素市場的先導(dǎo)，是啟動商品市場和其他生產(chǎn)要素市場的“助推器”和“潤滑油”。只有資本市場規(guī)模擴(kuò)大了，城市承載力才能大幅提升，繼而滿足不同企業(yè)對資金的個性化需求。但我市因經(jīng)濟(jì)規(guī)?？傮w不大，資本市場相對偏小，除國有“五大行”外，僅有城商行、農(nóng)商行和即將來攀開業(yè)的南充商業(yè)銀行，年均貸款余額大約在749億元左右，是成都余額規(guī)模的3%，占全省余額規(guī)模的2%，且金融產(chǎn)品較為單一。另外，盡管市面上出現(xiàn)了個別類似私募基金的產(chǎn)品，但這些產(chǎn)品往往面臨著較高的違約風(fēng)險，不僅不能豐富資本市場，反而會擾亂金融秩序，嚴(yán)重影響全市的社會穩(wěn)定。因此，通過政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的建立，一方面，能有效吸引社會資本來攀投資建設(shè)，做大攀枝花市資本市場規(guī)模；另一方面，隨著各類基金和社會資本的流入，也將給攀枝花市帶來更為高效的管理模式和優(yōu)秀人才，規(guī)范資本市場運行，降低金融風(fēng)險。
3.緩解財政收支矛盾的新途徑
隨著近年來全市財政收入增速的持續(xù)下滑，財政支出僅能滿足“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”的基本需求，在“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)”等方面安排的資金十分有限，而建立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，可以發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿放大效應(yīng)，吸引社會資本的參與，拓寬企業(yè)融資渠道，增加對企業(yè)的資本供給。這樣不僅不會增加財政支出負(fù)擔(dān)，還能實現(xiàn)政府扶持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，待企業(yè)經(jīng)營狀況好轉(zhuǎn)后，更能增加財政收入并由此形成良好的互動循環(huán)，有效緩解財政收支矛盾。
4.搶抓產(chǎn)業(yè)扶持政策的新機(jī)遇
黨的十八大三中全會明確指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，這就要求政府今后不得再干預(yù)或盡可能少干預(yù)市場行為。為落實這一改革精神，中央從2014年起就有針對性的制定了新一輪產(chǎn)業(yè)扶持政策，其核心思想是：以營造公平競爭的市場環(huán)境為前提，引導(dǎo)社會資本聚集，對實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予有效的資本供給。一方面，清理政策“洼地”，打造良好的投資環(huán)境。2014年12月9日，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號），全面清理各地針對企業(yè)的稅收、財政補(bǔ)貼等相關(guān)優(yōu)惠政策，這就意味著國家不再允許地方政府通過補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式，對實體經(jīng)濟(jì)給予直接扶持，從而減少政府行為對市場運行的干預(yù)，為下一步社會資本的自由流通打破了行政壁壘。另一方面，發(fā)揮政府資金撬動作用，吸引社會資本參與投資建設(shè)。2014年5月21日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，會議提出“成倍擴(kuò)大中央財政新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)資金規(guī)模，加快設(shè)立國家新型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，完善市場化運行長效機(jī)制，實現(xiàn)引導(dǎo)資金有效回收和滾動使用，破解創(chuàng)新型中小企業(yè)融資難題”。半年后，李克強(qiáng)于2015年1月14日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定設(shè)立資金規(guī)模高達(dá)400億元的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，以助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。從這兩次會議精神可以看出，未來政府引導(dǎo)基金的規(guī)模還將有望進(jìn)一步擴(kuò)大，這對于轉(zhuǎn)變財政扶持方式，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了十分顯著的導(dǎo)向作用。
5.助力本土優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新舉措
依托豐富的資源稟賦，攀枝花經(jīng)過多年發(fā)展現(xiàn)已成為集鋼鐵、釩鈦、能源、化工為主的新興工業(yè)城市，給四川、乃至整個西南地區(qū)的開發(fā)建設(shè)提供了大量的能源、建材和工礦原材料，為我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的順利實施做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。但同時，由于城市工業(yè)化開發(fā)時間較早，攀枝花也面臨著外地其他老工業(yè)基地一樣的問題，如大多數(shù)工業(yè)企業(yè)所擁有的工藝流程、機(jī)械設(shè)備等生產(chǎn)要素相對陳舊，產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)層次偏低、產(chǎn)業(yè)鏈較短、產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重、附加值不高等，這些不利因素導(dǎo)致企業(yè)在市場中缺乏競爭力。即使企業(yè)想通過技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新來扭轉(zhuǎn)逆勢，仍受到研發(fā)周期長、資金相對短缺的影響，難以實現(xiàn)技術(shù)性突破。而政府引導(dǎo)基金一般具有投資周期長、資金來源穩(wěn)定等特點，正好解決了企業(yè)目前所面對的問題。因為企業(yè)一旦獲得基金的投資青睞，將在較長時間內(nèi)不再擔(dān)心融資難的問題，而能騰出更多的時間專注于科技創(chuàng)新和產(chǎn)品研發(fā)。期間，企業(yè)也將受益于政府引導(dǎo)基金的運作模式，在一定程度上降低融資成本。應(yīng)該說，政府以建立引導(dǎo)基金作為支持創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的切入點，可通過規(guī)范的市場化運作方式，發(fā)現(xiàn)、挖掘、培育一大批科技型、成長型企業(yè)，為這些企業(yè)開辟諸如上市融資等新的融資渠道，推動全市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。
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1.發(fā)展機(jī)遇
攀枝花作為三線建設(shè)“重鎮(zhèn)”，經(jīng)過50年來幾代建設(shè)者的不懈奮斗，已經(jīng)發(fā)展成為著名的釩鈦之都和陽光花城，具備了在新常態(tài)下建立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的三大優(yōu)勢：一是得天獨厚的資源優(yōu)勢，如礦產(chǎn)資源、水能資源、陽光資源等，這些都是當(dāng)前社會資本的投資熱點。二是多重疊加的政策優(yōu)勢，主要包括攀西戰(zhàn)略資源綜合開發(fā)試驗區(qū)、西部大開發(fā)等，給予了攀枝花發(fā)展最大程度的政策支撐。三是日益彰顯的區(qū)位優(yōu)勢。一方面，隨著近年來四川打造西部最大綜合交通樞紐，攀枝花已從過去四川“靠邊掉角”的地方變?yōu)槿≈匾哪舷蜷_放門戶，在四川西部大開發(fā)中起到領(lǐng)頭羊作用；另一方面，得益于國家“一帶一路”戰(zhàn)略和建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的推進(jìn)，金沙江沿江經(jīng)濟(jì)帶和交通通道有望成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一個增長極，這無疑又會帶來新的投資建設(shè)機(jī)遇。
2.制度保障
為有效指導(dǎo)國務(wù)院有關(guān)部門及地方政府規(guī)范設(shè)立和運作創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，國家發(fā)改委、財政部和商務(wù)部于2008年聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》，第一次對引導(dǎo)基金的概念進(jìn)行了詳細(xì)的定義，并對引導(dǎo)基金的性質(zhì)與宗旨、設(shè)立與資金來源、運作原則與方式、管理、監(jiān)管與指導(dǎo)及風(fēng)險控制等進(jìn)行了要求。2010年，財政部和科技部印發(fā)了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入收繳暫行辦法》，首次明確了引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入包括：引導(dǎo)基金股權(quán)退出應(yīng)收回的原始投資及應(yīng)得的收益；引導(dǎo)基金通過跟進(jìn)投資方式投資，在持有股權(quán)期間應(yīng)得的收益；被投資企業(yè)清算時，引導(dǎo)基金應(yīng)取得的剩余財產(chǎn)清償收入。2011年，財政部和國家發(fā)改委制定了《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，對引導(dǎo)基金的投資范圍進(jìn)行了劃定。應(yīng)該說，上述三個文件的頒發(fā)，為地方政府引導(dǎo)基金的設(shè)立和運行提供了實質(zhì)性的法律指導(dǎo)。
3.技術(shù)支撐
一方面，經(jīng)過多年探索，全國多省市已結(jié)合自身實際，制定出臺了相應(yīng)的基金管理辦法和管理流程，并取得了實質(zhì)性成效，對帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，如蘇州園區(qū)基金、安徽創(chuàng)投基金，以及廈門基金和重慶基金等。這些基金的成功經(jīng)驗，都將為攀枝花市建立攀枝花政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金提供重要參考。另一方面，攀枝花市金源創(chuàng)投公司作為我市唯一一家市場化運作的國有風(fēng)險投資公司，現(xiàn)已累計投資項目5個，投資金額4950萬元，具有一定的內(nèi)部風(fēng)險控制流程和股權(quán)投資經(jīng)驗。若攀枝花市明確要建立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，在技術(shù)層面，不存在太大的操作困難。
4.合作機(jī)構(gòu)發(fā)展訴求
就建立政府引導(dǎo)基金而言，不僅是政府支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑，也是合作機(jī)構(gòu)自身發(fā)展的訴求。這主要體現(xiàn)在三個方面：一是豐富的投資項目來源。投資機(jī)構(gòu)的投資難點就是項目，而通過政府引導(dǎo)基金的建立，就有了政府的參與，那么政府就有責(zé)任推薦優(yōu)勢項目，也就解決了投資機(jī)構(gòu)項目來源的問題。二是實現(xiàn)了低成本擴(kuò)張。目前，投資機(jī)構(gòu)之間的競爭十分激烈，要做大做強(qiáng)、實現(xiàn)良性擴(kuò)張，最大的問題就是布點成本過高，而有了政府引導(dǎo)基金的參與，投資機(jī)構(gòu)就能實現(xiàn)低成本布點。三是有助于吸引社會資本。憑借政府引導(dǎo)基金，投資機(jī)構(gòu)無疑擁有了一份信用保單，對社會資本參與投資具有一定的吸引力。除此之外，政府還可以在現(xiàn)行法律法規(guī)允許范圍內(nèi)，給予合作機(jī)構(gòu)足夠的支持，如設(shè)立方便投資的“綠色通道”等。
二、攀枝花市建立政府引導(dǎo)股權(quán)投資基金的思路
（一）設(shè)計原則
政府引導(dǎo)基金按照“政府引導(dǎo)、市場運作、資源整合、改革創(chuàng)新、循序漸進(jìn)、防范風(fēng)險”的原則進(jìn)行投資運作。
政府引導(dǎo)——基金應(yīng)服務(wù)于攀枝花經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體規(guī)劃，重點支持特色產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
市場運作——強(qiáng)化市場化運作理念，充分運用市場機(jī)制，按規(guī)范的管理方式，聯(lián)合優(yōu)勢機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)基金的有效運行。
資源整合——在政府出資引領(lǐng)的前提下，充分吸引社會資本參與，形成資源的最優(yōu)配置，滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資需求。
改革創(chuàng)新——在借鑒其他地區(qū)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，勇于創(chuàng)新，科學(xué)設(shè)計一套符合攀枝花實際的基金運作模式。
循序漸進(jìn)——建立政府引導(dǎo)基金是一項全新的工作，應(yīng)充分考慮現(xiàn)有的財力水平，做到“先易后難、先小后大”，逐步做大基金規(guī)模。
防范風(fēng)險——強(qiáng)化制度設(shè)計，完善控制和監(jiān)督機(jī)制，防范各類風(fēng)險。
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1.基金來源及規(guī)模
?。?）基金來源
設(shè)立政府引導(dǎo)基金的資金來源，主要是市級財政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項資金、其他市級政府性資金、政府引導(dǎo)基金運行產(chǎn)生的收益、上級定向財力補(bǔ)助等。同時，全市各縣區(qū)作為基金未來運作的潛在受益人，可根據(jù)“同股同權(quán)”的原則，對基金股權(quán)進(jìn)行認(rèn)購，承擔(dān)部分政府出資責(zé)任。
?。?）基金規(guī)模
綜合考慮股權(quán)投資周期長、單個項目投資額偏大、資本流動性差等特點，建議政府引導(dǎo)基金總規(guī)模不低于5億元，首期規(guī)模暫定為1億元，今后根據(jù)全市每年產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)需求、市場容量及財力狀況逐步到位。
2.基金組織構(gòu)架及投資運作
?。?）基金運作構(gòu)架
一是成立引導(dǎo)基金協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府引導(dǎo)基金重大決策事項，主要包括：審定政府引導(dǎo)基金管理辦法、出資方案、基金管理公司的總體投資方案等；協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)管基金管理公司的運營管理；批準(zhǔn)基金管理公司章程、績效考核辦法；需要審定的其他重大事項。協(xié)調(diào)小組辦公室設(shè)在市財政局，負(fù)責(zé)日常事務(wù)性工作。
二是明確引導(dǎo)基金管理公司，受托管理產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金即母基金，主要負(fù)責(zé)：通過定向征集或公開招標(biāo)的方式選擇專業(yè)化的子基金管理團(tuán)隊，設(shè)立子基金；代行出資人職責(zé)，向子基金派駐出資人代表，參與重大事項決策；監(jiān)管子基金，并對其實施績效評價；運用市級有關(guān)部門的項目庫信息平臺，為子基金提供項目信息查詢和項目對接服務(wù)。
三是建立基金管理團(tuán)隊，具體負(fù)責(zé)子基金的投資運作。
四是選定基金受托管理銀行，負(fù)責(zé)資產(chǎn)保管、資金撥付和結(jié)算等日常工作，并對投資活動進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，每季度向引導(dǎo)基金管理公司提交監(jiān)管報告。
（2）投資運作
投資領(lǐng)域。子基金投資應(yīng)符合國家產(chǎn)業(yè)政策、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及國家、省市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。重點投資釩鈦資源綜合利用、新能源、新材料、現(xiàn)代制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，支持這些領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)鏈條的整合和完善，重大技術(shù)研究和科技攻關(guān)。
投資回報。在子基金收益回報清算時，對投資市場敏感的產(chǎn)業(yè)，政府引導(dǎo)基金與其他社會資本實行“同股同權(quán)”；對投資市場暫不敏感，可探索在市場化運作的框架下，按照“優(yōu)先劣后”的標(biāo)準(zhǔn)，采取優(yōu)先保障社會投資人合理收益、適當(dāng)分擔(dān)投資損失等方式，提高社會資本投資積極性。
三、相關(guān)建議
由于政府引導(dǎo)基金的建立是一項長期的系統(tǒng)性工程，因此，除了要設(shè)計好政府引導(dǎo)基金運作方案外，政府還應(yīng)立足長遠(yuǎn)，不斷完善相關(guān)配套制度，以確保機(jī)制運行最終能達(dá)到設(shè)計初衷。
?。ㄒ唬┙∪Y金來源保障制度
考慮到基金運作的長期性和規(guī)模性，政府應(yīng)在設(shè)立引導(dǎo)基金之初，對基金在未來3~5年的資金來源做出明確規(guī)劃，防止引導(dǎo)基金因資金來源缺少持續(xù)性而無法維持其正常運轉(zhuǎn)。因此，政府應(yīng)按照中央有關(guān)規(guī)定，編制攀枝花市中長期財政規(guī)劃，并將引導(dǎo)基金的資金來源納入財政3年滾動規(guī)劃，予以明確保障。
（二）完善資本招商環(huán)境
政府引導(dǎo)基金的運作離不開參股基金的參與，否則，所謂的財政資金“杠桿效應(yīng)”只是空談。如何吸引外部資金的眼球，讓其來攀投資，政府應(yīng)做好五個方面的工作。一是開設(shè)攀枝花市投資門戶網(wǎng)站，發(fā)布行業(yè)動態(tài)及投資新聞，營造良好的經(jīng)濟(jì)氛圍。二是建立全市優(yōu)質(zhì)企業(yè)或項目庫，并做好宣傳工作，吸引基金自主落地。三是聯(lián)合攀枝花城市商業(yè)銀行等銀信機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新開發(fā)“投聯(lián)貸”、“投前貸”融資產(chǎn)品，確保被投企業(yè)獲取股權(quán)直接融資的同時帶動銀行信貸等間接融資進(jìn)入，最大限度發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿放大作用。四是成立投資公共服務(wù)平臺的外延載體，定期開展社會基金與企業(yè)家之間的交流活動，為投融資雙方打造自由交流對接的固定場所。五是轉(zhuǎn)變“招商引資”模式，將重心從實體經(jīng)濟(jì)變?yōu)橘Y本對接，并將其作為今后“招商引資”工作的重中之重來抓。
（三）建立基金外部監(jiān)管體系
盡管政府引導(dǎo)基金的使用有別于財政資金，但通過對項目投資效果的后續(xù)評估，建立相應(yīng)的外部監(jiān)管體系仍是十分有必要的。一要防范政府引導(dǎo)基金偏離政策方向的風(fēng)險；二要防范引導(dǎo)基金管理人員尋租風(fēng)險、管理風(fēng)險、委托代理風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險。
?。ㄋ模┙⒒饍?nèi)部控制制度
一方面，建立嚴(yán)格的財務(wù)制度，對不同的基金出資人及不同渠道資金來源實行專戶管理。另一方面，基金管理團(tuán)隊定期向投資人披露基金運行、投資決策、項目運行、資產(chǎn)狀況等，以便外部及時掌握基金運行情況。
?。ㄎ澹┙⒄龑?dǎo)基金管理人才培養(yǎng)機(jī)制
隨著今后政府引導(dǎo)基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，對基金的管理將更加專業(yè)，要求也更加嚴(yán)格。因此，在政府、參股基金和管理機(jī)構(gòu)之間有必要搭建一座溝通的橋梁，正確處理好三者之間的利益訴求，而政府作為引導(dǎo)基金的發(fā)起者，更需要承擔(dān)相應(yīng)的牽頭責(zé)任，特別是在關(guān)鍵時刻，還需掌握一定的工作主動權(quán)。這就要求我們必須注重對政府引導(dǎo)基金管理人才的培養(yǎng)，加強(qiáng)自身團(tuán)隊建設(shè)，以便基金后續(xù)工作的順利開展。
?。ㄕn題組成員：劉元海 王玖斌 殷 俊 李正紅）
