宜賓市財(cái)政局課題組
近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨緩，宜賓市地方財(cái)政收入增幅與全國(guó)、全省情況基本一致，也處于下行時(shí)期。2010~2014年間，我市地方一般公共財(cái)政收入由55.6億元增長(zhǎng)到105.6億元，5年同口徑增幅依次為35.57%、33.79%、27.99%、22.45%、8.87%，呈逐年下降趨勢(shì)。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、結(jié)構(gòu)性減稅以及我市“一黑一白”產(chǎn)業(yè)受政策沖擊影響較大的情況下，財(cái)政收入高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)已成為歷史。與此同時(shí)，按照市委“2365”發(fā)展戰(zhàn)略，基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)還任重道遠(yuǎn)，財(cái)政收支矛盾日益突出，財(cái)政健康發(fā)展受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，就此作如下探索。
一、深刻認(rèn)識(shí)財(cái)政面臨的新形勢(shì)
?。ㄒ唬┴?cái)政收入由“高速增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)向“平穩(wěn)增長(zhǎng)”。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩、結(jié)構(gòu)性減稅等多重因素影響，財(cái)政收入高速增長(zhǎng)已一去不返，平穩(wěn)增長(zhǎng)將成為常態(tài)。新常態(tài)下，既要克服速度情結(jié)，防止涸澤而漁，又要堅(jiān)定發(fā)展定力，保持合理增長(zhǎng)，迫切需要更好發(fā)揮財(cái)政職能，科學(xué)編制收入預(yù)算，更加注重量入為出，確保換擋不失速、調(diào)速不減勢(shì)、量增質(zhì)更優(yōu)。
（二）財(cái)政運(yùn)作由“傳統(tǒng)模式”轉(zhuǎn)向“全新格局”。最為突出的是，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的要求非常嚴(yán)格，政府傳統(tǒng)的舉債方式、融資渠道不復(fù)存在；土地讓利、稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策將全面清理規(guī)范，“政策洼地”將會(huì)“夷為平地”，招商引資、園區(qū)建設(shè)和項(xiàng)目引進(jìn)的傳統(tǒng)做法行不通了。在新常態(tài)下，既要加快發(fā)展、借力而上，又要合法合規(guī)、不逾紅線，迫切需要我們創(chuàng)新思維方式，探索新的路徑，找到政策與現(xiàn)實(shí)的平衡點(diǎn)，提高需求和可能的契合度。
?。ㄈ┴?cái)政預(yù)算由“粗略封閉”轉(zhuǎn)向“規(guī)范透明”。全面推進(jìn)依法理財(cái)已經(jīng)起勢(shì)，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理勢(shì)在必行。新常態(tài)下，既要堅(jiān)決維護(hù)法治權(quán)威，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理，又要蹄急步穩(wěn)，循序漸進(jìn)，增強(qiáng)工作前瞻性，提高工作預(yù)見(jiàn)性，強(qiáng)化底線思維，著力防控風(fēng)險(xiǎn)。
（四）財(cái)政支出由“大包大攬”轉(zhuǎn)向“有保有壓”。財(cái)政支出面面俱到、大包大攬的狀況已成為過(guò)去，管住管好該管的、放夠放活不該管的將成為常態(tài)。新常態(tài)下，既要牢固樹立公共財(cái)政、民生財(cái)政的理念，?；?、兜底線、促公平，也要科學(xué)界定財(cái)政作用的邊界，有保有壓，量力而行，更多地在花錢買機(jī)制、引導(dǎo)社會(huì)資本投入上做文章。
?。ㄎ澹┴?cái)政改革由“宏觀部署”轉(zhuǎn)向“微觀操作”。新一輪財(cái)稅體制改革正式啟動(dòng)，財(cái)政改革正從“頂層設(shè)計(jì)”到“落地生根”，與財(cái)政工作互為表里、牽一發(fā)而動(dòng)全身。新常態(tài)下，要準(zhǔn)確把握財(cái)政改革的指導(dǎo)思想、基本思路、基本原則和核心內(nèi)容，既積極穩(wěn)妥又主動(dòng)作為，既統(tǒng)籌安排又分步推進(jìn)。
二、積極探索經(jīng)營(yíng)財(cái)政的新實(shí)踐
?。ㄒ唬┙?jīng)營(yíng)資金。在大力培植稅源、擴(kuò)大財(cái)政資金規(guī)模的同時(shí)，創(chuàng)新財(cái)政資金投入機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用和乘數(shù)效應(yīng)，引導(dǎo)和撬動(dòng)更多的企業(yè)資金、社會(huì)資金、金融資金投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，讓有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大作用。
一是創(chuàng)新財(cái)政增收舉措，快速提升規(guī)模。健全完善并大力推行稅收征管信息平臺(tái)，全面建立“政府主導(dǎo)、財(cái)稅主辦、部門協(xié)作、合作共享”的綜合治稅體系，防止“跑冒滴漏”，確保應(yīng)收盡收。制訂實(shí)施外地建筑企業(yè)管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范和培育建筑市場(chǎng)，確保外地建筑企業(yè)產(chǎn)值貢獻(xiàn)在宜、稅收繳納在宜。針對(duì)主要產(chǎn)業(yè)出臺(tái)激勵(lì)措施，建立服務(wù)平臺(tái)，優(yōu)化投資環(huán)境。以園區(qū)為載體，規(guī)劃設(shè)立總部經(jīng)濟(jì)區(qū)，探索建立較為完善的發(fā)展環(huán)境、政策框架和服務(wù)體系，吸引一批大中型企業(yè)、集團(tuán)入駐，盡快形集聚效應(yīng)和溢出效應(yīng)，全面提升區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力。
二是創(chuàng)新股權(quán)利益機(jī)制，做強(qiáng)擔(dān)保公司。針對(duì)我市和正擔(dān)保、農(nóng)業(yè)擔(dān)保等政府主導(dǎo)的擔(dān)保公司規(guī)模較小、功能單一、資金放大效應(yīng)偏低、股權(quán)利益機(jī)制不全的現(xiàn)狀，遵循市場(chǎng)規(guī)律，突出利益導(dǎo)向，按照“誰(shuí)出資、誰(shuí)受益，多出資、多擔(dān)?！钡脑瓌t，建立擔(dān)保資源傾斜和反哺股東的股權(quán)利益機(jī)制，讓股東回報(bào)制度化、利益最大化，從而做大做強(qiáng)擔(dān)保企業(yè)，有效解決我市中小微企業(yè)融資難問(wèn)題。
三是創(chuàng)新資金管理模式，全面盤活存量。在確保資金安全的前提下，積極探索財(cái)政國(guó)庫(kù)資金保值增值的運(yùn)作方法，提高資金收益率，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大信貸投放力度，實(shí)現(xiàn)增值運(yùn)作和調(diào)節(jié)調(diào)動(dòng)有機(jī)統(tǒng)一。探索建立財(cái)政專戶資金銀行存款管理辦法，實(shí)現(xiàn)收益最大化。
四是創(chuàng)新扶持引導(dǎo)方式，籌建產(chǎn)業(yè)基金。按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則，由財(cái)政、大中型企業(yè)、社會(huì)投資人共同出資，設(shè)立宜賓市產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金，交由專業(yè)投資管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，重點(diǎn)扶持我市優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)和重大項(xiàng)目，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大力培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。建立健全中小微企業(yè)周轉(zhuǎn)金制度，緩解中小微企業(yè)資金困難，促進(jìn)其正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和健康發(fā)展。
（二）經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。在堅(jiān)持投資拉動(dòng)、推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，更加注重項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)，大力激活社會(huì)資本，充分發(fā)揮項(xiàng)目效益，更好地發(fā)揮財(cái)政在項(xiàng)目工作的中積極作用。
一是以超前思維儲(chǔ)備項(xiàng)目。緊緊圍繞“三中心、六基地”建設(shè)，牢牢把握國(guó)家加快實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略、省上大力推進(jìn)川南一體化發(fā)展等戰(zhàn)略機(jī)遇，充分對(duì)接國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和專項(xiàng)資金投向，超前思考，提早行動(dòng)，科學(xué)謀劃今后2～3年全市的重點(diǎn)項(xiàng)目，專項(xiàng)安排前期工作資金，分輕重緩急開展前期工作，充實(shí)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，提升項(xiàng)目成熟度，為培育財(cái)稅增長(zhǎng)點(diǎn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
二是以合作模式引進(jìn)項(xiàng)目。針對(duì)過(guò)去招商引資的政策措施不再有效的現(xiàn)狀，探索組建項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司。通過(guò)合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股等方式，大膽創(chuàng)新和積極嘗試以土地入股、利潤(rùn)分成等新模式引進(jìn)項(xiàng)目，將政府主導(dǎo)的招商引資行為轉(zhuǎn)化為企業(yè)間的合作關(guān)系，為引進(jìn)重大項(xiàng)目、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、推進(jìn)園區(qū)建設(shè)開辟新的路徑。
三是以經(jīng)營(yíng)理念包裝項(xiàng)目。牢固樹立“追求效益、力求平衡”的經(jīng)營(yíng)理念，在項(xiàng)目的論證、規(guī)劃和設(shè)計(jì)過(guò)程中，找準(zhǔn)項(xiàng)目收益點(diǎn)，引入外部資本，把政府投資項(xiàng)目包裝為可經(jīng)營(yíng)、自平衡的整體，減少財(cái)政壓力。
四是以市場(chǎng)方式實(shí)施項(xiàng)目。積極推行PPP模式，建立項(xiàng)目管理機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，精心遴選并優(yōu)先推出一批較適合市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項(xiàng)目，切實(shí)化解和減輕政府債務(wù)壓力，提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平。
?。ㄈ┙?jīng)營(yíng)資源。以經(jīng)營(yíng)的理念規(guī)劃好開發(fā)好利用土地、礦產(chǎn)等公共資源，促進(jìn)市政建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
一是發(fā)揮土地最大效益。準(zhǔn)確把握土地市場(chǎng)運(yùn)行態(tài)勢(shì)，切實(shí)加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控，有序推進(jìn)土地出讓，強(qiáng)化土地開發(fā)管理，提高城市土地收益率。加強(qiáng)和規(guī)范房屋交易管理，增加房地產(chǎn)類直接稅收。加快建立和完善土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備中心功能，實(shí)行靈活多樣的土地儲(chǔ)備方式，多舉措籌集土地儲(chǔ)備資金，變“賣地籌資”為“儲(chǔ)地融資”。
二是開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。進(jìn)一步強(qiáng)化基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作，全面做好我市礦業(yè)權(quán)設(shè)置，不斷增加各類礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備。積極推進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，加強(qiáng)煤礦探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓管理，加大頁(yè)巖氣等新型礦業(yè)的勘查開發(fā)力度，鼓勵(lì)和引進(jìn)社會(huì)資本投入我市優(yōu)勢(shì)資源的開發(fā)利用。
三是經(jīng)營(yíng)城市公共資源。研究制訂宜賓市城市無(wú)形資產(chǎn)管理辦法，通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃等方式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，全面盤活公共設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)、廣告設(shè)置權(quán)、街道冠名權(quán)等城市無(wú)形資產(chǎn)，開發(fā)城市資源的潛在價(jià)值，多渠道增加財(cái)政收入。
（四）經(jīng)營(yíng)資本。盤活國(guó)有資本，推進(jìn)資本運(yùn)作，提升國(guó)資質(zhì)量，切實(shí)做大做強(qiáng)國(guó)資公司，將其打造為資本經(jīng)營(yíng)平臺(tái)、融資平臺(tái)、融資擔(dān)保平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)扶持平臺(tái)“四大平臺(tái)”。
一是全力做大公司規(guī)模。針對(duì)我市政府性經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)管理分散、效益不高、監(jiān)管難以到位的現(xiàn)狀，將其全面清理收回、重新評(píng)估定值后注入國(guó)資公司，集中授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理。將機(jī)場(chǎng)公司、清源水務(wù)、天然氣公司等國(guó)有資產(chǎn)股權(quán)，劃入國(guó)資公司。探索將煤礦探礦權(quán)、采礦權(quán)等經(jīng)評(píng)估后進(jìn)入資本公積，再將資本公積直接轉(zhuǎn)增注冊(cè)資本，注入國(guó)資公司。
二是探索實(shí)施股權(quán)運(yùn)作。組建專門工作機(jī)構(gòu)，在風(fēng)險(xiǎn)可控的原則下，充分運(yùn)用證券市場(chǎng)，探索實(shí)施我市上市公司的股權(quán)資本運(yùn)作方案，建立股份增持和減持操作機(jī)制，提升國(guó)資收益。
三是著力盤活國(guó)資存量。按照有進(jìn)有退的原則，對(duì)國(guó)資投入無(wú)應(yīng)有回報(bào)和一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè)，按照市場(chǎng)規(guī)則有序減持，逐步退出，為國(guó)資公司持續(xù)注資和項(xiàng)目投資提供資金來(lái)源。
三、嚴(yán)格落實(shí)財(cái)政運(yùn)行的新要求
經(jīng)營(yíng)財(cái)政就是要運(yùn)用市場(chǎng)理念、績(jī)效理念，最大限度降低財(cái)政運(yùn)行成本，提高財(cái)政運(yùn)行效益。具體而言，就是通過(guò)強(qiáng)化支出管理、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，有效控制財(cái)政支出成本，以求使用最少財(cái)政支出達(dá)到財(cái)政資金使用效益的最大化。
（一）深化績(jī)效財(cái)政理念。財(cái)政績(jī)效管理是當(dāng)前和今后一段時(shí)期深化預(yù)算管理改革、推動(dòng)財(cái)政工作上新臺(tái)階的重要抓手。加強(qiáng)績(jī)效管理，應(yīng)抓住關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，在提高收入質(zhì)量、強(qiáng)化支出管理上下功夫，重點(diǎn)加強(qiáng)項(xiàng)目支出績(jī)效管理，擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)價(jià)制度框架和工作機(jī)制，促進(jìn)財(cái)政資金使用效益提升。切實(shí)運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果指導(dǎo)預(yù)算安排，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的績(jī)效預(yù)算管理機(jī)制。
?。ǘ﹥?yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。按照公共財(cái)政和統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)在要求，要健全公共支出制度，逐步清理和剔除不屬于公共財(cái)政范疇和不符合統(tǒng)籌發(fā)展方向的支出，盤活資金存量，用好資金增量，堅(jiān)決砍掉那些無(wú)明確用途或作用不大的資金項(xiàng)目，集中財(cái)力辦大事。
?。ㄈ┛刂菩姓杀局С觥Ｒ皇且凑罩醒氚藯l和例行節(jié)約要求，嚴(yán)格控制三公經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)，堅(jiān)決反對(duì)奢侈浪費(fèi)，從嚴(yán)控制一般性支出。二是全面推進(jìn)預(yù)算編制改革，完善基本支出定額管理，推進(jìn)基本支出預(yù)算編制的規(guī)范化、科學(xué)化和合理化；加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算管理，推進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，推進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算滾動(dòng)管理，研究探索項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系。三是建立覆蓋組織、編辦、人事、財(cái)政部門的財(cái)政供養(yǎng)人員信息系統(tǒng)，切實(shí)加強(qiáng)人員控制，努力壓縮行政成本，從體制上保證把財(cái)政資金實(shí)實(shí)在在地用于促進(jìn)統(tǒng)籌發(fā)展。
?。ㄋ模┘涌熵?cái)政支出進(jìn)度。均衡支出進(jìn)度是財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理、提升財(cái)政資金使用績(jī)效的重要抓手。但受項(xiàng)目推進(jìn)情況和預(yù)留配套資金等影響，財(cái)政支出進(jìn)度往往滯后。應(yīng)通過(guò)對(duì)內(nèi)創(chuàng)新機(jī)制加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，對(duì)外積極協(xié)調(diào)加快項(xiàng)目推進(jìn)，研究完善財(cái)政支出進(jìn)度管理辦法，建立健全預(yù)算中期評(píng)估機(jī)制，對(duì)于不能按時(shí)安排列支的預(yù)算資金予以統(tǒng)籌調(diào)劑，切實(shí)促進(jìn)財(cái)政支出進(jìn)度加快和財(cái)政資金使用效益提升。
?。ㄎ澹┘哟笸顿Y評(píng)審力度。財(cái)政投資工程項(xiàng)目資金量大，投資評(píng)審是控制成本的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)工程前期決策管理，加強(qiáng)資金源頭監(jiān)管，控制建設(shè)規(guī)模及資金投入額度，嚴(yán)格審查工程設(shè)計(jì)變更，對(duì)于項(xiàng)目評(píng)審中出現(xiàn)的高于當(dāng)前市場(chǎng)的材料價(jià)格、人工成本等情況，堅(jiān)持按照實(shí)際市價(jià)審定，堅(jiān)決核減設(shè)計(jì)或工程預(yù)算中存在的不合理之處，減少工程項(xiàng)目的浪費(fèi)現(xiàn)象，有效節(jié)約財(cái)政資金。
?。ㄕn題組組長(zhǎng)：張家園
課題組成員：茍?jiān)苿?鄭 智 曹 康 韓成珂
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