2002年起，財(cái)政部按照各部門支出的不同性質(zhì)，將部門預(yù)算明確區(qū)分為基本支出和項(xiàng)目支出，采取不同的預(yù)算編制方法，并相應(yīng)制定了《中央本級(jí)基本支出預(yù)算管理辦法》和《中央本級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法》等一系列預(yù)算管理制度。
近年來(lái)，在借鑒西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上我國(guó)努力推行以部門預(yù)算、政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付制度為核心的公共預(yù)算改革。在構(gòu)建新預(yù)算模式的三項(xiàng)核心制度中，部門預(yù)算是關(guān)鍵，推進(jìn)以部門預(yù)算管理制度改革為核心的公共財(cái)政支出改革是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，是轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范財(cái)政管理的現(xiàn)實(shí)選擇。
一、當(dāng)前部門預(yù)算的編制和執(zhí)行存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題
（一）部門預(yù)算的編制、批復(fù)與執(zhí)行時(shí)間在銜接上存在空檔，影響了執(zhí)行力度
我國(guó)的國(guó)家預(yù)算是采用各級(jí)政府提出預(yù)算草案，報(bào)同級(jí)人代會(huì)審議批準(zhǔn)并監(jiān)督其執(zhí)行的方式，這在本質(zhì)上大大強(qiáng)化了其計(jì)劃性而弱化了其法律性和政治性。從形式上看，部門預(yù)算實(shí)行“兩上兩下”的編報(bào)程序。目前,“一上”基本能做到由下至上逐級(jí)匯總上報(bào), 但當(dāng)財(cái)政部門將“一下”控制數(shù)下達(dá)到各部門后, 各部門編報(bào)正式預(yù)算的時(shí)間非常短, 很難做到從基層單位逐級(jí)匯總預(yù)算。從基層單位開(kāi)始編報(bào)預(yù)算, 是保證部門預(yù)算完整、真實(shí)、科學(xué)的基礎(chǔ), 是增強(qiáng)基層單位預(yù)算管理, 完善國(guó)庫(kù)集中支付制度和政府采購(gòu)制度的必要前提。預(yù)算管理每年的1月1日已開(kāi)始進(jìn)入預(yù)算的執(zhí)行期，但一直要到執(zhí)行預(yù)算當(dāng)年的全國(guó)人大開(kāi)會(huì)批準(zhǔn)之后預(yù)算文件才能取得法律上的效力，當(dāng)年的1-3月間形成一個(gè)“空窗期”，這意味著各部門每年要有一個(gè)季度甚至小半年的時(shí)間處于無(wú)預(yù)算狀態(tài)，存在預(yù)算先期執(zhí)行的問(wèn)題。這種不規(guī)范的先期執(zhí)行的做法弱化了預(yù)算的法律約束力，容易在制度上造成上年同期的不合理支出變成合法化，給本年部門預(yù)算執(zhí)行留下隱患。
（二）批復(fù)的部門預(yù)算不能完全滿足實(shí)際需求，預(yù)算項(xiàng)目的調(diào)整報(bào)批方面存在一定的隨意性
在預(yù)算編制過(guò)程中, 由于時(shí)間和傳統(tǒng)做法的影響,財(cái)政部門和業(yè)務(wù)部門之間、部門上下級(jí)之間缺乏有效溝通, 對(duì)實(shí)際需求了解不夠。財(cái)政部門或上級(jí)主管單位的財(cái)務(wù)部門在核定預(yù)算時(shí), 缺乏客觀依據(jù), 該安排的項(xiàng)目沒(méi)有安排, 不該安排的項(xiàng)目安排了, 或者對(duì)所報(bào)項(xiàng)目的預(yù)算金額統(tǒng)統(tǒng)削減一部分, 這些做法都會(huì)對(duì)預(yù)算的科學(xué)性、合理性造成一定的影響。部分單位支出不按預(yù)算走，亂支亂用，造成基本支出超支嚴(yán)重，挪用、擠占項(xiàng)目資金，以此來(lái)彌補(bǔ)基本支出不足；而一些項(xiàng)目支出由于項(xiàng)目未落實(shí)或資金被挪用，造成項(xiàng)目結(jié)余過(guò)大，從而導(dǎo)致預(yù)算支出完成情況與預(yù)算編制目標(biāo)存在很大差異，財(cái)政資金使用效益未能完全顯現(xiàn)。
（三）缺乏科學(xué)有效的部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制
財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政延伸管理和后續(xù)管理的重要內(nèi)容，是提高支出效益、規(guī)范支出行為的重要手段。建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)貫徹成本--效益的原則和經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相統(tǒng)一的原則。盡管目前財(cái)政部制定了一些具體財(cái)政支出領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，但在實(shí)際工作中，部門預(yù)算特別是項(xiàng)目支出預(yù)算尚沒(méi)有建立有效的績(jī)效評(píng)價(jià)、追蹤問(wèn)效機(jī)制。在預(yù)算具體編制過(guò)程中，由于項(xiàng)目之間缺乏可比性，難以做到按輕重緩急排列次序。各級(jí)財(cái)政部門和行政單位在項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理方面普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，尚未形成一套行之有效的績(jī)效管理方法，仍存在著各部門爭(zhēng)著上項(xiàng)目、多立項(xiàng)多要錢的現(xiàn)象，而對(duì)最終的績(jī)效接管卻缺乏相應(yīng)的考核，這就大大降低了財(cái)政資金的使用效益。
二、針對(duì)以上情況，我們對(duì)于強(qiáng)化部門預(yù)算管理提出下面幾點(diǎn)建議：
（一）合理安排部門預(yù)算的編制時(shí)間，保證執(zhí)行效力
目前，人民代表大會(huì)的預(yù)算審批時(shí)間已經(jīng)提前到2月份左右, 假如仍把公歷年度設(shè)定為預(yù)算開(kāi)支年度, 那么更合理的做法應(yīng)該是把本年預(yù)算編制和審批批復(fù)在上年末完成，盡量做到預(yù)算編制、審批和預(yù)算執(zhí)行的無(wú)縫銜接，從而保證每筆財(cái)政支出都可以按預(yù)算支出，進(jìn)一步降低支出的隨意性。
（二）制定科學(xué)的部門預(yù)算編制定額標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范預(yù)算項(xiàng)目調(diào)整的報(bào)批手續(xù)
隨著預(yù)算編制啟動(dòng)時(shí)間的提前, 預(yù)算編制周期的拉長(zhǎng),各級(jí)財(cái)政部門和單位應(yīng)把大量的精力和時(shí)間用于進(jìn)行宏觀形勢(shì)的預(yù)測(cè)、年度工作計(jì)劃的制定以及業(yè)務(wù)管理部門和財(cái)政管理部門之間反復(fù)磋商上。這樣, 預(yù)算編制經(jīng)過(guò)有關(guān)各方面的充分研究分析和醞釀, 才能比較好地把實(shí)際需求和財(cái)政支持結(jié)合起來(lái)。財(cái)政部門應(yīng)認(rèn)真研究，完善部門預(yù)算編制的程序和方法，科學(xué)合理地制定定額標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，既要統(tǒng)籌兼顧各部門的主要工作職能、年度目標(biāo)和任務(wù)，又要通過(guò)準(zhǔn)確合理的預(yù)算給予這些部門實(shí)現(xiàn)職能任務(wù)的財(cái)力保障。只有切合實(shí)際的預(yù)算才能增強(qiáng)執(zhí)行力度，才能起到指導(dǎo)和約束實(shí)際收支行為，達(dá)到預(yù)算目標(biāo)的作用。預(yù)算一經(jīng)確定就必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整和追加。實(shí)際執(zhí)行中確實(shí)需要調(diào)整的，必須按規(guī)定程序報(bào)批。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。必須徹底改變“預(yù)算粗粗算、追加報(bào)告滿天飛、專項(xiàng)結(jié)轉(zhuǎn)過(guò)多”的弊端，有效防止預(yù)算項(xiàng)目被擠占、挪用，以維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。
（三）完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)審機(jī)制
按照各類支出的性質(zhì)和目的定期或?qū)ｍ?xiàng)考核。如對(duì)公共工程投資效益的評(píng)價(jià)，應(yīng)側(cè)重對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益和產(chǎn)出的考核；對(duì)經(jīng)費(fèi)性支出的考核，應(yīng)側(cè)重社會(huì)效益和管理效率的綜合考核；對(duì)某些專項(xiàng)支出的考核，可以把經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的考核結(jié)合起來(lái)進(jìn)行，穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，進(jìn)一步提高財(cái)政資金的有效性。并將績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為以后年度項(xiàng)目支出預(yù)算安排的重要依據(jù)。
由于項(xiàng)目評(píng)審的結(jié)果會(huì)直接影響到預(yù)算資金在不同部門和單位之間的分配，關(guān)系到國(guó)家宏觀調(diào)控政策的具體實(shí)施。因此，應(yīng)本著對(duì)項(xiàng)目評(píng)審公開(kāi)、公平、公正，但又不偏離國(guó)家宏觀調(diào)控政策的原則，建立科學(xué)的、行之有效的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)審機(jī)制，根據(jù)當(dāng)年項(xiàng)目輕重緩急進(jìn)行合理排序，并對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的資金使用情況、項(xiàng)目的效益情況實(shí)行追蹤問(wèn)效制度，以及時(shí)采取措施堵塞各種管理漏洞，確保財(cái)政資金發(fā)揮最大的效益。
（四）進(jìn)一步建立健全部門預(yù)算追蹤問(wèn)效制度、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督制度
建立健全部門預(yù)算管理監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，避免“只管支付，不管使用”的情況出現(xiàn)，應(yīng)重點(diǎn)放在項(xiàng)目資金及專款使用方面，這些資金在使用上是合理高效還是隨意浪費(fèi)，對(duì)這些資金是管理有方還是管理混亂，有無(wú)重大違法違紀(jì)問(wèn)題等。要加大查處規(guī)范力度，建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)部門預(yù)算資金運(yùn)行和管理的全方位、全過(guò)程監(jiān)督，增強(qiáng)預(yù)算的約束力，維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，提高預(yù)算執(zhí)行效果和財(cái)政資金使用效益。今后的預(yù)算越來(lái)越強(qiáng)調(diào)嚴(yán)肅性。由于部門預(yù)算的透明度增大了, 并且是按《預(yù)算法》規(guī)定的程序編制, 經(jīng)過(guò)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)實(shí)施的, 是具有法律效力的。因此, 預(yù)算的執(zhí)行, 應(yīng)達(dá)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所要求的那樣，金額不多不少、時(shí)間不遲不早，嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定的數(shù)量和進(jìn)度執(zhí)行。有法律效力的預(yù)算文件一經(jīng)立法機(jī)關(guān)通過(guò)以后, 執(zhí)行上必須一絲不茍。
另外, 從編制預(yù)算的視野上來(lái)看, 為了社會(huì)事業(yè)的發(fā)展能在預(yù)算上得到比較好的銜接, 今后應(yīng)考慮借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn), 按照標(biāo)準(zhǔn)周期實(shí)行預(yù)算的總共編制。美國(guó)的聯(lián)邦預(yù)算是按照五年的總共編制, 一次編五年, 然后逐年向前滾動(dòng)編制。這樣編制預(yù)算視野就始終保持在五年的基礎(chǔ)上。因?yàn)榇蟛糠猪?xiàng)目不是發(fā)生在一年或一年就可以完成的, 因此, 從科學(xué)管理的要求來(lái)看, 視野太短不便銜接前后項(xiàng)目, 科學(xué)管理要求有這樣的滾動(dòng)。
