郭天紅 樊潔萍
山西省侯馬市部門預(yù)算改革從2002年開(kāi)始，按照先易后難、循序漸進(jìn)的原則，逐步推開(kāi)，并不斷深化、完善，目前基本完成了從傳統(tǒng)的功能預(yù)算到部門預(yù)算，從單純的一般預(yù)算到預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)管的綜合預(yù)算，從“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算方法到零基預(yù)算，從粗放預(yù)算到細(xì)化預(yù)算的轉(zhuǎn)變。一個(gè)公開(kāi)、公正、科學(xué)、規(guī)范地分配財(cái)政資金，強(qiáng)化預(yù)算管理，不斷提高資金使用效益的部門預(yù)算編制和執(zhí)行體系初步確立。在積極推行部門預(yù)算的同時(shí)，政府采購(gòu)、非稅收入管理、會(huì)計(jì)集中核算、國(guó)庫(kù)集中支付等配套改革全面推進(jìn)，形成了強(qiáng)有力的改革合力，增強(qiáng)了部門預(yù)算的約束力。
一、侯馬市部門預(yù)算改革的主要做法
(一)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。部門預(yù)算改革是一件好事，同時(shí)也是一件難事，因?yàn)閷?shí)行部門預(yù)算，使主管部門失去了第二次分配預(yù)算的權(quán)力；實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算，使一些預(yù)算外收入較多的部門用錢受到制約；實(shí)行零基預(yù)算使支出水平過(guò)高的部門財(cái)政撥款減少。所以要實(shí)行部門預(yù)算改革，必須靠各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和強(qiáng)力推動(dòng)。為推進(jìn)部門預(yù)算改革，侯馬市首先成立了市部門預(yù)算改革領(lǐng)導(dǎo)組，組長(zhǎng)由分管財(cái)政的副市長(zhǎng)掛帥，成員分別由人大、紀(jì)檢委、財(cái)政局、審計(jì)局的領(lǐng)導(dǎo)組成。財(cái)政局各業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人組成改革辦公室，負(fù)責(zé)改革具體事務(wù)，在健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，利用各種會(huì)議、培訓(xùn)等機(jī)會(huì)，對(duì)侯馬市行政事業(yè)單位進(jìn)行宣傳動(dòng)員，讓社會(huì)各界了解、理解和支持改革工作，溝通了思想，達(dá)成了共識(shí)，保證了部門預(yù)算改革的順利實(shí)施。
(二)構(gòu)建制度體系，規(guī)范預(yù)算編制行為。侯馬市的部門預(yù)算制度體系分為三個(gè)層面：一是針對(duì)財(cái)政局內(nèi)部操作出臺(tái)了《侯馬市部門預(yù)算管理實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了部門預(yù)算的任務(wù)和目標(biāo)，以及部門預(yù)算應(yīng)遵循的原則、運(yùn)作模式、工作流程、各個(gè)環(huán)節(jié)的職責(zé)分工等。首先在財(cái)政局內(nèi)部做到了職責(zé)明確，形成了預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督職能相互分離并相互制約的機(jī)制，同時(shí)又理順了部門與財(cái)政局內(nèi)部管理科室的關(guān)系，使一個(gè)部門只對(duì)應(yīng)財(cái)政局一個(gè)科室，改變了以往按資金性質(zhì)劃分管理科室的問(wèn)題，將各類不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門和單位，保證了部門資金的完整。二是制定下發(fā)了《侯馬市部門預(yù)算編制辦法》，規(guī)范了各預(yù)算單位的預(yù)算編制流程及編制辦法。為細(xì)化預(yù)算編制，財(cái)政局設(shè)計(jì)了統(tǒng)一的預(yù)算軟件和表格，做到步調(diào)一致、管理統(tǒng)一。三是每年預(yù)算編制前制定《侯馬市預(yù)算編制方案》，根據(jù)各部門各單位工作性質(zhì)、工作量進(jìn)行分類、分檔，制定公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，包括辦公費(fèi)、車燃費(fèi)、車修費(fèi)、電話費(fèi)、公用取暖費(fèi)等，并做到公開(kāi)、公平、公正。
在制定部門預(yù)算有關(guān)制度辦法時(shí)，堅(jiān)持實(shí)用、可行的原則，廣泛聽(tīng)取各部門的意見(jiàn)，并在部門預(yù)算編制實(shí)踐中不斷修訂和完善，通過(guò)這些制度和辦法，規(guī)范了部門和單位的預(yù)算編制行為，為順利推進(jìn)部門預(yù)算改革，提高預(yù)算編制質(zhì)量打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
(三)堅(jiān)持公開(kāi)透明原則，變“閉門預(yù)算”為“開(kāi)門預(yù)算”。部門預(yù)算改革的一個(gè)重要目的是通過(guò)規(guī)范預(yù)算編制程序，提高預(yù)算的透明度。在部門預(yù)算改革中，變過(guò)去財(cái)政一家“閉門預(yù)算”為部門廣泛參與的“開(kāi)門預(yù)算”，預(yù)算編制的政策規(guī)定讓部門早知道，要求各部門將其收支基數(shù)、政策依據(jù)、計(jì)算口徑、相關(guān)報(bào)表一并上報(bào)，由財(cái)政審核。財(cái)政審查重點(diǎn)突出“五性”：一是人員基數(shù)的準(zhǔn)確性；二是公用經(jīng)費(fèi)的真實(shí)性；三是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的政策性；四是項(xiàng)目資金的必要性；五是收入計(jì)劃的科學(xué)性。
(四)強(qiáng)化基礎(chǔ)信息管理，規(guī)范基本支出預(yù)算。在編制基本支出預(yù)算時(shí)，單位人員和資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息的準(zhǔn)確與否，直接影響部門預(yù)算的編制質(zhì)量，為此，侯馬市從2004年起建立了以財(cái)政供養(yǎng)人員信息為主的基礎(chǔ)信息庫(kù)，內(nèi)容包括：工資發(fā)表人員信息庫(kù)、財(cái)政供養(yǎng)車輛信息庫(kù)、歷年收入數(shù)據(jù)庫(kù)等?；局С鲱A(yù)算中的人員經(jīng)費(fèi)以“工資發(fā)表表”為基礎(chǔ)信息，公用經(jīng)費(fèi)以人員編制、車輛編制及定員定額標(biāo)準(zhǔn)等計(jì)算審核。為確保基礎(chǔ)信息資料的真實(shí)可靠，財(cái)政局對(duì)基礎(chǔ)信息庫(kù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，尤其是工資發(fā)表人員信息、依據(jù)人員變化情況隨時(shí)調(diào)整，其它信息庫(kù)每年調(diào)整一次，在審核時(shí)采取電腦審核和人工審核相結(jié)合的辦法，使基礎(chǔ)信息的準(zhǔn)確性大大提高，緩解了財(cái)政部門預(yù)算審核的壓力，基本支出預(yù)算編制更加科學(xué)、真實(shí)。
(五)加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)外資金的統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)綜合預(yù)算。實(shí)行部門預(yù)算以來(lái)，一方面，我們把提高各部門組織收入能力作為部門預(yù)算編制的一個(gè)重要環(huán)節(jié)來(lái)抓，在編報(bào)部門預(yù)算時(shí)，恪守實(shí)事求是的原則，切實(shí)做到收入不少報(bào)、不虛報(bào)，充分挖掘增收潛力，做到部門收入應(yīng)收盡收，同時(shí)，在編制預(yù)算時(shí)，還制定了促進(jìn)部門增收的激勵(lì)政策，如預(yù)算外收入及行政性收費(fèi)超出年初收入計(jì)劃，可按一定比例彌補(bǔ)單位經(jīng)費(fèi)不足。另一方面，嚴(yán)格按照“收支兩條線”規(guī)定，加強(qiáng)部門預(yù)算內(nèi)外收入管理。首先是財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款、財(cái)政專戶核撥資金和其他收入統(tǒng)一作為部門和單位的預(yù)算收入。其次是核定部門支出需求，先由財(cái)政專戶核撥資金和單位其他收入安排，不足部分再考慮財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款，并依據(jù)人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和事業(yè)發(fā)展的順序核定。部門預(yù)算編制統(tǒng)籌考慮了部門和單位的各項(xiàng)資金，部門在預(yù)算之外無(wú)法保留其他收支項(xiàng)目，切實(shí)扭轉(zhuǎn)了預(yù)算外資金和其他收入“部門所有”的狀況，逐步實(shí)現(xiàn)真正意義上的綜合預(yù)算。
二、部門預(yù)算改革中存在的問(wèn)題
部門預(yù)算改革是對(duì)延續(xù)多年的預(yù)算管理體制、機(jī)制、制度的一次重大改革和創(chuàng)新。從成效看，不僅硬化了預(yù)算約束，優(yōu)化了支出結(jié)構(gòu)，而且“亮”化了政府預(yù)算，細(xì)化了預(yù)算編制，同時(shí)整合了預(yù)算內(nèi)外財(cái)力，強(qiáng)化了監(jiān)督管理。但是縣級(jí)財(cái)政全面編制部門預(yù)算，還遇到不少問(wèn)題，突出表現(xiàn)在：
(一)缺乏科學(xué)的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)。公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)定得過(guò)高，財(cái)力不足，定得過(guò)低又無(wú)法滿足大部分單位的基本需求，造成實(shí)際執(zhí)行中追加過(guò)多，影響了部門預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。
(二)項(xiàng)目支出預(yù)算編制難。雖然對(duì)項(xiàng)目支出已采取申報(bào)、評(píng)審、采購(gòu)等制度，但項(xiàng)目支出預(yù)算編制仍然很難操作。原因有三個(gè)：一是編制下年預(yù)算時(shí)，政府各部門的工作重點(diǎn)和發(fā)展方向尚未出臺(tái)，項(xiàng)目支出難以充分體現(xiàn)工作目標(biāo)；二是目前的財(cái)力狀況只能滿足低水平的基本支出，對(duì)項(xiàng)目支出無(wú)法考慮，造成單位對(duì)項(xiàng)目申報(bào)重視程度不夠，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，存在隨意加大預(yù)算的情況；三是有些項(xiàng)目支出和基本支出難以界定。
(三)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不健全。目前預(yù)算收支分類改革、國(guó)庫(kù)單一賬戶體系、政府采購(gòu)預(yù)算等尚未完全建立和推廣，配套改革不同步，使預(yù)算約束力剛性不夠。預(yù)算執(zhí)行有偏差，處理較難。
(四)相關(guān)法制建設(shè)滯后。目前，推行部門預(yù)算尚缺乏完整的法律依據(jù)和統(tǒng)一的可操作的規(guī)范性文件及統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn)，影響了改革的深入開(kāi)展。
總之，縣級(jí)財(cái)政推行部門預(yù)算進(jìn)展的快慢，成效的好壞，從根本上說(shuō)取決于財(cái)力的大小和改革的態(tài)度，但同時(shí)也依賴于上級(jí)的大力支持。首先是政策支持，應(yīng)進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)和規(guī)范性文件，并增加財(cái)政部門的人員編制，為縣級(jí)推行部門預(yù)算創(chuàng)造更好的政策環(huán)境、人才環(huán)境和法規(guī)保障。其次是加大一般轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大基層財(cái)政調(diào)控安排余地。第三，加強(qiáng)基層財(cái)政業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編審系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)支付管理系統(tǒng)和其它有關(guān)系統(tǒng)軟件的銜接，達(dá)到資源共享。在此基礎(chǔ)上，縣級(jí)財(cái)政著力優(yōu)化改革環(huán)境，創(chuàng)造有利的政策氛圍，完善定額支出標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步建立政府采購(gòu)預(yù)算，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，增強(qiáng)部門預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力，不斷把部門預(yù)算改革推向深入，努力構(gòu)建范圍清晰、分配科學(xué)、支出高效、管理規(guī)范、監(jiān)督有力的公共財(cái)政管理運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
(作者單位：山西省侯馬市財(cái)政局)
