王揚(yáng)
引言:
2013年10月26日，世界審計(jì)組織第二十一屆大會(huì)在北京落幕，大會(huì)通過了《北京宣言—最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治》，明確促進(jìn)國(guó)家良治是各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)和目標(biāo)。目前在全球范圍內(nèi)，各個(gè)國(guó)家已經(jīng)確立了國(guó)家審計(jì)在維護(hù)民主法治、提高政府效能、預(yù)防打擊腐敗、保障國(guó)家安全、促進(jìn)改善民生、推動(dòng)透明問責(zé)等重大作用。無獨(dú)有偶，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2013年6月17日，視察審計(jì)署時(shí)也為我國(guó)審計(jì)工作明確了進(jìn)一步的發(fā)展方向。即確保公共資金節(jié)約、合理、有效使用，推進(jìn)宏觀調(diào)控政策落實(shí)和制度完善，為持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、不斷改善民生、促進(jìn)社會(huì)公正提供有力保障。然而，現(xiàn)階段我們的公共資金審計(jì)報(bào)告中揭露的問題基本停留在合法合規(guī)淺層面，審計(jì)決定事項(xiàng)還只限于被審計(jì)對(duì)象可以改正的范圍，審計(jì)意見和建議，審計(jì)整改收效甚微。公共資金績(jī)效審計(jì)作用的發(fā)揮還十分有限?？陀^分析，上述結(jié)果一方面與我國(guó)現(xiàn)階段的制度環(huán)境、權(quán)力配置等密切相關(guān)，另一方面也是我們審計(jì)實(shí)踐工作中適應(yīng)性創(chuàng)新不足的集中體現(xiàn)?？v觀人類知識(shí)的演化過程，大部分是不能歸于突發(fā)性的重大創(chuàng)新，而應(yīng)歸于適應(yīng)性變革，即試錯(cuò)，這是對(duì)需求和不斷變化的條件，做出適應(yīng)性反應(yīng)的調(diào)整和改良而表現(xiàn)出來的創(chuàng)造性。這種適應(yīng)性調(diào)整在我們公共資金績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域尤其可貴。
一、公共資金審計(jì)(審計(jì)調(diào)查)現(xiàn)狀
公共資金通常是指通過稅、費(fèi)、債等渠道籌集的資金，包括財(cái)政專項(xiàng)資金和其他社會(huì)資金。其中財(cái)政專項(xiàng)資金是指上級(jí)人民政府撥付本行政區(qū)域或本級(jí)人民政府安排的用于社會(huì)管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及政策補(bǔ)貼等方面具有指定用途的資金。就其實(shí)質(zhì)財(cái)政專項(xiàng)資金是為政府公共管理服務(wù)提供的資金保障，即提高公共管理服務(wù)質(zhì)量和水平才是最終的目標(biāo)。然而，現(xiàn)階段從審計(jì)署披露的與專項(xiàng)資金審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查及績(jī)效審計(jì)的公告結(jié)果來看，還僅及于揭示出公共資金在籌集、管理和使用中問題，特別是針對(duì)同一類別的財(cái)政資金的不同年度、不同地區(qū)的審計(jì)發(fā)現(xiàn)基本相同(見下表1)。審計(jì)實(shí)踐中，部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共資金績(jī)效進(jìn)行了較為深入的探索，如對(duì)公共資金相關(guān)的組織績(jī)效、相關(guān)控制環(huán)節(jié)進(jìn)行了探索性分析，但整體仍處于試探階段，缺乏系統(tǒng)性的目標(biāo)、方案和標(biāo)準(zhǔn)體系作為支撐。這些情況直接影響了審計(jì)在國(guó)家治理中作用的發(fā)揮，降低了審計(jì)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。
從表1來看，無論是專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查或?qū)徲?jì)報(bào)告，還停留在淺層的合法合規(guī)層面和具體項(xiàng)目實(shí)施情況，缺乏對(duì)專項(xiàng)資金運(yùn)行過程中權(quán)力配置、組織或機(jī)構(gòu)運(yùn)行的系統(tǒng)全面評(píng)價(jià)。上述兩大時(shí)間段的與水資源保護(hù)相關(guān)的專項(xiàng)資金審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查的結(jié)果，均突出地指明了專項(xiàng)資金，在水資源費(fèi)、排污費(fèi)、垃圾處理費(fèi)等征、繳的突出問題。這類問題其實(shí)質(zhì)是政府具體職能部門選擇性執(zhí)法的結(jié)果。這種普遍的選擇性問題是對(duì)公平性的嚴(yán)重侵害。在公共品的供給中，極易產(chǎn)生隱性再分配問題，從而導(dǎo)致不受監(jiān)督的代理人機(jī)會(huì)主義，這種可能性使公共品供給永遠(yuǎn)無法擺脫長(zhǎng)期危險(xiǎn)。
其次，從兩個(gè)時(shí)期的對(duì)比來看，審計(jì)監(jiān)督的結(jié)果并沒有為后期改進(jìn)帶來成效，各省市政府的問題依然存在，沒有得到有效的糾正。這反映出審計(jì)作用的還十分有限。缺乏對(duì)審計(jì)整改責(zé)任主體的有效制約和限制，監(jiān)督也只能流于形式。專項(xiàng)資金是從限定用途方面而定義的，其在籌集、分配和使用方面實(shí)際由諸多部門或機(jī)構(gòu)行使權(quán)力，這種權(quán)力的行使是往往與多個(gè)特定部門職責(zé)緊密聯(lián)系的。而部門之間的信息不對(duì)稱和邊界職能的模糊劃分，直接導(dǎo)致了權(quán)力行使中條塊分割，使事業(yè)執(zhí)行出現(xiàn)盲區(qū)。
另外，從僅有的績(jī)效審計(jì)調(diào)查報(bào)告結(jié)果來看，除專項(xiàng)資金使用不規(guī)范外，也僅是指出部分措施不完善、部分工作未得到有效落實(shí)的問題。
二、公共資金審計(jì)問題的根源分析
(1)審計(jì)對(duì)象或內(nèi)容特征—政府行為
我國(guó)的財(cái)政專項(xiàng)資金，主要包括社會(huì)管理類，即用于黨務(wù)、政務(wù)、社會(huì)事務(wù)等社會(huì)管理機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)支出以及公共事業(yè)發(fā)展類、社會(huì)保障類、經(jīng)濟(jì)建設(shè)類和政策類的專項(xiàng)補(bǔ)助支出。在公共資金的實(shí)踐中是通過不同層級(jí)、不同部門的政府行政部門，在確定具體的項(xiàng)目目標(biāo)后，撥付專門的資金，同時(shí)責(zé)成有關(guān)部門利用這些資金完成項(xiàng)目，最終達(dá)到預(yù)定目標(biāo)并解決所面臨的社會(huì)問題這樣的程序來實(shí)施與保障的。這就使公共資金審計(jì)對(duì)象的實(shí)質(zhì)為政府行為或服務(wù)(過程)。根據(jù)公共選擇理論代表者布坎南對(duì)政府的分析認(rèn)為，政府行為主要存在以下幾方面的問題，包括政府政策的低效率，即指所執(zhí)行的政策不能確保資源的最佳配置，政府行為存在著很大的自由度;政府工作機(jī)構(gòu)的低效率，表現(xiàn)為缺少競(jìng)爭(zhēng)和成本意識(shí);政府的自我膨脹以及政府的尋租活動(dòng)。所謂的政府尋租指的是政府以行政權(quán)力為主要手段尋求其利益最大化實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)的行為或過程。在我國(guó)這兩大類專項(xiàng)資金的撥付、使用和管理環(huán)節(jié)，本身就存在著大量的尋租行為。它并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大一部分的國(guó)民收入裝進(jìn)私人腰包。因此，政府權(quán)力的介入導(dǎo)致資源的無效配置和分配格局的扭曲，產(chǎn)生了大量的社會(huì)成本。
另一方面，與政府行為相對(duì)應(yīng)的產(chǎn)出結(jié)果難以客觀評(píng)價(jià)。政府產(chǎn)出的多元性、滯后性、不可觀察性，外部性等，無疑使公共資金審計(jì)對(duì)象復(fù)雜性。被審計(jì)對(duì)象擁有信息優(yōu)勢(shì)，可以選擇隱藏信息，也可以選擇隱藏行為。對(duì)于外部監(jiān)督者缺乏全面信息的情況下，將難以監(jiān)督到位。
(2)審計(jì)客體特征(組織或機(jī)構(gòu))—委托人和代理人雙重機(jī)會(huì)主義行為
根據(jù)公共受托責(zé)任理論，在我國(guó)行政體系內(nèi)也存在著多層次的委托代理關(guān)系。特別是公共委托中，這種代理關(guān)系將變得更加復(fù)雜。不僅有被少數(shù)代表操縱的問題，而且，不同層級(jí)間的委托關(guān)系中，代理人和委托人存在著雙重身份，即某一層級(jí)的代理人同時(shí)也是其下級(jí)的委托人。政府及其橫向的專業(yè)職能部門與政府間也存在著代理關(guān)系。因此，在條塊分割的行政管理現(xiàn)狀下，不同層級(jí)和不同職能的行政部門間，在信息不對(duì)稱的誘惑下，使公共管理變成行政部門相機(jī)決策的選擇結(jié)果。特別是在缺乏有效的監(jiān)督下，在專業(yè)的職能部門間，因?qū)I(yè)性將產(chǎn)生更加嚴(yán)重的信息不對(duì)稱性，從而使相機(jī)決策更加泛濫成災(zāi)。
另外，尤其不能忽視的是委托人機(jī)會(huì)主義行為。即委托人隱藏在背后。其實(shí)代理人之所以能相機(jī)決策，深層次來看是與委托人的放任不管是密切相關(guān)的。這種放任將直接導(dǎo)致監(jiān)督主體進(jìn)行理性選擇。
(3)審計(jì)主體特征—選擇理性
審計(jì)監(jiān)督主體作為一級(jí)行政部門，當(dāng)委托人機(jī)會(huì)主義隱藏在后，而單純地期望通過監(jiān)督人來實(shí)現(xiàn)對(duì)代理人的監(jiān)督，將缺乏可行性。公共行政管理學(xué)者沃爾克提出的政府改革動(dòng)力縱向影響模型認(rèn)為，上級(jí)明確要求并建立相應(yīng)機(jī)制來推進(jìn)某項(xiàng)改革或創(chuàng)新，最為重要。委托人的機(jī)會(huì)主義行為將使監(jiān)督主體喪失工作積極性和動(dòng)力源泉。長(zhǎng)此以往，作為理性經(jīng)濟(jì)人，也會(huì)選擇監(jiān)督、選擇執(zhí)法。如審計(jì)監(jiān)督主體可以將應(yīng)該發(fā)現(xiàn)的問題不發(fā)現(xiàn);將發(fā)現(xiàn)的問題選擇性報(bào)告;將容易的改正的決定形成決定;審計(jì)意見和建議流于形式、泛化。
三、公共資金績(jī)效審計(jì)目標(biāo)框架構(gòu)建
綜上所述，在當(dāng)前制度環(huán)境下，為了有效發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家治理中的作用，更好地體現(xiàn)公共資金績(jī)效。首先需要合理構(gòu)建公共資金績(jī)效審計(jì)目標(biāo)框架。
績(jī)效從語言學(xué)來看，表示成績(jī)和成效，同時(shí)兼具有執(zhí)行、履行，結(jié)果和影響的含義。從管理學(xué)來看，績(jī)效是組織期望的結(jié)果，是組織為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而在不同層次上有效輸出的結(jié)果;績(jī)效通常與生產(chǎn)力、質(zhì)量、效果和權(quán)責(zé)等概念密切相關(guān)。審計(jì)目標(biāo)選擇是環(huán)境制約、社會(huì)期望及審計(jì)主體專業(yè)勝任能力的權(quán)衡結(jié)果。因此，在公共資金績(jī)效審計(jì)目標(biāo)構(gòu)建中需要構(gòu)建一套科學(xué)的、具有內(nèi)在邏輯關(guān)系的，逐步實(shí)施的，包括過程和結(jié)果的系統(tǒng)化績(jī)效審計(jì)目標(biāo)體系，將權(quán)力主體、權(quán)力執(zhí)行主體及相關(guān)組織和規(guī)則、具體實(shí)施項(xiàng)目主體及由此而形成的三位一體系統(tǒng)性目標(biāo)框架體系，并分階段實(shí)施。 現(xiàn)實(shí)社會(huì)，公眾對(duì)與公共資金相關(guān)的尋租和腐敗情況最為關(guān)心，而審計(jì)機(jī)關(guān)也具備這方面勝任的能力，唯一缺少的就是與此目標(biāo)相支持的明確頂層設(shè)計(jì)。由此，當(dāng)務(wù)之急在公共資金績(jī)效審計(jì)目標(biāo)中，將與權(quán)力主體行使權(quán)力的情況目標(biāo)作為最基本和核心的審計(jì)目標(biāo)，即權(quán)力主體的公平性目標(biāo)。
(一)權(quán)力主體的公平性目標(biāo)構(gòu)建
公平與正義是任何一個(gè)民主政府都要努力追求的一個(gè)基本目標(biāo)。如果一個(gè)政府不能很好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，社會(huì)大多數(shù)人不能從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中受益，它的合法性就要受到質(zhì)疑?！靶适枪降幕A(chǔ)，公平是效率的保證”，兩者相輔相成，互為前提的(陳慶云，1996)。而對(duì)一個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來說，公平是更為根本的。公共資金與公共事業(yè)、公共政策的供給密切相關(guān)，而公共管理的核心基本原則即是公平性，即重點(diǎn)評(píng)價(jià)與公共資金相對(duì)應(yīng)的公共事業(yè)、公共政策供給中權(quán)力配置與使用中的不公平性。這里包括不同層次委托代理關(guān)系中，權(quán)力主體和權(quán)力執(zhí)行人的機(jī)會(huì)主義行為。且機(jī)會(huì)主義行為不僅僅是合法合規(guī)的表象，更包括權(quán)力主體設(shè)租、尋租的行為;權(quán)力主體選擇性行為;權(quán)力主體及執(zhí)行主體的有效制度供給行為等。
(二)與公共資金使用相關(guān)的事業(yè)(或項(xiàng)目)效率性目標(biāo)構(gòu)建
公共資金特別是專項(xiàng)財(cái)政資金是明確用途的資金，而這種用途通常來說是投入到一類項(xiàng)目的建設(shè)或與項(xiàng)目使用相關(guān)。因此，公共資金對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目就是切實(shí)反映資金使用情況的重點(diǎn)對(duì)象。即實(shí)踐中通常所說的透過資金看項(xiàng)目。項(xiàng)目目標(biāo)是一系列資源投入、組織管理及產(chǎn)出的綜合表現(xiàn)，產(chǎn)出的結(jié)果在衡量時(shí)，是無法全面測(cè)度到的，如果僅以一些替代指標(biāo)來測(cè)度，并據(jù)此決策將恐難客觀。特別是涉及到復(fù)雜的系統(tǒng)化問題，這種衡量將尤其困難。動(dòng)態(tài)效率的判斷是復(fù)雜系統(tǒng)適應(yīng)響應(yīng)或發(fā)展新知識(shí)的一種固有特性。特別是動(dòng)態(tài)相對(duì)效率，是衡量一定期間內(nèi)財(cái)政專項(xiàng)資金所投入到具體項(xiàng)目的相對(duì)客觀標(biāo)準(zhǔn)。這一多投入多產(chǎn)出相對(duì)動(dòng)態(tài)效率，可以從總體層面和具體項(xiàng)目層面，評(píng)價(jià)出公共資金的績(jī)效。
以上兩個(gè)層面的績(jī)效目標(biāo)，是構(gòu)成當(dāng)前時(shí)期下我國(guó)公共資金績(jī)效審計(jì)目標(biāo)框架的核心和重點(diǎn)。通過長(zhǎng)期持續(xù)的適應(yīng)性創(chuàng)新和積累，我們將在實(shí)踐中探索出基于特定資源、特定項(xiàng)目、特定機(jī)構(gòu)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和方法體系，發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家權(quán)力制約、權(quán)力運(yùn)行及資源和項(xiàng)目方面的治理作用。
(三)公共資金效果性目標(biāo)構(gòu)建
公共資金的效果性，由于公共事業(yè)是多項(xiàng)投入的綜合結(jié)果，而不能簡(jiǎn)單歸為資金的結(jié)果，所以實(shí)踐中難以區(qū)分單獨(dú)資金的效果，加之評(píng)價(jià)主體不同，評(píng)價(jià)內(nèi)容的外部多樣性，效果性的衡量目標(biāo)在實(shí)踐中將難以操作(如見下表2}'，可以作為輔助目標(biāo)。在實(shí)踐中，基于公共資金投入的最終目標(biāo)是為公共事業(yè)服務(wù)，所以可根據(jù)具體事業(yè)的特征，構(gòu)建基于物或技術(shù)方面的事業(yè)信息特征，并以這些標(biāo)志性特征在不同期間的變動(dòng)結(jié)果作為公共資金的綜合效果性目標(biāo)。不過這方面效果的目標(biāo)需要根據(jù)長(zhǎng)期觀察和積累獲取，不斷積累特定公共產(chǎn)品的外部性效果表現(xiàn)和特征，從而為治理和達(dá)到遠(yuǎn)期目標(biāo)起到可靠的支持。
四、結(jié)論
總之，服務(wù)于當(dāng)前深化行政體制改革的需求，審計(jì)作用的發(fā)揮是持續(xù)改進(jìn)的過程。特別公共資金績(jī)效審計(jì)更需要適應(yīng)性創(chuàng)新。在審計(jì)主體、客體及審計(jì)對(duì)象特征和審計(jì)環(huán)境的多重因素作用下，構(gòu)建科學(xué)合理的、過程與結(jié)果相融合的公平性(包括權(quán)力主體設(shè)租、尋租的行為;權(quán)力主體選擇性行為;權(quán)力主體及執(zhí)行主體的有效制度供給行為)和效率性(一系列多資源投入、組織管理及多產(chǎn)出的相對(duì)動(dòng)態(tài)效率舊標(biāo)是核心和重點(diǎn)，是理性選擇。效果性目標(biāo)暫時(shí)作為輔助目標(biāo)，長(zhǎng)期積累后，與公共資金相對(duì)應(yīng)事業(yè)效果整體考量。并在此目標(biāo)框架指導(dǎo)下逐步有序推進(jìn)績(jī)效審計(jì)的實(shí)施工作，這是在實(shí)踐中開展適應(yīng)性創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國(guó)家“良治”目標(biāo)的有效路徑。
