崔華榮
據(jù)統(tǒng)計，截至今年6月底，全國擬采用PPP模式的儲備項目達9285個，總投資額預計超過10.6萬億，其中已落地項目的投資額超過1萬億元。從目前實踐結(jié)果來看，PPP改革為促改革、穩(wěn)增長、惠民生，為引導經(jīng)濟新常態(tài)，特別是為加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做出了積極貢獻。
一、PPP項目的特性
（一）公共屬性
PPP項目主要實施范圍包括交通運輸、市政公用事業(yè)、園區(qū)開發(fā)、節(jié)能環(huán)保、保障性住房、教育、文化、衛(wèi)生、防務等領(lǐng)域。這類項目基本都具備公共屬性，正是這樣的屬性使得PPP項目成為審計監(jiān)督的范圍，因為這些公共服務、基礎設施類項目關(guān)系到國計民生，國家審計如不涉及，則無法體現(xiàn)服務于國家治理的審計定位。
（二）長期伙伴關(guān)系
PPP項目是政府發(fā)起項目，在項目實施過程中政府與各投資方為實現(xiàn)自身利益的追求而形成一種長期伙伴關(guān)系，合作期限往往超過10年。而如何締結(jié)、和誰締結(jié)這種伙伴關(guān)系應是審計關(guān)注的重點環(huán)節(jié)。
（三）利益共享、風險共擔
由于參與PPP項目各方利益的需求，各方必定要爭取獲得各自的利益，這種利益是共同享有的；有收益就有風險，風險是伴隨著收益而存在的，政府與各投資方在項目實施過程中，根據(jù)合同約定擔負各自的風險責任。
PPP項目審計監(jiān)督應重點關(guān)注項目的投資回報機制、回報率設定、風險分擔機制是否合理；關(guān)注政府投資是否獲得合理的利益、民營投資者是否在項目實施過程中獲得超額利潤；關(guān)注各方承擔的風險和獲取的收益是否成正比等。
二、PPP項目的審計監(jiān)督的現(xiàn)狀
伴隨著PPP項目的實施，部分審計機關(guān)已經(jīng)具體參與到一些PPP項目的審計監(jiān)督中，基本以跟蹤審計為主。如2015年9月奉化市審計局派出審計組對該市首個PPP模式基礎設施建設項目—寧南貿(mào)易物流區(qū)實施跟蹤審計、2016年3月宿遷市審計局首次開展PPP建設項目(項里景區(qū)三期)跟蹤審計、2016年7月審計署濟南特派辦在審計中關(guān)注PPP項目推進實施情況等等。
同時各地市也陸續(xù)出臺了一些相應的規(guī)定和辦法，如2016年8月慈溪市政府辦公室向全市印發(fā)了《關(guān)于明確“PPP”建設項目審計服務和監(jiān)督的通知》，明確規(guī)定，屬市級的“PPP”建設項目，應比照《慈溪市政府投資建設項目審計辦法》開展相關(guān)的審計服務和監(jiān)督工作。
但上述的嘗試大多還是以點帶面的探索階段，目前大面積實施PPP項目審計監(jiān)督尚無完善的制度保障、也無相關(guān)的組織保障和專業(yè)人員儲備、更無確實可行的操作細則和指導意見，做好這項工作還面臨比較大的挑戰(zhàn)。
三、PPP項目的審計監(jiān)督應對
（一）加強制度建設，審計有法可依
盡管國務院出臺了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，財政部也出臺了一系列的相關(guān)規(guī)定，但在目前相關(guān)政策機制未健全，立法體系不完善，水平也不高。我國為PPP模式在公共建設項目上進一步發(fā)展所能提供的法律保障是欠缺的，特別是一些細節(jié)問題還沒做出統(tǒng)一安排，商業(yè)模式依舊處于摸索期。
PPP模式的出現(xiàn)，要求重新審視現(xiàn)有法律法規(guī)，并擇機對其進行修訂和完善。審計部門雖然在PPP項目審計監(jiān)督過程中有《中華人民共和國審計法實施條例》、《政府投資項目審計規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)可參照執(zhí)行，但PPP項目的特點決定了它不同于一般的審計項目和政府投資項目，要伴隨國家頂層設計，探索制定一套確實適用于PPP項目的審計監(jiān)督制度，保障項目順利實施，使審計有法可依。
（二）借助外部力量，整合審計資源
PPP項目的特點決定了對審計資源有更高的要求，審計機關(guān)必須內(nèi)外結(jié)合、整合好審計資源，才能有效提高審計質(zhì)量。
審計部門首先要協(xié)調(diào)好內(nèi)部不同處室在PPP項目審計中的配置，強化各處室之間的協(xié)調(diào)和合作，如加強投資審計處和經(jīng)濟責任審計處等處室之間合作，通過統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)，實現(xiàn)人力資源的優(yōu)勢互補。
同時可加強外部各類專業(yè)中介機構(gòu)在PPP項目審計力量中的配置，積極發(fā)揮他們在PPP項目決策論證、項目融資、造價審核、資產(chǎn)評估、成本核算、合同管理等方面的積極作用，能有效緩解審計任務重與審計機關(guān)內(nèi)部專業(yè)力量不足的矛盾，提高審計監(jiān)督的專業(yè)性及針對性。
（三）建設人才梯隊，提升審計能力
PPP模式操作復雜、流程長、風險大，涉及宏觀政策法規(guī)、投融資體制、項目管理、投資績效等多方面，要想充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，揭示PPP項目管理存在的問題和產(chǎn)生的原因，提出針對性較強的建議，必須建設相應的審計專業(yè)人才梯隊。
應盡早對審計專業(yè)人才做PPP相關(guān)審計業(yè)務培訓，盡快參與到具體審計項目的實施過程中，在實踐中提升審計能力，使審計人員既懂經(jīng)濟、法律、稅務、審計、合同管理，又懂工程專業(yè)技術(shù)、工程造價等專業(yè)知識，滿足PPP模式下審計監(jiān)督對人才的需求。
（四）多種方式結(jié)合，提高審計效率
PPP項目的特性決定了事后監(jiān)督審計肯定效果比較差，比較適用的應該是跟蹤審計，現(xiàn)有審計機關(guān)參與的PPP項目也基本采用這種方式。傳統(tǒng)的政府投資項目跟蹤審計一般分為階段節(jié)點審計、定期審計、駐場審計等方式，現(xiàn)有的審計資源和審計力量決定了不可能對每個PPP項目實施全過程跟蹤審計，但可以采用階段性節(jié)點審計結(jié)合定期審計的方式實施，只有多種審計方式結(jié)合才能最大限度提高審計效率，發(fā)揮審計功效。
投資估算或概算是確定PPP項目總投資的文件，是政府確定各合作伙伴出資比例、數(shù)額及相關(guān)的權(quán)利、義務和責任的重要依據(jù)。對前期可研及投資估算編制、初步設計及概算編制過程可采用階段性節(jié)點審計，把估算和概算做實，為項目的順利開展奠定扎實的基礎。
對項目合作伙伴選擇過程可采用階段性節(jié)點審計，PPP項目合作期限往往超過10年，合作伙伴的選擇直接決定了項目的成敗或投資效果。選擇誰做合作伙伴、如何選擇伙伴、合作協(xié)議中對雙方權(quán)利義務的約定、投資回報機制、風險分擔機制等是否合理都是審計監(jiān)督需重點關(guān)注的。
針對PPP項目周期較長的特點，項目建設過程中或建成運營過程中可采用定期審計的方式，例如年度審計。項目建設過程中年度審計可關(guān)注資金籌集、資金的使用是否合法合規(guī)、合同執(zhí)行情況、項目質(zhì)量和進度等等；項目運營過程中可關(guān)注PPP項目的建設效果、公共服務能力及綜合投資績效等。
PPP模式的大力推行已是大勢所趨，對于減輕財政負擔，促進政府轉(zhuǎn)型等都具有重要意義。PPP項目的特性也決定了審計監(jiān)督面臨新的挑戰(zhàn)，要預估可能面臨的挑戰(zhàn)和困難，及時加強制度建設、整合審計資源、提升審計能力、提高審計效率，服務于國家治理的審計定位，切實做好對PPP項目的審計監(jiān)督，對促進社會公平正義做出審計應盡的貢獻。（作者單位：舟山市審計局）
