中國(guó)審計(jì)2001.10
我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
審計(jì)署財(cái)政司課題組
我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度的依據(jù)和目標(biāo)
（－）轉(zhuǎn)移支付制度建立的客觀依據(jù)
從理論上看，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的建立主要有以下三方面的原因：地方政府履行職能的需要，人們對(duì)公平的追求和經(jīng)濟(jì)相對(duì)平衡發(fā)展的需要。
1．地方政府履行職能的需要。我國(guó)地方政府作為中央政府的延伸，不但要承擔(dān)貫徹中央政府的政令，維護(hù)國(guó)家的完整和統(tǒng)一的職責(zé)，同時(shí)還需根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況（包括居民偏好）作出決策，以減少中央政府的決策失誤。地方政府為解決某些問(wèn)題但又缺乏財(cái)力時(shí)，中央政府就必須給予補(bǔ)助，這就產(chǎn)生了地方對(duì)中央的財(cái)力要求。
2．社會(huì)公眾對(duì)公平的追求。在現(xiàn)代文明社會(huì)，對(duì)公平的追求是人們的基本權(quán)利。政府可以通過(guò)建立公平的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，使人們有平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，做到競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程公平；通過(guò)稅收和轉(zhuǎn)移支付，使人們的付出和收入相對(duì)稱，并將收入差距控制在社會(huì)可以忍受的限度以內(nèi)，使結(jié)果相對(duì)公平。然而，由于資源稟賦等原因?qū)е碌慕?jīng)濟(jì)發(fā)展差距必然會(huì)使各地政府的財(cái)力有較大的差距，要使居民都能得到大體均等的公共服務(wù)，就必須使各地的財(cái)力得到調(diào)劑和均衡。
3．經(jīng)濟(jì)相對(duì)平衡發(fā)展的需要。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，一國(guó)經(jīng)濟(jì)相對(duì)均衡發(fā)展，不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的要求，也是國(guó)家得以存在的根本保證。要做到經(jīng)濟(jì)相對(duì)均衡發(fā)展，對(duì)基礎(chǔ)條件差的貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，需要從富裕地區(qū)轉(zhuǎn)移一部分資源到貧困地區(qū)，這種轉(zhuǎn)移，需要在中央政府的控制下有序地進(jìn)行。
（二）建立轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)
轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)體現(xiàn)在兩方面：終極目標(biāo)和基本目標(biāo)。
1．轉(zhuǎn)移支付制度的終極目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。社會(huì)公平包括兩層含意：第一，個(gè)人公平。政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段對(duì)個(gè)人收入進(jìn)行調(diào)節(jié)，使個(gè)人收入差距被控制在社會(huì)可接受的范圍之內(nèi)。第二，地區(qū)公平。中央政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律手段調(diào)節(jié)不同地區(qū)的收入水平，保證各地區(qū)全體成員能享受大體均等的公共服務(wù)。
2．轉(zhuǎn)移支付制度的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)相對(duì)均衡發(fā)展。經(jīng)濟(jì)相對(duì)均衡發(fā)展是公平和效率的要求。從效率這一角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)達(dá)到相對(duì)均衡發(fā)展，一方面會(huì)減少資源的無(wú)效流動(dòng)，減少交易費(fèi)用。另一方面會(huì)促進(jìn)落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)，提高市場(chǎng)配置資源的總體效率，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)加速增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)總量的增加；從公平方面來(lái)看，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)相對(duì)均衡發(fā)展是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的必要條件。經(jīng)驗(yàn)表明，在一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距懸殊的國(guó)家里是不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的。只有實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)相對(duì)均衡發(fā)展，落后地區(qū)有力量為本地居民提供最基本的公共服務(wù)，中央政府才有可能在落后地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行調(diào)劑，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。
社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，均需通過(guò)實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政能力均等化這一必要的手段。只有提供均等化的財(cái)政能力，才能夠保證落后地區(qū)財(cái)政有能力為本地居民提供與發(fā)達(dá)地區(qū)大致均等的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生等生產(chǎn)生活條件，保證生活在貧困線下的居民能得到社會(huì)救助，不致于因部分居民喪失基本的生產(chǎn)生活條件而釀成社會(huì)的動(dòng)蕩，從而使整個(gè)經(jīng)濟(jì)得到相對(duì)均衡協(xié)調(diào)的發(fā)展。
對(duì)我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度的評(píng)價(jià)
（一）我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀分析
研究我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度離不開(kāi)對(duì)我國(guó)財(cái)政體制的研究。財(cái)政體制是我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)。我國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，分級(jí)包干，分稅制四種形式。我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度是建立在1994年開(kāi)始的分稅制財(cái)政體制基礎(chǔ)之上的。
1．我國(guó)中央與地方的事權(quán)和支出范圍劃分狀況。目前，我國(guó)中央負(fù)責(zé)國(guó)家安全、外交、調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展。實(shí)施宏觀調(diào)控等事務(wù)；地方政府則負(fù)責(zé)本地與群眾關(guān)系密切的事務(wù)。按這樣的事權(quán)劃分，中央財(cái)政的支出范圍為中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品的試制經(jīng)費(fèi)，地質(zhì)勘探費(fèi)，由中央財(cái)政安排的支農(nóng)支出，國(guó)防費(fèi)，武警經(jīng)費(fèi)，外交和援助支出，中央級(jí)行政管理費(fèi)，由中央負(fù)擔(dān)的國(guó)內(nèi)外債務(wù)還本付息支出，以及中央本級(jí)負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化。教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)支出，等等。地方的支出范圍包括地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試驗(yàn)經(jīng)費(fèi)，支農(nóng)支出，城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)，地方文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)和行政經(jīng)費(fèi)，公檢法支出，部分武警經(jīng)費(fèi)，民兵事業(yè)費(fèi)，價(jià)格補(bǔ)助支出以及其它支出等等。
2．我國(guó)中央和地方收入劃分狀況。按照稅制改革以后的稅種設(shè)置，我國(guó)將與維護(hù)國(guó)家權(quán)益和實(shí)施宏觀調(diào)控所必須的稅種列為中央稅；將與地方和經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展關(guān)系密切，適宜地方征管的稅種劃分為地方稅；將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅。中央固定收入包括：消費(fèi)稅、關(guān)稅、海關(guān)代征消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅、鐵路、銀行。保鹼等部門(mén)交納的收入。屬于地方的固定收入包括：營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅。城鎮(zhèn)土地使用稅、個(gè)人所得稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、印花稅等。中央和地方共享的稅包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。
3．我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式。我國(guó)現(xiàn)階段的轉(zhuǎn)移支付包括四種形式：（1）中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的均衡撥款。它屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，用公式法進(jìn)行計(jì)算和分配。其程序是：首先，按1994年的地方標(biāo)準(zhǔn)支出中的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和其他支出四項(xiàng)進(jìn)行核定，前兩項(xiàng)基本上采用回歸模型因素法算出，專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)支出由于回歸效果不理想，大多按實(shí)際數(shù)計(jì)算，其他標(biāo)準(zhǔn)支出根據(jù)前三項(xiàng)算出。其次，將標(biāo)準(zhǔn)支出額與1994年實(shí)有財(cái)力對(duì)比，對(duì)收不抵支的，進(jìn)行收入能力分析。再次，扣除由于征收努力不足造成的損失，以此作為實(shí)際的收入不足額。最后，對(duì)扣除收入努力不足部分后仍收不抵支的，進(jìn)行困難程度分析：對(duì)人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)兩項(xiàng)占地方財(cái)力80％以上的，超出額作為轉(zhuǎn)移支付對(duì)象，低于80％的暫不予考慮。（2）稅收返還。為了照顧地方的既得利益，稅收返還額按1993年地方凈上劃給中央的數(shù)額（消費(fèi)稅十25％的增值稅一中央下劃收入）核定，1994年后某地區(qū)兩稅每增長(zhǎng)1％，中央對(duì)該地方財(cái)政的稅收返還額則增長(zhǎng)0．03％；如1994年后地方上劃中央的收人達(dá)不到1993年的基數(shù)，中央則按實(shí)際數(shù)返還給地方。（3）專項(xiàng)補(bǔ)助。原體制中央對(duì)地方的補(bǔ)助數(shù)繼續(xù)按原規(guī)定執(zhí)行，中央對(duì)地方的專項(xiàng)撥款繼續(xù)保留，但總額不再增加。（4）公式化補(bǔ)。從1995年開(kāi)始，中央財(cái)政根據(jù)財(cái)力狀況，每年從中央財(cái)力增量中拿出一部分，選擇一些客觀性及政策性因素，采用相對(duì)規(guī)范的辦法，實(shí)施過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。這是我國(guó)第一次以客觀變量為基礎(chǔ)的公式來(lái)估算地方財(cái)政能力和支出需求，以決定中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，是將我國(guó)轉(zhuǎn)移支付體制規(guī)范化的一個(gè)重大進(jìn)展。
4．我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定。在我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，五分之四屬于無(wú)條件撥款性質(zhì)，有條件的撥款不到四分之一。在無(wú)條件撥款中，中央對(duì)地方的稅收返還占80％左右。因此，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額主要是確定中央對(duì)地方的稅收退還額。
（二）現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的成效
1994年分稅制改革后的轉(zhuǎn)移支付制度向公共財(cái)政體制下的轉(zhuǎn)移支付制度邁出了重要的一步：（1）在轉(zhuǎn)移支付制度中首次引進(jìn)了因素法，為轉(zhuǎn)移支付制度最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化打下了基礎(chǔ)；（2）在轉(zhuǎn)移支付制度中明確引進(jìn)了激勵(lì)機(jī)制；（3）實(shí)行了對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人口是否超標(biāo)的獎(jiǎng)罰制度，如 1997年按財(cái)政供養(yǎng)人口與標(biāo)準(zhǔn)數(shù)的對(duì)比，高于標(biāo)準(zhǔn)數(shù)的對(duì)差額部分懲罰力度為80％，低于的對(duì)差額部分獎(jiǎng)勵(lì)力度為80％；（4）中央對(duì)省的轉(zhuǎn)移支付制度在逐步得到完善和規(guī)范，給省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度起了很好的示范作用；省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度也借鑒中央的做法，劃分事權(quán)，采用因素法計(jì)算資金轉(zhuǎn)移額，開(kāi)始走上規(guī)范化軌道。但是，由于種種原因，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度離公共財(cái)政下的轉(zhuǎn)移支付制度仍有較大差距。
