慈溪市審計(jì)局
“現(xiàn)代國家審計(jì)是經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的一個免疫系統(tǒng)”，審計(jì)監(jiān)督最終目的是通過發(fā)揮預(yù)防、提示和抵御功能來減少隱患，降低問題發(fā)生的概率，促進(jìn)被審計(jì)單位抓整改建制度促規(guī)范，提高領(lǐng)導(dǎo)履職能力和單位的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理水平。無論是國家審計(jì)還是內(nèi)部審計(jì)，都要更多地進(jìn)行預(yù)防性糾錯堵漏，所以從某種角度來說審計(jì)更是一種預(yù)防一種保護(hù)。
那么如何更好地發(fā)揮審計(jì)的預(yù)防功能，它的實(shí)現(xiàn)路徑又有哪些呢？基層審計(jì)機(jī)關(guān)慈溪市審計(jì)局通過多年的實(shí)踐探索，形成了一套較有成效的實(shí)際做法。
一、清單示例——明確告知哪些是問題
?。ㄒ唬┏雠_《慈溪市經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問題清單制度實(shí)施辦法》。針對審計(jì)過程中同類問題反復(fù)發(fā)現(xiàn)、整改不力以及新任領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)經(jīng)驗(yàn)不足、政策不熟等問題，慈溪市從2014年開始探索實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“問題清單”制度，其主要做法是：
1. 嚴(yán)查細(xì)擺，履職問題條目化。梳理分析近幾年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的典型性、重點(diǎn)性、多發(fā)性問題，從財(cái)政預(yù)決算管理、工程管理等9個方面，細(xì)分85個具體問題，匯總生成一份詳盡的“問題清單”，用于被審單位自查自糾和擬提任領(lǐng)導(dǎo)干部任前告知。
2. 即知即改，查糾過程項(xiàng)目化。堅(jiān)持項(xiàng)目化抓落實(shí)，通過事前發(fā)放、事中自查、事后備案，推動問題有效整改。同時(shí)注重關(guān)口前移，將“問題清單”發(fā)放給擬提任領(lǐng)導(dǎo)干部，督促種好“責(zé)任田”。
3. 跟蹤問效，結(jié)果運(yùn)用實(shí)效化。不定期開展“問題清單”整改情況抽查，對自查自糾不力、隱瞞、重復(fù)犯錯出現(xiàn)同樣問題的，按照相關(guān)規(guī)定從嚴(yán)追責(zé)。同時(shí)，結(jié)合市委書記黨建約談和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)反饋工作，對“問題清單”自查和整改情況進(jìn)行提醒督促，對“一把手”觸動很大。
（二）打造問題清單升級版——責(zé)任清單。編印《慈溪市領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)責(zé)任界定與示例參考》讀本，正式納入慈溪市干部培訓(xùn)教材體系。宣傳讀本圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的責(zé)任認(rèn)定，明確責(zé)任界定原則和免責(zé)事項(xiàng)，按照單位性質(zhì)分為鎮(zhèn)（街道）、市級部門、企業(yè)三大類分別列示定責(zé)問題清單，同時(shí)收錄了近幾年慈溪審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題為主的案例分析18則，突出圖文表達(dá)，直觀淺顯地反映領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)定責(zé)問題清單相關(guān)內(nèi)容，便于被審計(jì)單位和領(lǐng)導(dǎo)干部閱讀、參考和使用。
?。ㄈ┤〉脤?shí)效。
1. 規(guī)矩意識明顯增強(qiáng)。清單制度對不同單位、不同崗位可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)職責(zé)履行不規(guī)范問題進(jìn)行了明確界定，進(jìn)一步強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)矩意識和民主集中制意識，促進(jìn)了決策執(zhí)行的制度化、規(guī)范化，兩個清單預(yù)警作用明顯。
2. 整改效果顯著提升。條目式清單簡明扼要、一目了然，有利于對照檢查整改，減少了“查了再改、改后重犯”現(xiàn)象。
3. 制度籬笆逐步扎牢。清單制度實(shí)行后，各地各部門對內(nèi)部監(jiān)督尤其是財(cái)務(wù)管理的把關(guān)更加嚴(yán)格規(guī)范，出臺了更加完善的財(cái)務(wù)管理制度和重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策制度，有效防止了因政策業(yè)務(wù)不熟悉導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，起到了“整改一條、規(guī)范一片”的效果。
二、預(yù)警函告——從點(diǎn)到面的自我糾錯
2014年開始，慈溪市審計(jì)局在探索審計(jì)價(jià)值提升途徑和方法過程中，著力強(qiáng)化“點(diǎn)線面”建議、預(yù)警、參謀三項(xiàng)載體，創(chuàng)新推行“審計(jì)預(yù)警函”、“審計(jì)意見建議函”和“審計(jì)整改函”三函機(jī)制，有效促進(jìn)審計(jì)對象完善治理，提升審計(jì)價(jià)值。2015年制定了《慈溪市審計(jì)局審計(jì)業(yè)務(wù)公函規(guī)定》，重點(diǎn)對三張函使用進(jìn)行了規(guī)范和推廣。
一是審計(jì)預(yù)警函，發(fā)揮審計(jì)預(yù)防功能。主要針對審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的具有傾向性、普遍性和苗頭性問題，敦請各有關(guān)單位引起重視，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)防監(jiān)管，消除隱患，防患于未然。
二是審計(jì)意見建議函，發(fā)揮審計(jì)揭示功能。審計(jì)發(fā)現(xiàn)工程管理、內(nèi)部控制等方面存在問題較多的單位，向特定對象提出有針對性的意見建議，督促相關(guān)單位完善內(nèi)部控制，加強(qiáng)管理，防范風(fēng)險(xiǎn)。
三是審計(jì)整改函，發(fā)揮審計(jì)抵御功能。主要對審計(jì)報(bào)告和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中涉及多個部門、比較難整改、需要部門聯(lián)合整改的事項(xiàng)向相關(guān)單位發(fā)出的整改意見，督促相關(guān)部門形成整改合力，扎實(shí)推進(jìn)審計(jì)整改并取得實(shí)效。
上面三張函通俗化，歸納為疫情發(fā)布、開出處方、鞏固療效，效果最明顯的當(dāng)屬審計(jì)預(yù)警函，因?yàn)樗且渣c(diǎn)對面的，有輻射效應(yīng)，范圍廣。其他兩張函主要是點(diǎn)對點(diǎn)的，針對特定對象。
審計(jì)預(yù)警函的適用范圍：必須是審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的具有傾向性、普遍性和苗頭性問題，問題非一家被審單位所特有，其他地方、單位也可能會出現(xiàn)；預(yù)警的面比較廣，涉及多地多部門。
審計(jì)預(yù)警函的發(fā)布渠道：通過政府網(wǎng)站——慈溪黨政信息網(wǎng)等載體向鎮(zhèn)（街道）和市級部門等單位發(fā)布。
審計(jì)預(yù)警函的內(nèi)容采集：一般須跳出單一項(xiàng)目實(shí)施，在提煉問題的同時(shí)需要收集有關(guān)部門的綜合情況，進(jìn)行政策研究，分析問題的影響面，由審計(jì)組提出或?qū)徲?jì)業(yè)務(wù)會議上商定。
審計(jì)預(yù)警對內(nèi)審機(jī)構(gòu)的帶動效應(yīng)：一是試點(diǎn)預(yù)警向內(nèi)審?fù)巾?xiàng)目的轉(zhuǎn)化。如2014年-2015年實(shí)施的全市成人學(xué)校運(yùn)行情況審計(jì)調(diào)查，從試點(diǎn)預(yù)警到與鎮(zhèn)街道審計(jì)所布置開展同步審計(jì)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)雙贏，效果顯著。查明一些學(xué)校及有關(guān)人員存在嚴(yán)重違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律問題，出具了6份移送處理書，有關(guān)涉及個人違法案件已立案查處；向18個鎮(zhèn)、街道發(fā)出審計(jì)意見建議函要求加強(qiáng)對成校的預(yù)算管理，推動出臺制度23項(xiàng)；審計(jì)調(diào)查報(bào)告、審計(jì)專報(bào)獲得領(lǐng)導(dǎo)批示；二是預(yù)警內(nèi)容主動列入內(nèi)審項(xiàng)目。如前兩年農(nóng)貿(mào)市場審計(jì)問題多發(fā)，某鎮(zhèn)及時(shí)將該單位納入年度內(nèi)審計(jì)劃，發(fā)現(xiàn)有同類問題進(jìn)行內(nèi)部處理，也避免國家了上級監(jiān)督部門可能追責(zé)的后果。
三、推動制度設(shè)計(jì)——高層次系統(tǒng)堵防
推動制度的設(shè)計(jì)、完善和政策廢改立，從審計(jì)的角度發(fā)現(xiàn)問題，查找規(guī)律，為體制機(jī)制的改善作參謀，更能體現(xiàn)審計(jì)在國家治理中的基石作用。
?。ㄒ唬┑碗A層面，促進(jìn)被審單位制度健全。對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題深入分析產(chǎn)生的原因和后果，立足于幫助被審單位建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)內(nèi)部管理，從根本上加以解決，使之不再有重復(fù)發(fā)生的可能。對涉及典型性、普遍性、傾向性問題，及時(shí)向單位領(lǐng)導(dǎo)提出審計(jì)依據(jù)和可行性建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供服務(wù)。到一個單位審計(jì)，不管問題多少，性質(zhì)嚴(yán)重程度，都要有所值有建議，有幫助有促進(jìn)，不強(qiáng)求大案要案或移送追責(zé)。內(nèi)部審計(jì)在這方面可以發(fā)揮更多作用。
?。ǘ┲须A層面，推動本地區(qū)黨委、政府、市級部門政策完善。站在黨委、政府宏觀管理的高度，從體制、機(jī)制、制度、政策等方面去查找問題和分析原因，充分發(fā)揮審計(jì)預(yù)防功能。有些項(xiàng)目審計(jì)看到的問題，其實(shí)只是現(xiàn)象，對被審單位不一定是問題，但是不合理不規(guī)范易引起廉政風(fēng)險(xiǎn)；有的問題不是一個單位能解決的，是系統(tǒng)性問題，需要采取自上而下的制度政策解決。
如：在2014年度財(cái)政同級審中審計(jì)發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位閑置房產(chǎn)管理中存在閑置浪費(fèi)、管理系統(tǒng)信息失實(shí)等問題，及時(shí)向市委市政府上報(bào)了審計(jì)專報(bào)，促進(jìn)市財(cái)政采取了“推進(jìn)房權(quán)證辦理”、提出“閑置資產(chǎn)處置方案”、“強(qiáng)化行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)管控”、建立資產(chǎn)“公務(wù)倉”等多項(xiàng)措施。在八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施時(shí)建議推動實(shí)施公務(wù)卡改革制度、公款競爭性存放等管理制度，促進(jìn)全面建設(shè)“陽光財(cái)政”。
?。ㄈ└唠A層面，放眼宏觀追求高層次的政策修補(bǔ)。如慈溪政策審計(jì)在理念上不僅注重本級政府政策的廢改立，而且爭取促進(jìn)上級政府政策的廢改立，努力發(fā)揮審計(jì)更大的價(jià)值作用。根據(jù)農(nóng)機(jī)系統(tǒng)政策審計(jì)上報(bào)的《審計(jì)反映：農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策存在三大問題尚需精準(zhǔn)施策》專報(bào)，被省辦錄用并報(bào)中辦。撰寫的審計(jì)專報(bào)《福利企業(yè)政策偏離助殘目標(biāo)》，經(jīng)省政府信息刊物采用后，又被國務(wù)院辦公廳專報(bào)單條錄用，并獲得了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的批示。
四、培訓(xùn)輔導(dǎo)——做政策法紀(jì)有力傳導(dǎo)者
加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高干部履職、管理、法紀(jì)意識，有效防范各類問題的發(fā)生，各個層面需求很大。在慈溪，審計(jì)部門就擔(dān)當(dāng)了這樣一個政策法紀(jì)的有力傳導(dǎo)者。
?。ㄒ唬┙M建青年講師團(tuán)。慈溪市審計(jì)局通過招募專門成立了“青年講師團(tuán)”。8名審計(jì)干部經(jīng)過梳理各自專業(yè)特長、精心準(zhǔn)備課程，報(bào)名并通過審核成為青年講師團(tuán)成員。講師團(tuán)成員推出審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制等12項(xiàng)宣講課題，參與“審鎮(zhèn)共建”、“知行學(xué)社”等活動，根據(jù)有關(guān)單位邀請，不定期赴鎮(zhèn)（街道）、市級有關(guān)部門、企業(yè)等單位開展專題講課、咨詢輔導(dǎo)等工作。
?。ǘ╅_展全市多層次的培訓(xùn)服務(wù)。體現(xiàn)為：一是受訓(xùn)人員面廣。涉及鎮(zhèn)（街道）、市級部門“一把手”、新提任領(lǐng)導(dǎo)干部、財(cái)務(wù)內(nèi)審人員、村干部等。二是內(nèi)容豐富。包括領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程管理、財(cái)經(jīng)知識、內(nèi)部控制等多個專題培訓(xùn)講座。三是頻次比較高。在相關(guān)培訓(xùn)中，分發(fā)審計(jì)宣傳資料，如《審計(jì)法規(guī)制度匯編》等，為領(lǐng)導(dǎo)干部正確履行相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任提供指南和參考。
?。ㄈc(diǎn)對點(diǎn)開展審前咨詢服務(wù)與審后培訓(xùn)教育。根據(jù)被審單位需要開展審前咨詢服務(wù)，把問題擺出來，共同來審核把關(guān)。對問題多的、規(guī)模相對大的單位，進(jìn)行專題培訓(xùn)輔導(dǎo)，通過舉一反三，促進(jìn)同類問題自查自糾。如通過“審計(jì)與部門共建”活動、審計(jì)整改專題督促、內(nèi)部審計(jì)指導(dǎo)、上門授課等配套服務(wù)，幫助教育系統(tǒng)完善制度、強(qiáng)化內(nèi)控、規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)管理、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。
五、導(dǎo)入經(jīng)責(zé)審理念——更好體現(xiàn)全過程預(yù)防服務(wù)
經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)經(jīng)過多年的發(fā)展，理念相對更為先進(jìn)，內(nèi)容更為豐富，結(jié)果運(yùn)用更充分，能更好體現(xiàn)審計(jì)的預(yù)防功能，所以在內(nèi)審工作中要導(dǎo)入經(jīng)責(zé)審概念。
?。ㄒ唬┙?jīng)責(zé)審的程序、制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了預(yù)防作用。如對新任領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行任前告知，書面方式事先告知其任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)履行的工作目標(biāo)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)決策責(zé)任、經(jīng)濟(jì)管理和監(jiān)督責(zé)任、廉潔從政責(zé)任等。年度報(bào)告要求被審對象時(shí)常報(bào)告履職情況、經(jīng)濟(jì)管理行為規(guī)范程度；結(jié)果運(yùn)用，也可能影響個人升遷，相對更有震攝力和警示作用。
（二）經(jīng)責(zé)審內(nèi)容體現(xiàn)了全方位預(yù)防要求。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容要求我們擺脫原來習(xí)慣性的純粹的查賬，審計(jì)著力點(diǎn)也從資金主線轉(zhuǎn)向權(quán)力運(yùn)行主線轉(zhuǎn)變。內(nèi)容上有新的拓展，如重大事項(xiàng)議事規(guī)則、政策執(zhí)行、三重一大決策、機(jī)構(gòu)編制管理審計(jì)等。所以對內(nèi)審來講，按照省內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定要求，選準(zhǔn)對象認(rèn)真真做一兩個有影響力的項(xiàng)目，可以起到查一個單位、教育整改一片的效果。
（三）強(qiáng)調(diào)更加注重業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動的審計(jì)?，F(xiàn)代管理審計(jì)要求關(guān)注組織治理、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理問題，從業(yè)務(wù)活動和管理職能兩個方面開展內(nèi)部審計(jì)。國家審計(jì)在探索以權(quán)力清單、三定方案、單位工作職責(zé)為切入點(diǎn)深化審計(jì)工作。審計(jì)是獨(dú)立的，但不是孤立的，預(yù)防工作從來不是單兵作戰(zhàn)，要加強(qiáng)協(xié)同、互動，所以要樹立“大監(jiān)督”意識，善于借道借力，國家審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)要加強(qiáng)與其他監(jiān)督主體、職能管理部門的協(xié)作，才能共同守護(hù)好經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的防線。
