芙蓉區(qū)財政局財政監(jiān)督科 湯 萍
一、調(diào)查背景
隨著財政改革的不斷深化，財政部門對財政專項資金管理與控制的要求不斷提高。如何完善專項資金管理，實現(xiàn)專項資金的科學(xué)分配和效用最大化，適應(yīng)財政內(nèi)部控制的需要，已經(jīng)成為各級財政所面臨的共同難題。為此，我們以完善專項資金內(nèi)部控制為專題，采用問卷調(diào)查、實地調(diào)研等方式對長沙市芙蓉區(qū)各預(yù)算單位及區(qū)財政局下屬部門進(jìn)行了專項調(diào)查。本次的調(diào)查共發(fā)出調(diào)查問卷67份，回收調(diào)查問卷67份，有效問卷為55份，問卷有效率為82%。
二、調(diào)查基本情況
（一）調(diào)查內(nèi)容及目的
本次調(diào)查以專項資金的流轉(zhuǎn)過程為線索，從專項資金的審批撥付，到專項資金使用過程中的內(nèi)控和監(jiān)督，再到對專項資金的績效評價,使調(diào)查內(nèi)容貫穿了專項資金流轉(zhuǎn)的全過程。
1.專項資金的審批流程及執(zhí)行情況
專項資金審批是專項資金管理活動的開端，也是專項資金監(jiān)督和問效等一系列工作的基礎(chǔ)。通過問卷調(diào)查了解芙蓉區(qū)專項資金審批流程中對申請單位的申請是否做到認(rèn)真審核，是否存在不符合規(guī)定的予以辦理的情況。從而了解和發(fā)現(xiàn)專項資金審批環(huán)節(jié)存在的問題。
2.專項資金的內(nèi)部控制和外部監(jiān)督情況
內(nèi)部控制和外部監(jiān)督是專項資金能否做到資金落實的重要保障，也是預(yù)防腐敗的重要防線。通過調(diào)查了解芙蓉區(qū)相關(guān)單位?？顚Ｓ玫穆鋵嵡闆r和相關(guān)內(nèi)控和監(jiān)督措施是否實際有效，并具體詢問了在哪些環(huán)節(jié)存在著內(nèi)控和監(jiān)督的缺失。這有助于了解芙蓉區(qū)各單位的內(nèi)部控制環(huán)境，找出內(nèi)控需要完善和加強(qiáng)的關(guān)鍵點(diǎn)。
3.專項資金的績效評價情況
對專項資金的績效評價是上級了解專項資金項目是否做到科學(xué)分配的主要途徑，也是專項資金使用單位評價自身資金支出合理性和使用效率的重要工作。通過問卷調(diào)查了解芙蓉區(qū)內(nèi)各單位是否建立了專項資金績效評價制度，詢問專項資金績效評價制度具體實施情況，了解各單位在績效評價過程中遇到的困難，提出有針對性的政策意見。
4.專項資金使用過程中是否存在浪費(fèi)和違規(guī)現(xiàn)象
了解芙蓉區(qū)各單位在專項資金使用過程中是否存在浪費(fèi)和違規(guī)現(xiàn)象，是以了解和評價各單位是否做到規(guī)范有效利用專項資金為目的。在調(diào)查中為了區(qū)分專項資金使用過程中的違規(guī)和浪費(fèi)行為，我們在問卷中明確指出了違規(guī)行為包括欺騙、套取、挪用和擠占專項資金等行為。對于專項資金的浪費(fèi)行為，則是指專項資金不合理支出和使用效率低下的行為。
（二）調(diào)查結(jié)果
1.專項資金審批流程調(diào)查結(jié)果
本次調(diào)查中，芙蓉區(qū)在專項資金審批管理上，整體保持著良好的管理水平。但在針對專項資金審批環(huán)節(jié)的調(diào)查中還是發(fā)現(xiàn)了極少數(shù)的不規(guī)范現(xiàn)象，具體的不規(guī)范現(xiàn)象則有“戴帽下達(dá)”，繞過財務(wù)部門上交申請報告和對不符合規(guī)定的專項資金申請也予以辦理等不規(guī)范現(xiàn)象。
2.專項資金內(nèi)部控制和外部監(jiān)督調(diào)查結(jié)果
調(diào)查問卷顯示，芙蓉區(qū)各單位專項資金已做到?？顚Ｓ?，審批撥付的專項資金能落實到各項目。在關(guān)于各單位對于自身內(nèi)部控制和監(jiān)督是否有效的調(diào)查中，4.8%的單位認(rèn)為自己內(nèi)控制度效用不佳，未能有效促進(jìn)專項資金規(guī)范化管理。其他各單位中，85.7%的單位對自身內(nèi)控系統(tǒng)效用評價是很好，9.5%的單位對自身內(nèi)控系統(tǒng)效用評價是較好。說明芙蓉區(qū)各單位整體上內(nèi)部控制制度較為完善且內(nèi)部控制效果良好。但少數(shù)單位存在著內(nèi)部控制制度不完善，制度效用差的問題，相關(guān)的內(nèi)控和監(jiān)督工作還有完善和提高的空間。對于自身存在的內(nèi)部控制風(fēng)險，各單位的意見集中在責(zé)任主體劃分不明，對業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督不到位和崗位分工不合理。詢問各單位對自身內(nèi)控制度的看法時，其對自身內(nèi)部控制制度認(rèn)可度非常高，所以內(nèi)部控制的關(guān)鍵點(diǎn)在于落實人員，落實制度。單位存在的主要內(nèi)部控制風(fēng)險見下表1。
項目反饋百分率票據(jù)和印鑒管理不規(guī)范20%對業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督缺失54崗位分工不合理79缺乏專業(yè)財會人員9
表1 芙蓉區(qū)各單位存在的內(nèi)控風(fēng)險
3.專項資金績效評價制度調(diào)查
結(jié)果
調(diào)查單位的績效評價制度，19.8%的單位認(rèn)為對自身績效評價制度存在著一定缺陷和不足，少數(shù)單位績效評價制度建設(shè)工作不理想。對于績效評價工作過程中所遇到的困難，調(diào)查對象最為突出的意見便是進(jìn)行績效評價時沒有可供參考的標(biāo)準(zhǔn)，資金支出的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益難以衡量。各單位還反映了績效評價工作的專業(yè)性強(qiáng)和缺乏相應(yīng)的人力資源保障等困難。具體見下表2。
績效評價工作存在的困難率缺乏可供參考的評價標(biāo)準(zhǔn)2績效評價工作專業(yè)性強(qiáng)人力資源保障41
表2 芙蓉區(qū)各單位在績效
評價工作中遇到的困難
3.浪費(fèi)和違規(guī)使用專項資金情況調(diào)查結(jié)果
本次在關(guān)于芙蓉區(qū)各預(yù)算單位是否存在違規(guī)使用專項資金的調(diào)查中，沒有單位存在欺騙、挪用、占擠專項資金等違規(guī)情況。在對專項資金使用過程中浪費(fèi)現(xiàn)象的調(diào)查中，有7.5%的單位存在一定的資金浪費(fèi)現(xiàn)象。當(dāng)前芙蓉區(qū)資金浪費(fèi)現(xiàn)象并不嚴(yán)重，但一定要引起重視，專項資金使用情況監(jiān)管是完善專項資金管理工作的重要環(huán)節(jié)。
三、調(diào)查結(jié)果分析
1.專項資金審批存在的問題
由調(diào)查得知專項資金審批不規(guī)范的表現(xiàn)有三類，即“戴帽下達(dá)”，不規(guī)范申請和不規(guī)范審批。不規(guī)范申請即企業(yè)或其他申報單位繞開業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門直接向上級遞交專項資金申請報告；不規(guī)范審核即有關(guān)部門在審核專項資金項目時對申請文件不規(guī)范、不完整的申請項目也予以通過的行為。這兩類問題都是制度落實問題，專項資金審批制度未能得到嚴(yán)格執(zhí)行。關(guān)于“戴帽下達(dá)”則是繞過審批流程直接進(jìn)行專項資金分配的行為，在一些特殊環(huán)境和前提，“戴帽下達(dá)”有其合理性，但就內(nèi)部控制的要求來說，其存在著較大的內(nèi)控風(fēng)險。在“戴帽下達(dá)”情形下，業(yè)務(wù)部門未參與到專項資金審批流程，財務(wù)部門無法了解相關(guān)業(yè)務(wù)情況，從而財務(wù)部門只能夠充當(dāng)一個“資金撥付人”的角色，對專項資金的績效評價無從談起。對于不規(guī)范申請和不規(guī)范審批的問題，主要是專項資金審批制度的落實問題，不按程序申請也能獲得資金撥付的現(xiàn)象讓一些單位在專項資金申請問題上的態(tài)度出現(xiàn)了偏差。“戴帽下達(dá)”情形下的專項資金審批流程見下圖1。
圖1 “戴帽下達(dá)”情形下的
專項資金審批流程
規(guī)范專項資金審批流程下的專項資金審批，業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門都應(yīng)參與進(jìn)來，這有利決策機(jī)構(gòu)合理決策，業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門也能夠履行問效監(jiān)督的職能。專項資金審批流程簡圖如下圖2。
圖2 專項資金審批流程
2.內(nèi)部控制和監(jiān)督需要完善的關(guān)鍵點(diǎn)
芙蓉區(qū)各單位較為普遍存在的內(nèi)控風(fēng)險是財會人員一人多職多崗。近年來，芙蓉區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)步向前，財政改革不斷加深，對各單位的財務(wù)體制都提出新的要求。芙蓉區(qū)各單位財務(wù)工作負(fù)擔(dān)普遍加重，對財務(wù)工作的規(guī)范性要求進(jìn)一步提高，部分單位出現(xiàn)了財務(wù)人員缺乏和財務(wù)人員職業(yè)素養(yǎng)不足的問題。一人多崗，不規(guī)范上崗和相關(guān)制度難以落實便是由于人員配置的不足所導(dǎo)致的。當(dāng)前芙蓉區(qū)各單位內(nèi)部采用條線管理，在條線管理下，財務(wù)部門只負(fù)責(zé)對業(yè)務(wù)部門的資金撥付和票據(jù)審核，對業(yè)務(wù)部門的資金具體使用情況并未保持跟進(jìn)了解。業(yè)務(wù)部門在使用專項資金時是自主管理，自主審核，缺乏財務(wù)部門的監(jiān)督，這種監(jiān)督的缺失是內(nèi)部控制的漏洞，存在較大的內(nèi)控風(fēng)險。調(diào)查中各單位意見最為集中便是單位內(nèi)部的責(zé)任主體劃分不明，使監(jiān)督追責(zé)工作受到阻礙。對于個別單位存在的票據(jù)和印鑒管理不規(guī)范問題，結(jié)合這些單位的具體情況，造成其票據(jù)和印鑒管理狀況不理想的原因主要是這些單位財務(wù)體制不完善，缺少專業(yè)財會人員，未實現(xiàn)對票據(jù)的電子信息化管理。
3.專項資金績效評價制度的落實情況
少數(shù)單位對專項資金支出的合理性和使用效率缺乏應(yīng)有的關(guān)注，理財意識薄弱，績效評價制度有待進(jìn)一步完善。同時，不少單位在績效評價工作過程中遇到了一定的困難；財政部門代理政府進(jìn)行財政專項資金績效評價，盡管具備一定的財務(wù)和績效管理知識，但由于對單位具體業(yè)務(wù)缺乏深入系統(tǒng)的了解，使得在審核資金支出和評價資金績效時顯得有些力不從心，難以得出系統(tǒng)且科學(xué)的績效評價結(jié)果?？冃гu價工作，涉及到資金流向跟蹤，資金支出效用評價等一系列工作內(nèi)容，工作量大，涉及面廣，該項工作對各單位財務(wù)部門有著較大的工作負(fù)擔(dān)。同時也影響了績效評價工作的質(zhì)量，導(dǎo)致了評價效果也容易局限于財務(wù)支出的合理性評價，忽略了對可持續(xù)影響，社會效益和環(huán)境效益的評價。
4.專項資金使用過程中的浪費(fèi)和違規(guī)現(xiàn)象分析
本次調(diào)查中，芙蓉區(qū)各單位專項資金使用過程中均不存在欺騙，套取和挪用等違規(guī)現(xiàn)象。說明芙蓉區(qū)各單位嚴(yán)格遵循《芙蓉區(qū)專項資金管理辦法》，落實相關(guān)要求，杜絕了專項資金使用過程中的違規(guī)行為，取得了良好的效果。對于少數(shù)單位存在的專項資金浪費(fèi)現(xiàn)象，主要是由于在資金使用過程理財意識缺失和資金使用效率低下造成的浪費(fèi)。
四、對策與建議
基于上述調(diào)查結(jié)果，參考其他省市對專項資金的管理經(jīng)驗和改革方法，針對調(diào)查中所凸顯的問題和需要完善的情況提出參考建議。
1.加強(qiáng)對財會人員的培訓(xùn)
在調(diào)查中，對專項資金管理工作影響最普遍的因素是各單位缺乏專業(yè)財會人員和現(xiàn)有財會人員專業(yè)素養(yǎng)不足。相關(guān)人力資源數(shù)量和質(zhì)量的不足，是制約提高專項資金管理水平和完善專項資金管理制度的主要因素之一。需要注意的是，芙蓉區(qū)內(nèi)各單位的需求有所不同。從調(diào)查中可得知，芙蓉區(qū)部分區(qū)直預(yù)算單位內(nèi)部財務(wù)體系不完善，缺乏基層財會人員。而部分街道辦事處，則多是在專項資金申請和績效追蹤工作中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有財務(wù)人員相關(guān)業(yè)務(wù)能力不足，需要加強(qiáng)培訓(xùn)。解決基層財會人員的需求問題，可以考慮在不增加編制的情形下，與第三方會計機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，或者引入大學(xué)生志愿者（財會專業(yè)）制度。其次，對于自身的會計崗位人員應(yīng)對其加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升其業(yè)務(wù)能力的同時更要注重對其進(jìn)行專項資金監(jiān)管能力和資金支出績效意識的培養(yǎng)。
2.關(guān)于完善專項資金審批流程的建議
從調(diào)查結(jié)果可知，芙蓉區(qū)專項資金審批環(huán)節(jié)存在的問題有三類，對此提出以下建議?！按髅毕逻_(dá)”主要是有關(guān)企業(yè)和單位忽視專項資金申請流程，直接和上級部門聯(lián)系，而上級部門也在沒有財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門審核的情況下直接向申請單位撥付專項資金，這是權(quán)威式管理和專項資金審批流程未徹底落實的結(jié)果。對此，要保證在專項資金審批流程中，業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門能夠切實地參與到審批流程中，可以規(guī)定沒有財務(wù)部門的意見報告和業(yè)務(wù)部門的申請資料便不能撥付專項資金。對于有關(guān)不規(guī)范申請和不規(guī)范審批現(xiàn)象，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范審批標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置審批責(zé)任制，相關(guān)審批人員對其所審批專項資金合理性和安全性負(fù)責(zé)。應(yīng)分門別類制定資金撥付審批制度，根據(jù)實際情況，采取簡繁有度的分類管理辦法。
3.改善績效評價制度的措施
結(jié)合當(dāng)前芙蓉區(qū)績效評價制度調(diào)查問卷，改善績效評價制度的措施，首先是完善單位績效評價制度，加強(qiáng)人才培養(yǎng)和專業(yè)培訓(xùn)。同時，進(jìn)一步加強(qiáng)“頂層設(shè)計”，結(jié)合政府績效管理的目標(biāo)，制定各類資金支出的衡量標(biāo)準(zhǔn)，梳理績效評價管理流程，構(gòu)建符合實際的績效管理體系和操作規(guī)范，明確每一個實施環(huán)節(jié)的具體做法，規(guī)范參與者的行為規(guī)范，強(qiáng)化各方職責(zé)，使得績效評價做到分工明確、職責(zé)清晰、井然有序。
4.內(nèi)部控制和監(jiān)督需要加強(qiáng)的環(huán)節(jié)
芙蓉區(qū)內(nèi)各單位存在的內(nèi)控風(fēng)險和監(jiān)督工作的不足主要體現(xiàn)在以下方面:首先是人事方面的內(nèi)控風(fēng)險，即部分單位存在局部內(nèi)控制度未落實和一人多職，崗位職能劃分不清的現(xiàn)象。如某單位因為人力資源不足，其AB崗制度遲遲不能落實。不規(guī)范上崗和一人多職也與缺乏財會人員密切相關(guān)。其次，各單位業(yè)務(wù)部門在資金使用過程中缺乏監(jiān)督的問題，這是條線管理下產(chǎn)生的內(nèi)控風(fēng)險。對此，單位需要加強(qiáng)其業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門的協(xié)調(diào)性，使財務(wù)部門在不違背條線管理各條線工作獨(dú)立的情況下，能夠使財務(wù)部門對業(yè)務(wù)部門專項資金使用情況的跟進(jìn)了解?？刹扇I(yè)務(wù)部門定期上交專項資金使用報告或設(shè)立獨(dú)立協(xié)調(diào)員的方法。
5.改善專項資金浪費(fèi)的建議
提高專項資金的使用效率，需要加強(qiáng)資金使用各環(huán)節(jié)間的銜接，提高資金的流轉(zhuǎn)效率，需要提高相關(guān)財務(wù)人員的理財意識，關(guān)注資金的時間價值和資金成本。同時，建立相應(yīng)的追責(zé)制度也是必不可少，在專項資金管理上堅持“權(quán)責(zé)”相統(tǒng)一的原則，明確財政資金管理者和使用者的責(zé)任。讓資金使用者和管理對資金的使用行為負(fù)責(zé)，能有效減少專項資金的浪費(fèi)現(xiàn)象。
