“十三五”期間中國將著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，“去庫存、降成本、補(bǔ)短板”，切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。放眼世界，不少農(nóng)業(yè)大國在這方面的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。
一、全球視野下的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路
（一）美國：人少量大的“效率”農(nóng)業(yè)
美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大，從業(yè)人口少，這“一大一小”體現(xiàn)的是美國作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的典型特征——生產(chǎn)效率高。美國農(nóng)業(yè)早已告別勞動(dòng)力密集型的生產(chǎn)方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本密集型和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)。美國著力建設(shè)“精準(zhǔn)”農(nóng)業(yè)，通過現(xiàn)代化農(nóng)機(jī)設(shè)備的使用，對土地、種子、農(nóng)藥和化肥等生產(chǎn)資料進(jìn)行精準(zhǔn)定位，不僅節(jié)省體力和時(shí)間，也避免浪費(fèi)生產(chǎn)資料，使土壤資源得到充分有效利用。為保障農(nóng)產(chǎn)品銷路順暢，美國還出臺了一套以農(nóng)業(yè)合作社為核心的供應(yīng)鏈，大幅提升了農(nóng)產(chǎn)品流通效率。農(nóng)業(yè)合作社掌握了當(dāng)?shù)囟嗄戤a(chǎn)銷數(shù)據(jù)，統(tǒng)一與食品加工廠、超市、餐館甚至國外進(jìn)口商洽談供貨協(xié)議。此外，農(nóng)業(yè)合作社具有強(qiáng)大的運(yùn)輸能力，在本地市場飽和的情況下，可幫助農(nóng)民將產(chǎn)品銷往海外。農(nóng)業(yè)合作社還為會(huì)員提供融資服務(wù)。此外，美國國會(huì)每5年左右制定一次農(nóng)業(yè)法案，詳細(xì)闡述對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼政策。政府補(bǔ)貼分為直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼兩種形式，直接補(bǔ)貼是根據(jù)農(nóng)民種植農(nóng)作物種類與面積直接給予少量現(xiàn)金補(bǔ)貼，間接補(bǔ)貼則是提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和低息農(nóng)業(yè)貸款。
（二）印度：推行三色革命謀農(nóng)業(yè)創(chuàng)新
印度政府分別在20世紀(jì)60年代發(fā)起“綠色革命”，解決了糧食問題；在20世紀(jì)70年代發(fā)起“白色革命”，解決了奶業(yè)問題；在20世紀(jì)80年代后期大力發(fā)展“藍(lán)色革命”，著力開發(fā)以海洋漁業(yè)為代表的水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，取得卓有成效的成果。其中“白色革命”，迅速提高牛奶產(chǎn)量和消費(fèi)量，奠定印度作為世界最大產(chǎn)奶國的地位，牛奶年產(chǎn)量達(dá)1億噸，占世界產(chǎn)量的17%以上。印度的奶牛養(yǎng)殖很分散，大型養(yǎng)殖場很少，主要是農(nóng)戶個(gè)人飼養(yǎng)?！鞍咨锩背浞帜哿擞《裙綘I部門的力量，在運(yùn)營機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新。通過完整的牛奶產(chǎn)銷三級合作社(村、區(qū)、邦)網(wǎng)絡(luò)，將牛奶的生產(chǎn)、收購加工和銷售進(jìn)行專業(yè)化管理。這種三級合作社網(wǎng)絡(luò)，以奶農(nóng)為中心。他們作為合作社的股東，除了牛奶銷售的收入，還可以分紅，大大提高了奶農(nóng)的積極性。此外，合作社還配有專業(yè)經(jīng)理人，在牛奶品牌策劃和營銷方面給予支持。這一模式保證了各級合作社之間建立分工協(xié)作、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制，最大限度地避免了內(nèi)部競爭，形成了競爭合力和優(yōu)勢。
（三）澳大利亞：重視環(huán)保發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)
澳大利亞在農(nóng)業(yè)發(fā)展中嚴(yán)格落實(shí)環(huán)保責(zé)任，強(qiáng)調(diào)將農(nóng)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來。目前，生態(tài)農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為澳大利亞農(nóng)業(yè)的一個(gè)重要組成部分，其生態(tài)種植面積在世界名列前茅。澳大利亞聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)制定重要的國家環(huán)境體系法律；州政府擔(dān)負(fù)環(huán)境保護(hù)和管理的責(zé)任；地方政府(市政府)提供包括廢物處理在內(nèi)的公共事業(yè)服務(wù)。由于職責(zé)清晰，澳大利亞在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境保護(hù)效果良好。以澳大利亞墨累達(dá)令盆地為例，該盆地面積達(dá)100多萬平方公里，是澳大利亞最主要的糧食作物和纖維作物產(chǎn)地。過去由于過度開采，鹽度增加，加上來自化肥、城市和動(dòng)物等的廢水廢料污染，水流量降低和水質(zhì)下降影響了下游城市的生活狀況、農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境，并帶來農(nóng)業(yè)、環(huán)境和城市之間、上游和下游之間可用水流量的激烈競爭。為此，澳大利亞成立了墨累達(dá)令盆地管理局，實(shí)行水資源的統(tǒng)一管理，并建立使用者水資源產(chǎn)權(quán)，建立全世界最大的水資源交易系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。
（四）日本：農(nóng)業(yè)改革加速實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化
日本農(nóng)業(yè)雖然也面臨著人均耕地少、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量快速下降、小規(guī)模經(jīng)營以及國際貿(mào)易自由化諸多問題及壓力，但通過一系列農(nóng)業(yè)改革，如農(nóng)業(yè)技術(shù)及農(nóng)業(yè)組織的創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)管理體制的健全以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及貿(mào)易保護(hù)政策的有效推行，不僅使日本快速實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，跨入了世界發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)國家之列，而且自20世紀(jì)70年代開始，日本農(nóng)民收入就超越了城市人口收入，農(nóng)民收入增速也在不斷提高，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與農(nóng)民收入的同步增長。
二、發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)支持政策的重大調(diào)整
發(fā)達(dá)國家一度以價(jià)格支持為主對農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持和保護(hù)。但鑒于價(jià)格支持導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品過剩、財(cái)政負(fù)擔(dān)加大、市場調(diào)節(jié)失靈、農(nóng)業(yè)競爭力下降等問題以及多哈和烏拉圭回合農(nóng)業(yè)談判中面臨的壓力，歐美國家自20世紀(jì)90年代就開始推進(jìn)農(nóng)業(yè)支持政策改革，逐步削減價(jià)格支持而轉(zhuǎn)向與價(jià)格和生產(chǎn)脫鉤的其他支持，新的支持政策更加強(qiáng)調(diào)農(nóng)民收入、風(fēng)險(xiǎn)管理、環(huán)境外部性和創(chuàng)新問題。美國、歐盟、澳大利亞和新西蘭價(jià)格支持占農(nóng)業(yè)總支持的比重已由20世紀(jì)80年代的60%以上下降到了目前的20%以下，而公共服務(wù)和非生產(chǎn)性支持的比例顯著提升。長期對農(nóng)業(yè)提供高額補(bǔ)貼的日本，近年來也逐漸調(diào)整其補(bǔ)貼政策，努力提高其農(nóng)業(yè)的國際競爭力。
表3 發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)支持總體水平 （單位：%）
國家 農(nóng)業(yè)支持總量相當(dāng)于
國內(nèi)生產(chǎn)總值百分比 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持相當(dāng)于
農(nóng)業(yè)產(chǎn)值百分比
1986-1988 1995-1997 2013-2015 1986-1988 1995-1997 2013-2015
歐盟 2.6 1.5 0.7 39.2 33.8 19
美國 1 0.6 0.5 21.2 11.9 8.8
澳大利亞 0.7 0.4 0.1 10.1 5.8 1.6
新西蘭 1.6 0.3 0.3 10.2 0.8 0.7
日本 2.3 1.6 1.1 64 58.1 48.2
韓國 8.8 4.9 1.8 69.7 67.1 49.7
資料來源：根據(jù)OECD（2016）數(shù)據(jù)整理。
具體來說，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的方向大致可以分為四大類。
（一）美國：向綜合的風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)型
美國在調(diào)低最低保護(hù)價(jià)（即無追索權(quán)貸款的貸款率）的同時(shí)，引入了營銷貸款、目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼、生產(chǎn)靈活性固定補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼，以緩解政策調(diào)整對農(nóng)戶收入的沖擊和強(qiáng)化政策的精準(zhǔn)性，同時(shí)不斷加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信貸和保險(xiǎn)服務(wù)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建立了政策與市場機(jī)制相結(jié)合的多重風(fēng)險(xiǎn)防線。2014年美國新設(shè)立價(jià)格損失保險(xiǎn)計(jì)劃和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃，替代了直接支付、反周期補(bǔ)貼和平均作物收入選擇補(bǔ)貼，這意味著更加積極地利用市場化服務(wù)來提升政策支持的效率和降低對市場運(yùn)行的干擾。
（二）歐盟：向提升可持續(xù)發(fā)展能力轉(zhuǎn)型
歐盟進(jìn)入21世紀(jì)后農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)從生產(chǎn)支持轉(zhuǎn)向了對食品安全、農(nóng)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的支持，將農(nóng)民職責(zé)與功能從單一的食物生產(chǎn)擴(kuò)展為通過鄉(xiāng)村旅游和其他新商業(yè)創(chuàng)業(yè)與文化活動(dòng)促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。2014年歐盟價(jià)格支持占農(nóng)業(yè)總支持的比重從1986—1988年 的74.23%削減為17.36%，大部分生產(chǎn)者補(bǔ)貼已與當(dāng)期生產(chǎn)脫鉤，超過30%的政策支持以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)。
（三）澳新：向強(qiáng)化一般性服務(wù)轉(zhuǎn)型
澳大利亞和新西蘭從20世紀(jì)80年代開始取消了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，并通過服務(wù)體系的建設(shè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能力提升和經(jīng)營成本降低。目前，澳大利亞已完全取消價(jià)格支持，新西蘭價(jià)格支持占農(nóng)業(yè)總支持比重為19.38%，而他們對農(nóng)業(yè)服務(wù)（包括研發(fā)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)支持服務(wù)、市場體系建設(shè)等）的支持比例分別達(dá)到61.69%和76.18%。發(fā)達(dá)國家農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持的削減是以強(qiáng)化投入、服務(wù)、保險(xiǎn)等支持為基礎(chǔ)的，并且在相當(dāng)長一段時(shí)期價(jià)格差額補(bǔ)貼和固定收入補(bǔ)貼還并行實(shí)施，在確保農(nóng)民收入不出現(xiàn)大幅下降的情況下實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)平穩(wěn)過渡。
（四）日本：向農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型
雖然從20世紀(jì)70年代開始，日本政府就提供高額的政府補(bǔ)貼，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量卻出現(xiàn)下降，農(nóng)產(chǎn)品自給率一度降至不足40%，這主要是因?yàn)殡m然農(nóng)戶減產(chǎn)但依然可以通過補(bǔ)貼獲得高額收入，這種市場扭曲行為導(dǎo)致日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極為分散化，難以通過規(guī)模經(jīng)營提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。為此，日本政府開始減少農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。特別是廢除了之前限制水稻生產(chǎn)的“減反”政策(即對配合政府主動(dòng)放棄水稻生產(chǎn)的農(nóng)戶，按面積發(fā)放補(bǔ)貼，限制水稻生產(chǎn)面積，目的在于降低大米的產(chǎn)量以維持高位價(jià)格)，停止向農(nóng)戶發(fā)放補(bǔ)貼；同時(shí)，適當(dāng)提高海外大米的進(jìn)口關(guān)稅，以高額關(guān)稅阻止海外大米進(jìn)口，從而達(dá)到保護(hù)國內(nèi)市場的目的。
在制定上述舉措的同時(shí)，日本政府不斷增加對農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)的補(bǔ)貼投入，通過對采用新技術(shù)的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施價(jià)格補(bǔ)貼，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，推廣高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。加大對采用新技術(shù)的農(nóng)產(chǎn)品的支持和推廣力度，逐步推進(jìn)農(nóng)業(yè)新技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用。由政府主導(dǎo)、企業(yè)與農(nóng)民參與的農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，形成三方共同推動(dòng)的農(nóng)業(yè)新技術(shù)研發(fā)體系。政府每年投入巨資通過生物工程等尖端技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用，引領(lǐng)并推動(dòng)了日本農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究工作和農(nóng)業(yè)機(jī)械化，提高了日本農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率。
