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政府財務報告編制工作存在問題及思考以杭州市為例

杭州市財政局 許國平 徐菁
權責發(fā)生制政府財務報告 是指反映各級政府或各
級部門整體財務狀態(tài)、運行情況和財政中長期可持續(xù)
性等的報告。建立權責發(fā)生制政府財務報告制度,不
僅是財政改革的重要組成部分,也是提升國家治理能
力,促進經(jīng)濟社會長期可持續(xù)發(fā)展的基礎性制度改革。
權責發(fā)生制政府財務報告制度改革的基本情況
(一)我國政府財務報告制度改革背景及進程 1.改革背景及意義。2013年黨的十八屆三中全會
提出要“建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”。
2014年新修訂的《預算法》將“各級政府財政部門應
當按年度編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報
告”上升到法律保障的高度。同年9月國務院做出《深
化預算管理制度改革的決定》,強調(diào)要研究制定政府綜
合財務報告制度改革方案、制度規(guī)范和操作指南,建
立政府綜合財務報告和政府會計標準體系;要研究將
政府綜合財務報告主要指標作為考核地方政府績效的
依據(jù),逐步建立政府綜合財務報告公開機制。按照黨
中央和國務院決策部署,2014年12月,國務院批轉(zhuǎn)實
施財政部制定的《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度
改革方案》,《方案》對改革的總體目標、基本原則、
主要任務及實施時間表和路線圖一一作了明確。
建立政府財務報告制度對加快建立現(xiàn)代財政制
度,對推進國家治理體系和治理能力建設具有十分重
要的意義:第一,摸清“家底”,有利于加強政府資產(chǎn)
管理、防范政府債務風險,有利于為開展政府信用評
級創(chuàng)造條件,有利于提高宏觀經(jīng)濟決策能力與水平,
促進財政中長期可持續(xù)發(fā)展;第二,準確反映政府運
行成本,有利于合理評價政府績效,促進降低政府運
行成本、提升公共管理效率;第三,全面反映政府財
務狀況和運行情況,有利于提升財政透明度和公共管
理水平,滿足包括市場主體在內(nèi)的各方信息需求,促
進政府規(guī)范管理和有效監(jiān)督。
2.實施進程。政府財務報告制度改革是基于政
府會計規(guī)則的重大改革,涉及到各方面配套改革。
在會計制度方面,財政部修訂頒布了新的《財政總
預算會計制度》,于2016年1月1日起實行;制定出
政府財務報告編制工作存在問題及思考 ——以杭州市為例
/杭州市財政局 許國平 徐菁
杭州市于 2014 年開始試編政府綜合財務報告,2017 年市本級啟動政府部門財務
報告編制工作,初步建立起較為完整的編制制度和工作體系,但在報表編制實踐中,
尚未解決:公共基礎設施情況的完整反映、政府投資類專項資金形成的資產(chǎn)反映、單
位會計基礎工作的不實等問題。為此,作者提出全面構建公共基礎設施管理體系、逐
步夯實在建工程等相關數(shù)據(jù)、大力提升單位會計專業(yè)勝任能力等對策建議。
臺了《政府會計準則——基本準則》和《存貨》《投
資》《固定資產(chǎn)》《無形資產(chǎn)》《公共基礎設施》等具
體準則;2017年制定了《政府會計制度-行政事業(yè)單
位會計科目和報表》將于2019年1月1日起實行;印
發(fā)了政府財務報告編制相關的一《辦法》兩《指
南》 。在配套管理方面,出臺了《關于進一步規(guī)范
和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導意見》《行
政事業(yè)單位資產(chǎn)清查核實管理辦法》《行政事業(yè)單位
國有資產(chǎn)年度報告管理辦法》等制度規(guī)定。
在工作推進上,財政部采用了先易后難、逐步推
進的原則。2011年,在海南、廣東、甘肅、上海、四
川等11個省市啟動了綜合財務報告試編工作,包括浙
江省本級。隨后試編范圍逐年擴大,2014年要求全國
所有市、縣(市區(qū))均開始試編政府綜合財務報告,
包括杭州市。2016年,財政部決定試編轉(zhuǎn)入試點,確
定浙江省等部分省市作為正式編制政府財務報告試點
省份,并要求編制政府部門財務報告。
(二)杭州市政府財務報告編制工作推進情況 杭州市于2014年開始試編政府綜合財務報告,迄
今已連續(xù)編制4年。2016年除編制政府綜合財務報告
外,還開展試編政府部門財務報告,組織市林水局和
市交通局兩部門23家單位試編了2015年度政府部門財
務報告;拱墅區(qū)、西湖區(qū)、臨安市也試點編制部門財
務報告。
2017年杭州市本級全面啟動政府部門財務報告編
制工作,成立政府財務報告編制工作領導小組,制定
編制工作方案,組建政府財務報告編制專家小組和聯(lián)
絡員小組,積極開展部門財務報告輔導培訓等,歷時
半年編制完成2016年度政府部門財務報告,并在此基
礎上形成政府綜合財務報告。2018年杭州市在上年基
礎上再接再厲,積極開展各項編制工作。
政府財務報告編制中的問題和困難
通過幾年的努力,杭州市初步建立起較為完整的
政府財務報告編制制度和較為順暢的部門財務報告編
制工作體系,屢次獲得上級財政部門的表揚。但在報
表編制實踐中,我們深切體會到仍存在政府財務報告
數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、基礎工作亟需完善等問題。主要表現(xiàn)
在以下幾個方面:
(一)數(shù)據(jù)不實,未能完整反映公共基礎設施情況 從政府財務報告編制情況來看,政府部門直接管
理的公共基礎設施會計核算基本處于空白狀態(tài),沒有
在報告中予以反映。
1.確認存量資產(chǎn)入賬價值有一定難度。一方面,
舊的預算會計制度沒有公共基礎設施會計科目,僅將
公共基礎設施建設作為費用列支,沒有要求將形成的
資產(chǎn)確認登賬,造成管理單位核算意識不強,價值管
理缺失,數(shù)據(jù)資料不全,歷史遺留問題較多等現(xiàn)狀。
另一方面,很多公共基礎設施存在構造復雜重復、重
復建設等情況,在歷史資料缺失情況下,對存量資產(chǎn)
重新評估計價存在一定難度。
2.無法厘清多元化投資下各方產(chǎn)權歸屬。公共基
礎設施特別是重點項目投資主體多元化十分普遍,有
的公共基礎設施項目是中央、省、市本級和區(qū)拼盤投
資的,甚至還引入社會資本。目前《政府會計準則第5
號-公共基礎設施》明確:一般情況下根據(jù)管理維護責
任來確認會計核算主體,但對投資主體和管理主體不
一致如何銜接準則并未提及,特別是一些跨區(qū)域拼盤
建設公共基礎設施涉及各級政府的權益,需要協(xié)商解
決。另外,對不同政府主體分別管理維護的公共基礎
設施入賬價值進行劃分,在操作上也存在困難。
(二)資產(chǎn)缺失,未包括部分在建工程項目 杭州市2016年以前政府投資類專項資金預算直接
落實到建設管理單位,資金由市財政局直接撥付給建
設單位或項目施工單位、物資設備供應商等,由建設
管理單位建賬核算。部分建設單位不屬于行政事業(yè)單
位,也未納入國有企業(yè)范疇,按照制度規(guī)定不屬于財
務報告合并范圍。比如根據(jù)2016年固定資產(chǎn)投資報表
顯示杭州市**建設發(fā)展中心在建工程為133.01億元、
杭州市**前期辦公室為183.02億元、杭州市**建設指
14
2018年第4期調(diào)研成果
揮部為231.67億元,這些在建工程數(shù)據(jù)均未在報表中
予以反映。2016年以后對于政府投資類專項資金納入
部門預算,實行國庫集中支付,但是通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),
相關市級部門雖然核算了各項支出,但未對形成的相
應資產(chǎn)進行核算,各項政府投資一旦撥付,其形成的各
類資產(chǎn)難以得到反映。
(三)基礎不實,單位會計業(yè)務水平亟待提高 財政部各項改革接踵而至,但各級各類預算單位
尚未構建一支能夠適應和支撐財政各項改革的會計從
業(yè)人員隊伍。從近兩年的政府財務報告編制來看,行
政事業(yè)單位會計制度并未執(zhí)行到位,資產(chǎn)管理和內(nèi)控
制度等有待加強,這些會計基礎工作都會直接影響財
務報告數(shù)據(jù)質(zhì)量。2017年財政部頒布的《政府會計制
度-行政事業(yè)單位會計科目和報表》,明確2019年1月1
日實施,對會計基礎工作又提出更高要求,但目前單
位財務會計基礎現(xiàn)狀令人堪憂。
完善政府財務報告編制工作的對策和建議
(一)全面構建公共基礎設施管理體系 公共基礎設施是政府資產(chǎn)重要組成部分,按照
《政府會計準則第5號-公共基礎設施》的相關規(guī)則實
施,目前還存在較多爭議問題和細化要求。要加強組
織領導和頂層設計,成立由政府領導掛帥、財政部門
牽頭、政府各職能部門共同參與的工作領導小組,并
下設專門辦公室,出臺杭州市公共基礎設施入賬核算
操作細則,提出公共基礎設施入賬的工作方案及工作
進度要求。對涉及權限糾紛、杭州市區(qū)域或部門交叉
管理的公共基礎設施,由領導辦公室逐一確認維護管
理單位,落實核算主體;對缺乏基礎資料的,由領導
辦公室牽頭按公共基礎設施特征進行分類,聯(lián)合行業(yè)
管理部門制定各類公共基礎設施計價標準及批量入賬
要求。按照先易后難原則,加強領導,各司其職,加
強監(jiān)管,逐步納入會計核算體系。
(二)逐步夯實在建工程等相關數(shù)據(jù) 對于有預算代碼的建設單位,比如杭州市**建設
發(fā)展中心,2018年財政部門已經(jīng)嘗試參照自收自支事
業(yè)單位納入部門決算和部門財務報告編報范圍,上報
財政撥款及形成的在建工程等資產(chǎn)。對于納入部門預
算單位的政府投資類項目支出,但預算單位沒有進行
在建工程管理核算的,財政部門要督促預算單位按照
新的政府會計制度規(guī)定,進行資產(chǎn)核算;確實無法納
入核算范疇的,預算單位必需要求建設單位編制相關
報表,提供資產(chǎn)數(shù)據(jù),進行并表操作或者在部門財務
報告附注中予以說明。對于已經(jīng)建成使用,但由于各
項原因尚未辦理竣工決算的在建工程,財政部門要聯(lián)
合建設部門整理項目名單,督促建設管理單位盡快辦
理竣工決算、資產(chǎn)移交手續(xù),納入管理單位會計核
算;如歷史遺留問題竣工困難的,建議納入公共基礎
設施范圍,加以研究解決。
(三)大力提升單位會計專業(yè)勝任能力 為適應權責發(fā)生制政府財務報告制度改革需要,
貫徹實施政府會計制度,提升單位會計人員的職業(yè)水
平迫在眉睫。
一要開展分級培訓。財務工作離不開領導的支
持,財政部門要安排對單位主要負責人財經(jīng)紀律、
財務基礎等知識培訓,提高領導的財務管理水平,
爭取領導支持;對財務力量較強部門由主管部門提
出需求,與財政部門聯(lián)合開展細化培訓,查漏補
缺;對財務力量較弱部門,由財政歸口處室聯(lián)合會
計管理處提供各項基礎業(yè)務培訓,適應政府會計制
度改革需求。
二要創(chuàng)新培訓手段,可以采用聯(lián)合培訓、集中培
訓、異地培訓、網(wǎng)絡培訓等多種手段開展學習,通過
設立大講堂、舉辦競賽、開展理論研究等各種方法,
切實提高基層會計人員業(yè)務員素質(zhì)。還可以加強部門
之間經(jīng)驗交流,吸收先進單位經(jīng)驗,帶動整體水平提
高。
三是采取激勵考核措施,對于培訓考核、知識競
賽等成績較好單位,會計管理部門在會計領軍人才推
薦、大專院校高端專業(yè)培訓、職稱評定等方面給予適
當傾斜,對于基礎知識考核不過關的單位,要有補
課、補考機制,特別落后的單位要進行通報批評等。

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