杭州市財政局 許國平 徐菁
權責發(fā)生制政府財務報告 是指反映各級政府或各
級部門整體財務狀態(tài)、運行情況和財政中長期可持續(xù)
性等的報告。建立權責發(fā)生制政府財務報告制度，不
僅是財政改革的重要組成部分，也是提升國家治理能
力，促進經(jīng)濟社會長期可持續(xù)發(fā)展的基礎性制度改革。
權責發(fā)生制政府財務報告制度改革的基本情況
（一）我國政府財務報告制度改革背景及進程 1．改革背景及意義。2013年黨的十八屆三中全會
提出要“建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”。
2014年新修訂的《預算法》將“各級政府財政部門應
當按年度編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報
告”上升到法律保障的高度。同年9月國務院做出《深
化預算管理制度改革的決定》，強調(diào)要研究制定政府綜
合財務報告制度改革方案、制度規(guī)范和操作指南，建
立政府綜合財務報告和政府會計標準體系；要研究將
政府綜合財務報告主要指標作為考核地方政府績效的
依據(jù)，逐步建立政府綜合財務報告公開機制。按照黨
中央和國務院決策部署，2014年12月，國務院批轉(zhuǎn)實
施財政部制定的《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度
改革方案》，《方案》對改革的總體目標、基本原則、
主要任務及實施時間表和路線圖一一作了明確。
建立政府財務報告制度對加快建立現(xiàn)代財政制
度，對推進國家治理體系和治理能力建設具有十分重
要的意義：第一，摸清“家底”，有利于加強政府資產(chǎn)
管理、防范政府債務風險，有利于為開展政府信用評
級創(chuàng)造條件，有利于提高宏觀經(jīng)濟決策能力與水平，
促進財政中長期可持續(xù)發(fā)展；第二，準確反映政府運
行成本，有利于合理評價政府績效，促進降低政府運
行成本、提升公共管理效率；第三，全面反映政府財
務狀況和運行情況，有利于提升財政透明度和公共管
理水平，滿足包括市場主體在內(nèi)的各方信息需求，促
進政府規(guī)范管理和有效監(jiān)督。
2．實施進程。政府財務報告制度改革是基于政
府會計規(guī)則的重大改革，涉及到各方面配套改革。
在會計制度方面，財政部修訂頒布了新的《財政總
預算會計制度》，于2016年1月1日起實行；制定出
政府財務報告編制工作存在問題及思考 ——以杭州市為例
/杭州市財政局 許國平 徐菁
杭州市于 2014 年開始試編政府綜合財務報告，2017 年市本級啟動政府部門財務
報告編制工作，初步建立起較為完整的編制制度和工作體系，但在報表編制實踐中，
尚未解決：公共基礎設施情況的完整反映、政府投資類專項資金形成的資產(chǎn)反映、單
位會計基礎工作的不實等問題。為此，作者提出全面構建公共基礎設施管理體系、逐
步夯實在建工程等相關數(shù)據(jù)、大力提升單位會計專業(yè)勝任能力等對策建議。
臺了《政府會計準則——基本準則》和《存貨》《投
資》《固定資產(chǎn)》《無形資產(chǎn)》《公共基礎設施》等具
體準則；2017年制定了《政府會計制度-行政事業(yè)單
位會計科目和報表》將于2019年1月1日起實行；印
發(fā)了政府財務報告編制相關的一《辦法》兩《指
南》 。在配套管理方面，出臺了《關于進一步規(guī)范
和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導意見》《行
政事業(yè)單位資產(chǎn)清查核實管理辦法》《行政事業(yè)單位
國有資產(chǎn)年度報告管理辦法》等制度規(guī)定。
在工作推進上，財政部采用了先易后難、逐步推
進的原則。2011年，在海南、廣東、甘肅、上海、四
川等11個省市啟動了綜合財務報告試編工作，包括浙
江省本級。隨后試編范圍逐年擴大，2014年要求全國
所有市、縣（市區(qū)）均開始試編政府綜合財務報告，
包括杭州市。2016年，財政部決定試編轉(zhuǎn)入試點，確
定浙江省等部分省市作為正式編制政府財務報告試點
省份，并要求編制政府部門財務報告。
（二）杭州市政府財務報告編制工作推進情況 杭州市于2014年開始試編政府綜合財務報告，迄
今已連續(xù)編制4年。2016年除編制政府綜合財務報告
外，還開展試編政府部門財務報告，組織市林水局和
市交通局兩部門23家單位試編了2015年度政府部門財
務報告；拱墅區(qū)、西湖區(qū)、臨安市也試點編制部門財
務報告。
2017年杭州市本級全面啟動政府部門財務報告編
制工作，成立政府財務報告編制工作領導小組，制定
編制工作方案，組建政府財務報告編制專家小組和聯(lián)
絡員小組，積極開展部門財務報告輔導培訓等，歷時
半年編制完成2016年度政府部門財務報告，并在此基
礎上形成政府綜合財務報告。2018年杭州市在上年基
礎上再接再厲，積極開展各項編制工作。
政府財務報告編制中的問題和困難
通過幾年的努力，杭州市初步建立起較為完整的
政府財務報告編制制度和較為順暢的部門財務報告編
制工作體系，屢次獲得上級財政部門的表揚。但在報
表編制實踐中，我們深切體會到仍存在政府財務報告
數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、基礎工作亟需完善等問題。主要表現(xiàn)
在以下幾個方面：
（一）數(shù)據(jù)不實，未能完整反映公共基礎設施情況 從政府財務報告編制情況來看，政府部門直接管
理的公共基礎設施會計核算基本處于空白狀態(tài)，沒有
在報告中予以反映。
1．確認存量資產(chǎn)入賬價值有一定難度。一方面，
舊的預算會計制度沒有公共基礎設施會計科目，僅將
公共基礎設施建設作為費用列支，沒有要求將形成的
資產(chǎn)確認登賬，造成管理單位核算意識不強，價值管
理缺失，數(shù)據(jù)資料不全，歷史遺留問題較多等現(xiàn)狀。
另一方面，很多公共基礎設施存在構造復雜重復、重
復建設等情況，在歷史資料缺失情況下，對存量資產(chǎn)
重新評估計價存在一定難度。
2．無法厘清多元化投資下各方產(chǎn)權歸屬。公共基
礎設施特別是重點項目投資主體多元化十分普遍，有
的公共基礎設施項目是中央、省、市本級和區(qū)拼盤投
資的，甚至還引入社會資本。目前《政府會計準則第5
號-公共基礎設施》明確：一般情況下根據(jù)管理維護責
任來確認會計核算主體，但對投資主體和管理主體不
一致如何銜接準則并未提及，特別是一些跨區(qū)域拼盤
建設公共基礎設施涉及各級政府的權益，需要協(xié)商解
決。另外，對不同政府主體分別管理維護的公共基礎
設施入賬價值進行劃分，在操作上也存在困難。
（二）資產(chǎn)缺失，未包括部分在建工程項目 杭州市2016年以前政府投資類專項資金預算直接
落實到建設管理單位，資金由市財政局直接撥付給建
設單位或項目施工單位、物資設備供應商等，由建設
管理單位建賬核算。部分建設單位不屬于行政事業(yè)單
位，也未納入國有企業(yè)范疇，按照制度規(guī)定不屬于財
務報告合并范圍。比如根據(jù)2016年固定資產(chǎn)投資報表
顯示杭州市**建設發(fā)展中心在建工程為133.01億元、
杭州市**前期辦公室為183.02億元、杭州市**建設指
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2018年第4期調(diào)研成果
揮部為231.67億元，這些在建工程數(shù)據(jù)均未在報表中
予以反映。2016年以后對于政府投資類專項資金納入
部門預算，實行國庫集中支付，但是通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，
相關市級部門雖然核算了各項支出，但未對形成的相
應資產(chǎn)進行核算,各項政府投資一旦撥付，其形成的各
類資產(chǎn)難以得到反映。
（三）基礎不實，單位會計業(yè)務水平亟待提高 財政部各項改革接踵而至，但各級各類預算單位
尚未構建一支能夠適應和支撐財政各項改革的會計從
業(yè)人員隊伍。從近兩年的政府財務報告編制來看，行
政事業(yè)單位會計制度并未執(zhí)行到位，資產(chǎn)管理和內(nèi)控
制度等有待加強，這些會計基礎工作都會直接影響財
務報告數(shù)據(jù)質(zhì)量。2017年財政部頒布的《政府會計制
度-行政事業(yè)單位會計科目和報表》，明確2019年1月1
日實施，對會計基礎工作又提出更高要求，但目前單
位財務會計基礎現(xiàn)狀令人堪憂。
完善政府財務報告編制工作的對策和建議
（一）全面構建公共基礎設施管理體系 公共基礎設施是政府資產(chǎn)重要組成部分，按照
《政府會計準則第5號-公共基礎設施》的相關規(guī)則實
施，目前還存在較多爭議問題和細化要求。要加強組
織領導和頂層設計，成立由政府領導掛帥、財政部門
牽頭、政府各職能部門共同參與的工作領導小組，并
下設專門辦公室，出臺杭州市公共基礎設施入賬核算
操作細則，提出公共基礎設施入賬的工作方案及工作
進度要求。對涉及權限糾紛、杭州市區(qū)域或部門交叉
管理的公共基礎設施，由領導辦公室逐一確認維護管
理單位，落實核算主體；對缺乏基礎資料的，由領導
辦公室牽頭按公共基礎設施特征進行分類，聯(lián)合行業(yè)
管理部門制定各類公共基礎設施計價標準及批量入賬
要求。按照先易后難原則，加強領導，各司其職，加
強監(jiān)管，逐步納入會計核算體系。
（二）逐步夯實在建工程等相關數(shù)據(jù) 對于有預算代碼的建設單位，比如杭州市**建設
發(fā)展中心，2018年財政部門已經(jīng)嘗試參照自收自支事
業(yè)單位納入部門決算和部門財務報告編報范圍，上報
財政撥款及形成的在建工程等資產(chǎn)。對于納入部門預
算單位的政府投資類項目支出，但預算單位沒有進行
在建工程管理核算的，財政部門要督促預算單位按照
新的政府會計制度規(guī)定，進行資產(chǎn)核算；確實無法納
入核算范疇的，預算單位必需要求建設單位編制相關
報表，提供資產(chǎn)數(shù)據(jù)，進行并表操作或者在部門財務
報告附注中予以說明。對于已經(jīng)建成使用，但由于各
項原因尚未辦理竣工決算的在建工程，財政部門要聯(lián)
合建設部門整理項目名單，督促建設管理單位盡快辦
理竣工決算、資產(chǎn)移交手續(xù)，納入管理單位會計核
算；如歷史遺留問題竣工困難的，建議納入公共基礎
設施范圍，加以研究解決。
（三）大力提升單位會計專業(yè)勝任能力 為適應權責發(fā)生制政府財務報告制度改革需要，
貫徹實施政府會計制度，提升單位會計人員的職業(yè)水
平迫在眉睫。
一要開展分級培訓。財務工作離不開領導的支
持，財政部門要安排對單位主要負責人財經(jīng)紀律、
財務基礎等知識培訓，提高領導的財務管理水平，
爭取領導支持；對財務力量較強部門由主管部門提
出需求，與財政部門聯(lián)合開展細化培訓，查漏補
缺；對財務力量較弱部門，由財政歸口處室聯(lián)合會
計管理處提供各項基礎業(yè)務培訓，適應政府會計制
度改革需求。
二要創(chuàng)新培訓手段，可以采用聯(lián)合培訓、集中培
訓、異地培訓、網(wǎng)絡培訓等多種手段開展學習，通過
設立大講堂、舉辦競賽、開展理論研究等各種方法，
切實提高基層會計人員業(yè)務員素質(zhì)。還可以加強部門
之間經(jīng)驗交流，吸收先進單位經(jīng)驗，帶動整體水平提
高。
三是采取激勵考核措施，對于培訓考核、知識競
賽等成績較好單位，會計管理部門在會計領軍人才推
薦、大專院校高端專業(yè)培訓、職稱評定等方面給予適
當傾斜，對于基礎知識考核不過關的單位，要有補
課、補考機制，特別落后的單位要進行通報批評等。
