近年來，農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了一些新形勢、新問題、 新要求，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革逐漸成為“三農(nóng)”工 作的主線。黨的十九大報告中“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的提 出，進(jìn)一步明確了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目 標(biāo)。在經(jīng)濟從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的情 況下，對如何提高財政支農(nóng)資金使用績效，實現(xiàn)支農(nóng) 資金使用效益最大化進(jìn)行探索與研究，具有重大的政 策價值和實踐意義。 結(jié)合杭州實際，推進(jìn)“擁江發(fā)展”、建設(shè)“大 花園”“大都市區(qū)”等戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，都離不開 “三農(nóng)”的同步發(fā)展。如何優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新 財政支農(nóng)政策，完善財政支農(nóng)管理體系，進(jìn)一步提高 支農(nóng)資金使用績效，激發(fā)各類農(nóng)業(yè)要素活力，對支撐 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有十分重大 的意義。
農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下，提高財政支農(nóng) 資金使用績效的意義
（一）提高財政支農(nóng)資金使用績效的根本目標(biāo)， 與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體目標(biāo)高度契合 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路和方向，就是圍繞 “農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠”，提高農(nóng)業(yè)供給 質(zhì)量和效率，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足、品種和質(zhì)量契 合消費者需要，真正形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給。財政支農(nóng)資金有其特定的公共服務(wù)性， 進(jìn)一步提高財政支農(nóng)資金的使用績效，其根本目的在 于充分發(fā)揮財政資金在三農(nóng)領(lǐng)域的支撐引導(dǎo)作用，支 持農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民增收，這與農(nóng)業(yè)供給側(cè) 結(jié)構(gòu)性改革的總體目標(biāo)相一致。 （二）提高財政支農(nóng)資金績效需要解決的幾對矛 盾，與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革涉及到的幾對關(guān)系基本 一致 推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要處理好以下四個 方面關(guān)系：一是處理事權(quán)和支出責(zé)任的關(guān)系。2017 年中央一號文件精神指出，要積極研究處理好中央與 地方關(guān)系，探索建立農(nóng)業(yè)領(lǐng)域事權(quán)與支出責(zé)任相匹配 的制度，科學(xué)合理劃分中央與地方農(nóng)業(yè)事權(quán)。二是處 理好財政支農(nóng)資金總量保障與重點專項結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān) 系。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一主線，就要堅持 保增量和調(diào)存量有機結(jié)合，集中發(fā)揮好財政資金的合 力效應(yīng)。三是處理好項目優(yōu)化整合與強化監(jiān)督管理的 關(guān)系。中央一號文件在對推進(jìn)資金整合提出明確要求 的同時，也強調(diào)要加強項目監(jiān)督管理。四是處理好加 大財政投入與撬動金融社會資本的關(guān)系。中央強調(diào)， 要通過改革創(chuàng)新，理順政府和市場的關(guān)系，全面激活 市場、激活要素、激活主體，改造提升農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)動 能。以上四對關(guān)系，也是財政支農(nóng)工作中要面臨的四 對關(guān)系，處理好這四對關(guān)系對進(jìn)一步提升財政支農(nóng)資 金使用效益，發(fā)揮財政資金作用意義重大。
（三）提高財政支農(nóng)資金使用績效的探索，是貫 徹農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的具體實踐 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心要義為“調(diào)結(jié)構(gòu)、 提品質(zhì)、促融合”，這為我們做好新時期財政支農(nóng)項 目優(yōu)化整合工作指明了方向，提供了重要遵循。推進(jìn) 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)各領(lǐng)域供需關(guān)系在 更高水平上實現(xiàn)新的平衡，離不開財政項目的支持引 導(dǎo)。按照新一輪財稅體制改革的要求，財政部門要全 面謀劃財政支農(nóng)改革創(chuàng)新，加快財政支農(nóng)體制機制改 革步伐，推動和引領(lǐng)“三農(nóng)”領(lǐng)域改革，進(jìn)一步加大 財政支農(nóng)力度，更好地發(fā)揮財政支農(nóng)資金效益，促進(jìn) 農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
當(dāng)前財政支農(nóng)資金使用績效存在的問題及原因
（一）“下鄉(xiāng)容易入鄉(xiāng)難”，供需不平衡造成財 政資金效益發(fā)揮不足 近年來，市財政始終確保資金投入用于農(nóng)村基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)，但實際仍有許多項目的效用沒有得到充分 發(fā)揮，甚至出現(xiàn)項目閑置、資源浪費等現(xiàn)象。其原因 在于政策制定的目標(biāo)與當(dāng)?shù)貙嶋H需求存在差異，一方 面是“給什么”的問題，存在“要的不給，給的不 要”，導(dǎo)致部分支農(nóng)政策依舊側(cè)重于在“量”上做文 章，未在“質(zhì)”上下功夫；另一方面是“怎么給”的 問題，政策出臺未能有效地整合資源，導(dǎo)致政策碎片 化帶來的資金多頭管理和分散投入，限制了財政資金 “集中力量辦大事”的職責(zé)履行。 （二）“當(dāng)家容易管家難”，屬地責(zé)任不突出導(dǎo) 致財政資金績效的實現(xiàn)有偏差 財政支農(nóng)資金因素分配法的實施，增加了縣級財 政的統(tǒng)籌能力，也對當(dāng)?shù)卦谫Y金使用上主體責(zé)任的履 行提出了更高的要求。當(dāng)?shù)卦谡邎?zhí)行過程中，依然 存在偏差，造成政策落地不深入、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、 長效管理不到位等問題。其原因在于當(dāng)?shù)貙俚刎?zé)任履 行的不到位，影響支農(nóng)資金效益的發(fā)揮。具體表現(xiàn) 為：當(dāng)?shù)貙φ叩男麄鞑粔蛏钊?，?dǎo)致農(nóng)民對一些重要的支農(nóng)惠農(nóng)政策不知曉不了解；當(dāng)?shù)貙φ呔唧w執(zhí) 行不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致縣一級對村鎮(zhèn)的在資金使用監(jiān)管缺 失，出現(xiàn)一個政策多種執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象；當(dāng)?shù)貙φ?執(zhí)行后續(xù)維護(hù)和長效管理不足，導(dǎo)致一個政策實施了 好幾年后，依然達(dá)不到預(yù)期效果。 （三）“出手容易放手難”，保障范圍界定不清 晰制約財政資金引導(dǎo)作用發(fā)揮 十八屆三中全會以來，始終強調(diào)要充分發(fā)揮市場 在資源配置中的作用，在具體實施過程中，競爭性領(lǐng) 域依然存在公共資金過度覆蓋大包大攬的現(xiàn)象。如民 宿業(yè)扶持政策，在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些經(jīng)濟效益較 好，能夠通過市場化方式自負(fù)盈虧的市場主體也在享 受這一政策。此外，補助的重點過于側(cè)重對實施個體的 扶持，導(dǎo)致財政資金在公共服務(wù)方面職能的發(fā)揮受到限 制，如扶持村級組織、搭建民宿發(fā)展平臺、支持公共基 礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，也對市場的作用發(fā)揮產(chǎn)生了制約。
推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標(biāo)下，提高財政 支農(nóng)資金使用績效的建議
新形勢下支農(nóng)資金的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn) 變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，要按照黨的十九大報告提出的“產(chǎn) 業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富 ?！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展總體要求，進(jìn)一步增強財政 支農(nóng)工作的科學(xué)性、規(guī)范性和可持續(xù)性，在保證財政 支農(nóng)投入的同時，更加注重發(fā)揮財政支農(nóng)政策的導(dǎo)向 作用，進(jìn)而最大限度發(fā)揮財政資金使用績效。 （一）圍繞提質(zhì)增效，以綠色生態(tài)發(fā)展為導(dǎo)向， 建立健全財政支農(nóng)政策體系 1．加快清理整合，構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的財政支農(nóng)政策 體系。 把抓好預(yù)算編制作為推進(jìn)項目優(yōu)化整合的出發(fā) 點，從源頭上加強政策的優(yōu)化和整合，積極推動在預(yù) 算編制環(huán)節(jié)開展項目資金整合，加快建立適應(yīng)新形勢 新要求的農(nóng)業(yè)財政支持政策框架體系。圍繞“三農(nóng)” 工作重點，對現(xiàn)有項目支持內(nèi)容進(jìn)行清理，取消一批實施效果不顯著的項目，盤活存量預(yù)算資源，騰出資 金集中用于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)綠色發(fā)展等中心 工作，結(jié)合杭州實際，逐步調(diào)整政策側(cè)重方向，不斷 優(yōu)化支農(nóng)政策結(jié)構(gòu)。 2．調(diào)整財政獎補政策，優(yōu)化財政支農(nóng)政策扶持方 向。從制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)入 手，調(diào)整理念，突出綠色生態(tài)導(dǎo)向，支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā) 展。通過有針對性地加強政策扶持和建立健全生態(tài)補償 機制等舉措，在資源環(huán)境日趨緊張的背景下，要將財政支 農(nóng)政策支持重點和支持方向從過去的補貼化肥農(nóng)藥以提高 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量轉(zhuǎn)變到“保供給、促增長、優(yōu)生態(tài)”上來。 （二）厘清支出主體事權(quán)，以支出責(zé)任匹配為目 標(biāo)，理順財政支農(nóng)管理體制機制 1．以屬地管理為基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強縣級支農(nóng)資金 績效管理?？h一級是涉農(nóng)項目的實施主體，也是財政 支農(nóng)資金的使用主體，因此，加強縣一級支農(nóng)資金績 效管理十分必要。要增強縣一級涉農(nóng)資金績效管理理 念，建立和完善縣級財政專項資金管理制度，加快縣 級支農(nóng)資金項目庫的建設(shè)；要建立科學(xué)完善的績效評 估體系，明確縣級及以下層級在財政支農(nóng)資金使用的 具體職責(zé)和權(quán)限，納入績效管理體系。 2．以項目整合為抓手，構(gòu)建規(guī)范透明的支農(nóng)資 金管理體系。由省一級財政部門牽頭，建立健全財政 支農(nóng)政策資金協(xié)調(diào)機制，避免重復(fù)投入。市一級要處 理好財政部門與農(nóng)口主管部門；各農(nóng)口主管部門之間 的關(guān)系，減少部門職能交叉，避免同一項目多頭管理 或同類項目重復(fù)實施的現(xiàn)象。發(fā)揮基層就近管理的優(yōu) 勢，省級轉(zhuǎn)移支付資金原則上采用因素法分配，由縣 級財政根據(jù)上級確定的管理要求，統(tǒng)籌安排使用，并 且將使用情況及時上報備案。 （三）改進(jìn)財政資金扶持方式，以引導(dǎo)和撬動為 改革方向，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用 1．引導(dǎo)建立符合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的農(nóng)業(yè)投 融資機制。合理劃分政府與市場的邊界，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè) 鏈建設(shè)、一二三產(chǎn)融合發(fā)展等涉及產(chǎn)業(yè)化的項目，逐 步引導(dǎo)通過市場化模式予以支持。完善財政與金融協(xié)同支農(nóng)機制，創(chuàng)新財政資金使用方式，推廣政府和社 會資本合作，通過風(fēng)險補償、擔(dān)保補助、貸款貼息等 方式，撬動和引導(dǎo)金融和社會資本更多投向已綠色生 態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)項目中。 2．支持培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu) 性改革提供新動能。作為沿海發(fā)達(dá)城市，“十二五” 末，杭州市已經(jīng)擁有市級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)649家， 農(nóng)民專業(yè)合作社2814家，家庭農(nóng)場1252家，農(nóng)家樂特 色鎮(zhèn)村149個，“三位一體”基層農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心 （站）141個。財政要進(jìn)一步支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的 培育和發(fā)展，為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供新的內(nèi)生 發(fā)展動力。對加強新型主體的能力建設(shè)方面，財政支 持要有所傾斜；加大政府購買服務(wù)力度，研究制定政 府購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)清單，對適合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體 提供的農(nóng)業(yè)公共服務(wù)事項進(jìn)行梳理，推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng) 營主體成為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的主 要承接和供給主體。 （四）完善財政資金監(jiān)管體系，以全過程績效管 理為支撐，實施財政涉農(nóng)項目的立體化監(jiān)管 1．利用項目庫，推進(jìn)涉農(nóng)項目動態(tài)化管理。要將 績效管理實質(zhì)性嵌入財政資金預(yù)算管理的全過程，建 立健全事前、事中、事后監(jiān)督有效銜接的績效管理機 制。尤其是在結(jié)果運用環(huán)節(jié)，對實施效果不明顯的項 目，堅決予以退出、取消或合并，逐步實現(xiàn)項目能上 能下、資金可增可減的動態(tài)管理格局。 2．運用社會力量，實現(xiàn)第三方評價機制常態(tài)化。 根據(jù)支農(nóng)政策的公共性程度，區(qū)別制定相應(yīng)的績效評 價指標(biāo)體系，以中介機構(gòu)為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮社會力 量，主動接受社會公眾、受益對象的監(jiān)督，形成第三 方參與評價的常態(tài)化績效評估機制，并且逐步擴大第 三方評價結(jié)果在整體績效評價中的占比運用，提高績 效評估結(jié)果的公正性和全面性。
課題組長：朱覺斐 課題成員：鮑延風(fēng) 胡 健 畢軼群（執(zhí)筆）
