PPP（Public-Private-Partnership）的官方界定 為“政府和社會資本合作模式”，是指在傳統(tǒng)由政 府負(fù)責(zé)投入的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，由政府和 社會資本基于合同而建立的合作關(guān)系。從國際實(shí)踐 的角度，PPP旨在引入市場機(jī)制提供公共產(chǎn)品和服 務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率，并在各方之間實(shí)現(xiàn)風(fēng) 險(xiǎn)合理分配。“十三五”規(guī)劃中指出，“創(chuàng)新財(cái)政 支出方式，引導(dǎo)社會資本參與公共產(chǎn)品提供”，以 完善財(cái)政可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。 2014年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工 作報(bào)告中指出，在金融、石油、電力、鐵路、電 信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域，向非國有資本推 出一批投資項(xiàng)目，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營 領(lǐng)域的具體辦法。自此，中國的PPP開始進(jìn)入“規(guī) 范化”階段。黨的十八屆三中全會發(fā)布的《中共中 央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出， 允許社會資本通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施 投資和運(yùn)營。一系列中央支持政策相繼發(fā)布，包括 《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指 導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《關(guān)于推廣運(yùn)用 政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金 〔2014〕76號）、《關(guān)于開展政府和社會資本合作 的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）、《關(guān)于征求政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證 指引意見的函》（財(cái)辦〔2015〕19號）等。同時(shí)， PPP相關(guān)立法也日益完善，地方債清理、預(yù)算改 革、政府采購、特許經(jīng)營等領(lǐng)域多管齊下。
一、PPP模式概述
PPP是英文Public-Private-Partnership的簡稱， 英文直譯的意思是公私合作（合營）伙伴關(guān)系，國 務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資 的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）正式確定的名 稱是“政府和社會的資本合作”。2015年，國務(wù)院 在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作 模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）中 將PPP定義得更為詳細(xì)：政府采取競爭性方式擇優(yōu) 選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按 照平等協(xié)商原則訂立合同，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，由社會 資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié) 果向社會資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會資本獲得合 理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮 市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率， 實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。PPP的基本架構(gòu)見圖1。
（一）PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式 基于資產(chǎn)狀況，存量項(xiàng)目和 新建項(xiàng)目可采用不同的運(yùn)作方 式。存量項(xiàng)目可采取租賃、運(yùn)營 和維護(hù)的合同承包、轉(zhuǎn)讓—經(jīng) 營—轉(zhuǎn)讓等方式。租賃（L）即 公共部門將現(xiàn)有的項(xiàng)目出租給社 會資本，社會資本在特許權(quán)下 經(jīng)營并向用戶收取費(fèi)用；運(yùn)營和 維護(hù)的合同承包（O&M）即社 會資本經(jīng)營和維護(hù)公共部門的現(xiàn) 有項(xiàng)目，公共部門向社會資本支 付一定的費(fèi)用；轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營— 轉(zhuǎn)讓（TOT）即公共部門將現(xiàn)有 項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給社會資本，社會資本 經(jīng)營期過后再移交給公共部門。 新建項(xiàng)目可采用建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng) 營、建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓、 建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓、建設(shè)—擁 有—經(jīng)營等方式。建設(shè)—轉(zhuǎn)讓— 經(jīng)營（BTO）即社會資本投資興 建新項(xiàng)目，建成后把所有權(quán)移交 給公共部門，然后經(jīng)營項(xiàng)目并向 用戶或政府收取費(fèi)用；建設(shè)—擁 有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOOT）或建 設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）與BTO 類似，不同的是，資產(chǎn)的所有權(quán) 在特許期結(jié)束后才移交給公共部 門；建設(shè)—擁有—經(jīng)營（BOO） 即社會資本在永久性的特許權(quán) 下，投資興建、擁有并經(jīng)營基礎(chǔ) 設(shè)施。 從付費(fèi)角度，保障房、能源 類（水電、風(fēng)電、新能源等）等 經(jīng)營性項(xiàng)目采取“使用者付費(fèi)” 方式；城市軌道交通、供電、供 水、供熱等基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療和教 育等公共服務(wù)等準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目采用
“使用者付費(fèi)+財(cái)政補(bǔ)貼”的方式；環(huán)境綜合治理、城市園林、道路、消 防、城市防洪等非經(jīng)營性項(xiàng)目則采用“政府付費(fèi)”的方式。（見圖2） PPP項(xiàng)目沒有最佳運(yùn)作方式，具體運(yùn)作模式的選擇主要由收費(fèi)定 價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建 需求和期滿處置等因素決定。每個(gè)PPP項(xiàng)目都應(yīng)該根據(jù)自身特點(diǎn)和參 與者的管理、技術(shù)、資金實(shí)力，選擇合適的運(yùn)作方式并對其進(jìn)行優(yōu)化 調(diào)整。 （二）PPP交易流程 PPP交易流程包括項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和 項(xiàng)目移交。 項(xiàng)目識別階段包括項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評價(jià)和財(cái)政承 受能力論證，其中“物有所值評價(jià)”是財(cái)政部門會同行業(yè)主管部門從 定性和定量兩方面評估PPP模式相較于政府傳統(tǒng)采購方式模式，能否 降低項(xiàng)目成本、增加供給、提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效率；“財(cái)政承受能 力論證”則是為確保財(cái)政中長期可持續(xù)性，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生 命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等問題對部門政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證， 每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政 支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一 定比例。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段包括管理 架構(gòu)組建、實(shí)施方案編制和實(shí)施 方案審核。項(xiàng)目采購階段包括資 格預(yù)審、采購文件編制、響應(yīng)文 件評審和談判與簽訂合同。項(xiàng)目 執(zhí)行階段包括項(xiàng)目公司設(shè)立、融 資管理、績效檢測與支付和中期 評估。財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合中長期財(cái) 政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府 預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定 執(zhí)行，財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu) 應(yīng)建立政府和社會資本合作項(xiàng)目 政府支付臺賬，在政府綜合財(cái)務(wù) 報(bào)告制度建立后，政府支付義務(wù) 應(yīng)納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。項(xiàng)目 實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)每三至五年對PPP項(xiàng) 目進(jìn)行中期評估，重點(diǎn)分析項(xiàng)目 運(yùn)行狀況和PPP項(xiàng)目協(xié)議的合規(guī) 性、適應(yīng)性和合理性。最后的項(xiàng) 目移交階段包括移交準(zhǔn)備、性能 測試、資產(chǎn)交割和績效評價(jià)。財(cái) 政部門應(yīng)組織有關(guān)部門對項(xiàng)目產(chǎn) 出、成本效益、監(jiān)管成效、可持 續(xù)性、運(yùn)作方式應(yīng)用等進(jìn)行績效 評價(jià)，并按相關(guān)規(guī)定公開評價(jià)結(jié) 果。具體流程見圖3。 PPP項(xiàng)目關(guān)聯(lián)方較多，整個(gè) 合同框架體系較為復(fù)雜。PPP合 同的主體是政府和社會資本，政 府主體是指具有相應(yīng)行政權(quán)力的 政府和政府授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)，社 會資本主體是指社會資本或項(xiàng)目 公司。發(fā)改委所定義的社會資本 主體應(yīng)是符合條件的國有企業(yè)、 民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合
所有制企業(yè)或其他投資、經(jīng)營主體。財(cái)政部定義的社會資本主體是指 依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企 業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。但本級人民政府下屬的政府融資平臺 公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本方 參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目的合同框架體系見圖4。二、高新區(qū)（濱江）河湖水生態(tài)環(huán)境概況
（一）項(xiàng)目背景 高新區(qū)（濱江）是杭州市城區(qū)之一，位于錢塘 江南岸，下轄西興街道、長河街道及浦沿街道三個(gè) 街道，現(xiàn)有51個(gè)社區(qū)，常住人口32萬。城區(qū)屬亞熱 帶季風(fēng)性氣候，年平均氣溫16.27℃，平均相對濕度 82%，雨水充沛，年平均降雨1365.9毫米，年平均 蒸發(fā)量1207.5毫米，總面積72.02平方千米。區(qū)內(nèi)大 小河道貫穿，42條河道、125個(gè)大小池塘及白馬湖 水域，水資源豐富，但區(qū)內(nèi)地表水均受到不同程度 的污染。 針對高新區(qū)（濱江）地表水污染現(xiàn)狀，區(qū)政府 積極響應(yīng)省委、省政府、市委、市政府“五水共 治”的號召及國務(wù)院的政策，全區(qū)于2014年開工建 設(shè)工程項(xiàng)目179個(gè)，129個(gè)已經(jīng)完工，完成投資8.6億 余元；2015年，高新區(qū)（濱江）投入7.3億余元，實(shí) 施治水項(xiàng)目91個(gè)，重點(diǎn)推進(jìn)黑臭河整治和消除易澇 易積水點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)“基本消除社會反響大、影響面 廣的積淹水區(qū)，短時(shí)強(qiáng)降雨道路積水及時(shí)排除，交 通不中斷，居民家中不進(jìn)水，重點(diǎn)區(qū)域基本能有效 應(yīng)對不低于二十年一遇的暴雨”的目標(biāo)。目前，高 新區(qū)（濱江）水治理已取得一定成效，但是由于城 市建設(shè)步伐加快、人口集聚，區(qū)內(nèi)水質(zhì)不容樂觀。 （二）水體現(xiàn)狀 高新區(qū)（濱江）水系發(fā)達(dá)、河網(wǎng)密集，主要水 體現(xiàn)狀如下： 地表水類型多，江河湖塘共存。高新區(qū)（濱 江）境內(nèi)錢塘江岸線長達(dá)17.3公里；區(qū)管河道42 條，長達(dá)77.22公里，水域面積172.76萬平方米；還 有1800畝白馬湖水域和125個(gè)大小池塘，擁有豐富 的水資源。 污水處理有限，入河污水量大。據(jù)高新區(qū)（濱 江）城管局提供的信息，目前高新區(qū)（濱江）城市 污水日常排放量為10萬噸/天，高峰為14萬噸/天左 右，預(yù)計(jì)2020年污水排放量將達(dá)20萬噸/天?，F(xiàn)階段 蕭山污水處理廠消納高新區(qū)（濱江）污水量為7萬 噸/天，2016年污水消納量達(dá)10萬噸/天。由于高新
區(qū)（濱江）暫無污水處理廠，約3.5萬噸/天的污水 量將通過多種途徑，最終匯入河湖等水體。而初期 雨水嚴(yán)重污染已成為事實(shí)，所以入河污水量可能遠(yuǎn) 大于3.5萬噸/天。 河湖補(bǔ)水頻繁，懸浮物含量高。高新區(qū)（濱 江）河湖主要補(bǔ)水來源于錢塘江，通過浦沿、江邊 排灌站（后續(xù)階段含在建的華家排灌站）引錢塘江 水至河道，采用“以水治水”的模式稀釋河道污染 水體，河道水質(zhì)得到一定程度的改善，但這只是將 污染物轉(zhuǎn)移至其他水體，污染物總量并未削減。由 于錢塘江水體懸浮固體（SS）濃度較高，導(dǎo)致河湖 補(bǔ)水后出現(xiàn)水體渾濁、透明度低，沉水植被無法生 長，而且河道水體污染并未得到有效緩解，水質(zhì)時(shí) 有反復(fù)。 主要水質(zhì)超標(biāo)，水體污染嚴(yán)重。高新區(qū)（濱 江）水體氨氮含量（NH3-N）、總磷（TP）等水質(zhì) 指標(biāo)出現(xiàn)不同程度地超出地表水Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)（按照地 表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，Ⅴ類主要適用于農(nóng)業(yè)用水區(qū)及 一般景觀要求水域）；其中，區(qū)內(nèi)黑臭河道5條， 水質(zhì)呈全面劣Ⅴ類（無用臟水）的河道25條。 生物多樣性低，水體景觀單一。區(qū)內(nèi)水體水生 動植物稀少，河道水面只有少量挺水植物，沉水植 物缺失，河道整體景觀效果差。 （三）治理關(guān)鍵點(diǎn) 高新區(qū)（濱江）地處錢塘江沖積平原，地形較 平坦，調(diào)查結(jié)果顯示，目前高新區(qū)（濱江）河湖存 在四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)需要治理。 第一，生活污水收集困難，處理難度大。目前 高新區(qū)（濱江）約有3.5萬噸生活污水通過各排污 口排入河湖水體，收集各排污口污水是一項(xiàng)大工程 且難度大，同時(shí)要求在有限的場地條件下完成污水 處理工程，這對污水處理工藝技術(shù)也是一個(gè)巨大的 考驗(yàn)。 第二，初期雨水污染濃度高、治理難度大。 在雨水沖刷作用下，暴雨期前15分鐘地表徑流攜 帶了大量的污染物，其有機(jī)污染物濃度甚至高于 生活污水。 第三，農(nóng)業(yè)面源無組織排放，增加污染控制難度。全區(qū)糧食播種面積約225公 頃，要收集大面積的農(nóng)業(yè)面源、 控制灌溉水排入外界水體是一項(xiàng) 關(guān)鍵工作。 第四，高泥沙含量的引水影 響整個(gè)區(qū)域水體水質(zhì)，削減引水 泥沙含量意義重大。高泥沙含量 的錢塘江水體直接排入?yún)^(qū)內(nèi)水體 導(dǎo)致水體渾濁、透明度低，沉水 植被無法生長。削減引水中泥沙 含量是高新區(qū)（濱江）治水關(guān)鍵 工作之一。
三、高新區(qū)（濱江）水 生態(tài)治理項(xiàng)目中PPP模式的 效益研究
由于水生態(tài)治理工程無行業(yè) 標(biāo)準(zhǔn)，為確保達(dá)到預(yù)期設(shè)計(jì)目 標(biāo)，可選擇性地采用EPC+O（工 程總承包+運(yùn)行）、DBO（設(shè) 計(jì)—建設(shè)—經(jīng)營）、PPP（公私 合營）三種模式進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施建 設(shè)。 EPC+O（工程總承包+運(yùn) 行）模式：前期設(shè)計(jì)施工總承包 模式完成項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)方根據(jù) 建設(shè)進(jìn)度實(shí)施驗(yàn)收并分期支付 相關(guān)建設(shè)費(fèi)用。試運(yùn)行驗(yàn)收后 簽訂委托運(yùn)行協(xié)議，運(yùn)行期限 可靈活約定。一般以EPC+O模 式來開展試點(diǎn)項(xiàng)目，比較適合邊 際條件不確定、工程體量較小、 技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目。DBO（設(shè) 計(jì)—建設(shè)—經(jīng)營）模式：是指從 項(xiàng)目的設(shè)計(jì)開始就特許給某一機(jī) 構(gòu)進(jìn)行，直到項(xiàng)目經(jīng)營期收回投 資和取得投資效益。私人部門投
資建設(shè)公共設(shè)施，通常也具有該設(shè)施的所有權(quán)。公共部門根據(jù)合同約 定（績效考核），向私人部門支付一定費(fèi)用并使用該設(shè)施，同時(shí)提供 與該設(shè)施相關(guān)的核心服務(wù)，而私人部門只提供該設(shè)施的輔助性服務(wù)。 DBO模式不是傳統(tǒng)的資本性資產(chǎn)采購，而是一種服務(wù)采購政策，該政 策對付款、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和績效評估做出了詳細(xì)的規(guī)定。該模式適合治理 周期長、工程投資規(guī)模較大的項(xiàng)目。PPP（公私合營）模式：是由PPP 平臺公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)行，政府通過支付水質(zhì)提升服務(wù) 費(fèi)、后期回購或資產(chǎn)置換的形式來承擔(dān)義務(wù)。PPP模式適合區(qū)域性、 流域性治理的項(xiàng)目。 （一）投資估算 針對EPC+O模式、DBO模式及PPP模式，分別計(jì)算項(xiàng)目按3～5年 運(yùn)行期折算的投資。其中PPP模式的項(xiàng)目投資按10年特許經(jīng)營期限進(jìn) 行估算，而DBO模式及PPP模式中工程投資部分采用雙倍余額遞減法 計(jì)算每一年設(shè)備殘值。表1、表2、表3為采用EPC+O模式、DBO模式及 PPP模式項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)估算匯總表。 高新區(qū)（濱江）城區(qū)河道水環(huán)境治理工程是一項(xiàng)重大的民生工 程，投入的人力、物力、財(cái)力較大，需分階段開展工作，建議分多個(gè) 階段實(shí)施。分階段實(shí)施可根據(jù)河湖污染情況及治理的緊迫性和重要性 進(jìn)行，也可分片區(qū)實(shí)施階段性工作。 如綜合考慮河道水體污染治理的緊迫性、重要性，可將高新區(qū) （濱江）水體治理分三階段實(shí)施。結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，從經(jīng)濟(jì)角度考慮， 高新區(qū)（濱江）河道治理宜采用PPP模式。
表1 采用EPC+O模式投資估算匯總表
項(xiàng)目 范圍
項(xiàng)目名稱
工程投資 （萬元）
工程投資 單價(jià)
年運(yùn)行費(fèi) （萬元）
運(yùn)行費(fèi) 單價(jià)
高新 區(qū) （濱 江） 整體 項(xiàng)目
生活污水集中—分散式治理工程 7390 2111.43 2298 1.80 河道生態(tài)治理工程 11583 67.05 2896 16.76 湖泊生態(tài)治理工程 3000 24.99 260 2.17 引水預(yù)處理工程 1320 - 471 0.07 智慧河道工程 1200 6.95 100 0.58 設(shè)計(jì)費(fèi) 980 - - 稅金 1019 0 0 0 合計(jì) 26492 - 6025
一期 工程
生活污水集中—分散式治理工程 7390 2111.43 2298 1.80 河道生態(tài)治理工程 3936 22.78 984 5.70 引水預(yù)處理工程 1320 - 471 0.07 設(shè)計(jì)費(fèi) 506 - - 稅金 526 0 0 0 合計(jì) 13678 - 3753
08 （二）效益評估 1．經(jīng)濟(jì)效益 杭州市污水處理廠噸水造價(jià) （含管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)，但不包括征地 費(fèi)）約為4000元/噸，運(yùn)行費(fèi)為 2.54元/噸（參考蕭山污水處理廠 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)）；本項(xiàng)目采用集中— 分散式治理方式處理生活污水， 噸水造價(jià)為2111元/噸，運(yùn)行費(fèi)為 1.80元/噸，與污水處理廠污水處 理相比其處理成本降低情況如表 4及圖5、圖6所示。 與傳統(tǒng)污水處理廠污水處理 成本相比，該項(xiàng)目采用的處理 工藝1年處理成本節(jié)約3163.37萬 元，3年處理成本節(jié)約5712.96萬 元，處理成本方面具有明顯的經(jīng) 濟(jì)優(yōu)勢。若項(xiàng)目實(shí)施2年內(nèi)高新 區(qū)（濱江）未進(jìn)一步開展截污納 管工作，則采用本方案治理措施 達(dá)標(biāo)后，2年引水及清淤費(fèi)可節(jié) 省648.09萬元，若項(xiàng)目實(shí)施后生 活污水每年截污納管為15%，則 2年引水及清淤費(fèi)可節(jié)省1465.17 萬元。 由此可見，PPP模式具有明 顯的經(jīng)濟(jì)效益。 2．社會效益 項(xiàng)目建成后，河湖水質(zhì)將逐 年改善，水生態(tài)環(huán)境將逐步恢 復(fù)，水體景觀效果也將有顯著的 提升。 對當(dāng)?shù)氐闹苯邮芤嬲摺?民群眾而言，項(xiàng)目的實(shí)施，可以 改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳睢⒐ぷ鳝h(huán) 境。對地方政府而言，項(xiàng)目的開 展切實(shí)執(zhí)行了浙江省水污染控制 相關(guān)法律法規(guī)，徹底落實(shí)浙江省3．環(huán)境效益 該項(xiàng)目通過外源污染控制手 段將有效控制和削減生活污水、 初期雨水、農(nóng)業(yè)面源等污染負(fù) 荷，同時(shí)采用河湖生態(tài)修復(fù)技術(shù) 削減內(nèi)源污染，項(xiàng)目運(yùn)行成功、 達(dá)到預(yù)期目標(biāo)效果后將有效降低 出水的化學(xué)需氧量（COD）以及 氮磷等污染物含量，使高新區(qū) （濱江）河湖水質(zhì)符合浙江省 “五水共治”的要求，同時(shí)亦可 保證附近人民群眾的生活和身體 健康。另外，可有效增加高新區(qū) （濱江）水環(huán)境容量，修復(fù)水域 生態(tài)系統(tǒng)，對水域生態(tài)系統(tǒng)的健 康和完整性有著重要作用，對生 物多樣性保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)功能提 升起積極作用。
四、高新區(qū)（濱江）水 生態(tài)治理項(xiàng)目中PPP模式的 風(fēng)險(xiǎn)研究
筆者以高新區(qū)（濱江）水生 態(tài)治理項(xiàng)目為例，通過實(shí)地走訪 調(diào)查，收集該項(xiàng)目相關(guān)資料，深 入了解項(xiàng)目實(shí)施過程中可能產(chǎn)生 的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行整理歸集，并站在 項(xiàng)目參與者分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的角度，對 風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化，運(yùn)用AHP層次分 析法和專家打分法相結(jié)合方式， 對相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)制定合理的分擔(dān)和 應(yīng)對措施，旨在為河道治理項(xiàng)目 采用PPP模式降低風(fēng)險(xiǎn)、減少投 資損失提供參考。 （一）確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)者 河道治理項(xiàng)目實(shí)施范圍廣、 持續(xù)時(shí)間長，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要有以
表4 生活污水處理成本比對分析下幾類： 1．政策風(fēng)險(xiǎn)。若政府決策 程序不規(guī)范、PPP的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)不 足、前期準(zhǔn)備不夠和信息不對 稱，都可能導(dǎo)致項(xiàng)目決策失誤或 政策變化，使合作方難以預(yù)料和 防范。 2．市場風(fēng)險(xiǎn)。河道環(huán)境治 理工程本身面臨市場價(jià)格變化風(fēng) 險(xiǎn)，且有可能面臨來自競爭者的 風(fēng)險(xiǎn)。 3．經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。融資方面， 會因?yàn)槿谫Y結(jié)構(gòu)不合理、金融市 場不健全、融資可及性等因素引 發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，最主要的表現(xiàn)形式是資 金籌措困難；財(cái)務(wù)管理方面，也 會因?yàn)橘Y金運(yùn)營管理不善引發(fā)財(cái) 務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 4．信用風(fēng)險(xiǎn)。一方面，由于 PPP項(xiàng)目大多是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 涉及公共利益和國計(jì)民生而備受 關(guān)注，一旦觸及公眾利益招致公 眾反對，政府可能迫于壓力無法 兌現(xiàn)原有承諾，產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)； 另一方面，社會資本進(jìn)入后可能 利用公共資源進(jìn)行營利，從而違 背合作初衷，引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)。 5．設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目工程設(shè) 計(jì)不合理，工程實(shí)施過程中的設(shè) 計(jì)變更，會帶來成本增加、工期 冗長等問題。 6．技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。河道治理項(xiàng) 目對相關(guān)技術(shù)要求較高，技術(shù)的 先進(jìn)性、可靠性、適用性和匹配 性方面都可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，且風(fēng)險(xiǎn) 隨著技術(shù)難度的提高而增大。 7．建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)包 括工程運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、工程質(zhì)量風(fēng)
險(xiǎn)、地質(zhì)條件風(fēng)險(xiǎn)等，存在于項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)。 8．運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)。河道治理項(xiàng)目建設(shè)完工后進(jìn)入運(yùn)營管理階段， 在管理結(jié)構(gòu)、人員和項(xiàng)目協(xié)調(diào)方面存在不確定因素，會影響到運(yùn)營組 織和管理各方面。 9．不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。指合同一方遇到無法控制、無法防范、無法回 避或克服的事件或情況，多為自然災(zāi)害或意外事故。 高新區(qū)（濱江）水生態(tài)治理PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及其分擔(dān)者如表5所示。 （二）確定各指標(biāo)權(quán)重（AHP層次分析法） 本部分采用層次分析法，對各位專家權(quán)重進(jìn)行定量分析。 1．構(gòu)造層次分析結(jié)構(gòu) 層次分析結(jié)構(gòu)如圖7所示。 2．構(gòu)造判斷矩陣（一致矩陣法） 判斷矩陣元素aij的標(biāo)度方法如表6所示，矩陣A元素aij構(gòu)成如表7 所示。 3．一致性檢驗(yàn)
因此矩陣 ，可求得A的特征向量
W=（0.40，0.24，0.12，0.12，0.12）T，特征值 。
則各判斷矩陣的一致性指標(biāo) 。
引入隨機(jī)一致性指標(biāo)，隨機(jī)一致性指標(biāo)如表8所示，本例中RI=1.12。
五、結(jié)論和建議
綜上所述，高新區(qū)（濱江）河湖水生態(tài)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目運(yùn)用 PPP模式不僅提高了經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境等效益，同時(shí)也在很大程度上 分散了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，降低了資本主體分別承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。筆者通過對典型 案例的研究，對河道治理項(xiàng)目中PPP模式的運(yùn)用提出以下政策建議。 1．頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一立法。隨著政府和社會資本合作越來越受到重 視，相關(guān)鼓勵(lì)政策相繼出臺，現(xiàn)有的政策法規(guī)主要依據(jù)是國發(fā)〔2014〕 60號文件《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》 和發(fā)改委、財(cái)政部出臺的部分規(guī)范性文件，法律層面的制度缺失不利 于PPP模式未來發(fā)展和有效推廣。PPP模式在中國大范圍推廣且運(yùn)用日 臻成熟，在充分實(shí)踐的基礎(chǔ)上，可以考慮開展統(tǒng)一立法工作。 2．公開公正，防范風(fēng)險(xiǎn)。政府和社會資本合作初衷是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、 互利共贏，在保護(hù)投資人商業(yè)秘密的基礎(chǔ)上保證公開公正性，使運(yùn)作 過程陽光化，不僅可以使項(xiàng)目得到有效監(jiān)督，也可以充分調(diào)動社會資 本的積極性。公平公正有利于政府和社會資本之間合理分配風(fēng)險(xiǎn)，河 道治理項(xiàng)目中，法律、政策風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，設(shè)計(jì)、建設(shè)、技術(shù)和運(yùn) 營風(fēng)險(xiǎn)由社會資本承擔(dān)，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)共同
表9 專家打分結(jié)果
專家C1 專家C2 專家C3 專家C4 專家C5 合計(jì) 專家權(quán)重 0.40 0.24 0.12 0.12 0.12 1
風(fēng) 險(xiǎn) 類 型
R1 政策風(fēng)險(xiǎn) 5 4 4 5 5 4.64 R2 市場風(fēng)險(xiǎn) 5 2 3 4 3 3.68 R3 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn) 4 5 5 5 5 4.6 R4 信用風(fēng)險(xiǎn) 5 5 4 4 4 4.64 R5 設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn) 5 2 3 3 3 3.56 R6 技術(shù)風(fēng)險(xiǎn) 4 3 2 3 4 3.4 R7 建設(shè)風(fēng)險(xiǎn) 3 3 3 3 3 3 R8 運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn) 4 1 2 3 3 2.8 R9 不可抗力風(fēng)險(xiǎn) 3 3 1 2 2 2.52
承擔(dān)。河道治理項(xiàng)目涉及社會 生產(chǎn)生活各方面，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較 大，但是達(dá)到治理效果的社會 收益也是巨大的，應(yīng)在公開公 正和風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)的前提下， 利用好PPP模式。 3．權(quán)責(zé)明確，協(xié)調(diào)統(tǒng)一。政 府方面，推廣和運(yùn)用PPP模式應(yīng)當(dāng) 牢固樹立平等意識和合作觀念， 建立權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效原則， 前期項(xiàng)目考察要全面深入，合作 過程中明確相關(guān)人員責(zé)任，將監(jiān) 管落到實(shí)處。社會資本方面，應(yīng)加 強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高操作人員專 業(yè)技能以及管理人員的協(xié)調(diào)管理能 力，積極與政府對接人員協(xié)調(diào)溝 通，做到信息對稱。河道治理項(xiàng)目 中，工程建設(shè)方面，項(xiàng)目單位應(yīng)積 極與城市建設(shè)和管理部門聯(lián)系溝 通，資金方面，財(cái)政部門也應(yīng)委派 工程專業(yè)人員進(jìn)行跟進(jìn)了解，只有 政府與社會資本各方落實(shí)責(zé)任、積 極溝通，項(xiàng)目才能有序推進(jìn)，達(dá)到 治理目標(biāo)。 PPP模式將政府力量和市場 機(jī)制相結(jié)合，是一種提供公共產(chǎn) 品的新型方式，在當(dāng)前改革大背 景下符合發(fā)展要求和方向。河道 治理項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式，引入社 會資本參與公共項(xiàng)目建設(shè)，總體 來說提高了效益、分散了風(fēng)險(xiǎn)， 對合作的積極探索和對產(chǎn)生問題 的深入挖掘，可以為今后的合作 推廣積累寶貴經(jīng)驗(yàn)，使PPP模式 真正達(dá)到合作初衷。
課題組組長：湯 茵 成 員：蔣憶寧（執(zhí)筆）
