拱墅區(qū)財(cái)政局 應(yīng) 超
預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部 分，績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理的前提和基礎(chǔ)，貫穿 于預(yù)算績(jī)效管理始終，是預(yù)算資金安排、事中績(jī)效 跟蹤和事后績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。預(yù)算績(jī)效目標(biāo) 管理較好地解決了“委托代理”理論中的“信息不 對(duì)稱(chēng)”和“激勵(lì)不相容”問(wèn)題，作為受托方的政府 部門(mén)通過(guò)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，以目標(biāo)為導(dǎo)向履行政府職 責(zé)，體現(xiàn)和保障了委托方公眾代表的利益。通過(guò)對(duì) 結(jié)果評(píng)價(jià)，要求對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)完成情 況進(jìn)行獎(jiǎng)懲，實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)相容”的制度設(shè)計(jì)。
一、拱墅區(qū)績(jī)效目標(biāo)管理工作實(shí)踐
近年來(lái)，拱墅區(qū)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位按照上級(jí) 財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)一部署，立足實(shí)際，積極探索，加強(qiáng) 預(yù)算績(jī)效源頭管理，夯實(shí)績(jī)效管理基礎(chǔ)，細(xì)化績(jī)效 目標(biāo)指標(biāo)，建立績(jī)效目標(biāo)“五審”機(jī)制，從項(xiàng)目績(jī) 效評(píng)價(jià)為重心的預(yù)算績(jī)效管理模式向以績(jī)效目標(biāo)管 理為主抓手的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理模式轉(zhuǎn)變，績(jī)效 目標(biāo)管理工作取得了一定成績(jī)，并對(duì)如何更好推進(jìn) 績(jī)效管理目標(biāo)進(jìn)行認(rèn)真思考。 （一）搭建框架，夯實(shí)績(jī)效目標(biāo)管理基礎(chǔ)。根 據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的 意見(jiàn)》《杭州市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效 管理的實(shí)施意見(jiàn)》等文件的精神，2013年出臺(tái)了 《拱墅區(qū)區(qū)級(jí)部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效管理規(guī)程（試 行）》，明確了績(jī)效目標(biāo)管理范圍、申報(bào)主體、申 報(bào)原則、申報(bào)材料、申報(bào)流程等，設(shè)置全區(qū)統(tǒng)一的 績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表、填報(bào)說(shuō)明、填報(bào)細(xì)則，理清績(jī)效 目標(biāo)管理參與主體權(quán)責(zé)、內(nèi)部管理規(guī)程、工作要求 規(guī)范，確?？?jī)效目標(biāo)管理規(guī)范性、科學(xué)性、可比 性，為適應(yīng)新常態(tài)下預(yù)算績(jī)效管理工作要求打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。 （二）真抓實(shí)干，績(jī)效目標(biāo)管理范圍穩(wěn)步擴(kuò)大。 按照先試點(diǎn)探索后擴(kuò)面推開(kāi)的原則，2013年在區(qū)殘 聯(lián)、區(qū)教育局兩家單位開(kāi)始績(jī)效目標(biāo)申報(bào)試點(diǎn)， 2014年要求納入部門(mén)預(yù)算管理金額在50萬(wàn)元以上的 項(xiàng)目或金額在50萬(wàn)元以下經(jīng)財(cái)政部門(mén)認(rèn)定需進(jìn)行績(jī) 效目標(biāo)申報(bào)的項(xiàng)目均須進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)申報(bào)。2014年 納入績(jī)效目標(biāo)管理項(xiàng)目232個(gè)，申報(bào)項(xiàng)目單位35家， 涉及資金11億元，占年初預(yù)算項(xiàng)目資金的65.71%。 2015年在2014年申報(bào)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大了績(jī)效目 標(biāo)的申報(bào)范圍，2015年全區(qū)43家預(yù)算單位共224個(gè)項(xiàng) 目納入績(jī)效目標(biāo)管理，涉及財(cái)政資金12億元，并對(duì) 43家單位項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行批復(fù)，實(shí)現(xiàn)了區(qū)本級(jí)部 門(mén)預(yù)算單位績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、審核、批復(fù)全覆蓋。 （三）積極探索，績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系逐步細(xì) 化?？?jī)效目標(biāo)指標(biāo)是衡量考核績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的 重要工具，是進(jìn)行結(jié)果績(jī)效評(píng)價(jià)工作的衡量依據(jù)。 2013年試點(diǎn)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的概念比較模糊， 申報(bào)僅停留在項(xiàng)目申報(bào)的立項(xiàng)依據(jù)、規(guī)劃文件、總 體目標(biāo)等簡(jiǎn)單描述，對(duì)績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置無(wú)從下手。 2014年預(yù)算單位在申報(bào)績(jī)效目標(biāo)過(guò)程中嘗試對(duì)項(xiàng)目 預(yù)期產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)保效益等績(jī)效 目標(biāo)指標(biāo)進(jìn)行定性描述，并提供相關(guān)的可行性論證 報(bào)告。通過(guò)專(zhuān)場(chǎng)專(zhuān)項(xiàng)輔導(dǎo)，2015年以量化的形式從 目標(biāo)完成情況和實(shí)際效益兩方面對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行明 細(xì)，對(duì)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)保效益等 績(jī)效目標(biāo)最終細(xì)化到三級(jí)指標(biāo)，同時(shí)分解三級(jí)指標(biāo) 的具體內(nèi)容、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算公式。強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo) 保障措施，從目標(biāo)設(shè)定、組織機(jī)構(gòu)、管理制度、質(zhì) 量控制等方面加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行控制，確?？?jī)效目 標(biāo)管理真正落到實(shí)處。 （四）評(píng)審創(chuàng)新，探索“五審”機(jī)制強(qiáng)化目標(biāo)審核。將預(yù)算績(jī)效管理關(guān)口前移，把績(jī)效目標(biāo)審核 作為提高預(yù)算績(jī)效管理水平的重要突破口，建立績(jī) 效目標(biāo)基礎(chǔ)審、集中審、復(fù)核審、綜合審、專(zhuān)家審 “五審”機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)審核?；A(chǔ)審，側(cè)重 審核單位上報(bào)的績(jī)效目標(biāo)是否符合申報(bào)的范圍，是 否存在該申報(bào)目標(biāo)未申報(bào)、申報(bào)材料不完整不全面 的情形。集中審，集中審核績(jī)效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué) 性、合理性，是否將績(jī)效目標(biāo)細(xì)化到三級(jí)指標(biāo)，是 否根據(jù)具體項(xiàng)目設(shè)置個(gè)性化的指標(biāo)體系。復(fù)核審， 重點(diǎn)審核項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)修改情況，是否按照反饋意 見(jiàn)修改完善項(xiàng)目指標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)的保障措施是否到 位。綜合審，聯(lián)合相關(guān)業(yè)務(wù)科室對(duì)年度重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī) 效目標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)審，經(jīng)過(guò)討論研究形成績(jī)效目標(biāo) 綜合評(píng)審意見(jiàn)。專(zhuān)家審，邀請(qǐng)杭州市績(jī)效管理專(zhuān)家 庫(kù)成員、社會(huì)第三方中介形成專(zhuān)家智囊團(tuán)對(duì)重點(diǎn)全 過(guò)程績(jī)效管理項(xiàng)目進(jìn)行專(zhuān)家評(píng)審，通過(guò)資料收集審 查、專(zhuān)家論證答辯、專(zhuān)家集中評(píng)議等環(huán)節(jié)，對(duì)項(xiàng)目 的績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定提出了評(píng)審意見(jiàn)，并 對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、實(shí)施內(nèi)容的調(diào)整、預(yù)算資金 的安排等給予了相關(guān)意見(jiàn)和建議。區(qū)財(cái)政局將評(píng)審 意見(jiàn)書(shū)面批復(fù)到項(xiàng)目單位，作為部門(mén)預(yù)算編制和修 訂項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的重要參考，并以此作為項(xiàng)目完成 后實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。
二、拱墅區(qū)績(jī)效目標(biāo)管理存在的問(wèn)題
拱墅區(qū)在預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理實(shí)踐探索過(guò)程中， 也遇到了不少困難和問(wèn)題，主要體現(xiàn)在思想、技 術(shù)、管理三大層面。 （一）績(jī)效目標(biāo)管理理念尚未全面建立。經(jīng)過(guò) 幾年的試點(diǎn)探索，拱墅區(qū)各部門(mén)對(duì)績(jī)效管理有一定 的認(rèn)識(shí)，但長(zhǎng)期形成的“重分配、輕管理，重支 出、輕績(jī)效”的觀(guān)念沒(méi)有根除，部分單位對(duì)績(jī)效管 理的目標(biāo)意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)識(shí)不夠，重視度不高，存在 畏難情緒，工作缺乏主動(dòng)性。部分單位雖認(rèn)識(shí)到績(jī) 效目標(biāo)管理的重要性，但編制績(jī)效目標(biāo)時(shí)存在被動(dòng) 應(yīng)付、草草了事現(xiàn)象，不愿套上目標(biāo)管理的“緊箍 咒”。 部分單位對(duì)項(xiàng)目實(shí)施缺乏前瞻性的考慮，提
不出具體可行的目標(biāo)。項(xiàng)目目標(biāo)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的 約束力不夠強(qiáng)，目標(biāo)管理的威懾力不夠大，也在一 定程度上影響了預(yù)算單位對(duì)目標(biāo)管理的重視度。 （二）績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)。只有將績(jī)效目 標(biāo)細(xì)化量化，才便于在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行績(jī)效跟 蹤，在項(xiàng)目完成后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。一是部分項(xiàng)目績(jī) 效目標(biāo)側(cè)重定性描述，沒(méi)有具體的實(shí)施要求，約束 力不強(qiáng)，項(xiàng)目完成后的結(jié)果無(wú)法與目標(biāo)進(jìn)行對(duì)照。 如 “保障正常辦公秩序”“全方面保障后勤管理 需求”“ 提升拱墅體育的整體水平”“豐富企退人 員的晚年精神文化生活”等目標(biāo)過(guò)于籠統(tǒng)，與具體 項(xiàng)目相關(guān)性不強(qiáng)，項(xiàng)目實(shí)施后的結(jié)果很難與之對(duì)照 考核評(píng)價(jià)。二是項(xiàng)目預(yù)算支出明細(xì)與目標(biāo)內(nèi)容無(wú)法 準(zhǔn)確細(xì)分對(duì)應(yīng)。預(yù)算單位在申請(qǐng)績(jī)效目標(biāo)時(shí)，為完 成績(jī)效目標(biāo)的具體支出明細(xì)無(wú)法準(zhǔn)確填報(bào)，明細(xì)支 出與目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性不大，項(xiàng)目資金安排與項(xiàng)目目標(biāo) 細(xì)分無(wú)法準(zhǔn)確銜接。三是績(jī)效指標(biāo)細(xì)分到三級(jí)指標(biāo) 的難度較大。要求對(duì)績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)相應(yīng)三級(jí)評(píng)價(jià)指 標(biāo)，確定合理的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，為績(jī)效目標(biāo)的完成提供 驗(yàn)證。但在實(shí)際操作中對(duì)具體項(xiàng)目目標(biāo)完成情況和 實(shí)際效益的第三級(jí)指標(biāo)內(nèi)容不夠量化，指標(biāo)計(jì)算公 式無(wú)法準(zhǔn)確設(shè)置，指標(biāo)與目標(biāo)不相匹配，量化指標(biāo) 設(shè)置還處于初級(jí)階段。 （三）績(jī)效目標(biāo)管理水平還相對(duì)薄弱。一是績(jī) 效目標(biāo)審核的力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。項(xiàng)目歸口管理 業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)目標(biāo)審核認(rèn)識(shí)不夠，績(jī)效的意識(shí)不強(qiáng)， 對(duì)項(xiàng)目審核時(shí)，重資金預(yù)算分配的審核，輕績(jī)效目 標(biāo)的審核，未對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)，以前年度績(jī)效目 標(biāo)完成情況、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、項(xiàng)目預(yù)期的績(jī)效 目標(biāo)進(jìn)行全面審查，沒(méi)有站在目標(biāo)角度考慮項(xiàng)目資 金分配問(wèn)題，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)審核與預(yù)算安排沒(méi)有實(shí) 現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。二是績(jī)效目標(biāo)信息化建設(shè)有待加強(qiáng)。 目前績(jī)效目標(biāo)管理還未納入預(yù)算編制管理系統(tǒng)，績(jī) 效目標(biāo)管理與預(yù)算管理“兩張皮”，績(jī)效目標(biāo)的申 報(bào)審核通過(guò)電子文檔紙質(zhì)文件等形式傳輸，大大影 響了工作效率，增加了行政成本，造成人力物力資 源的浪費(fèi)?？?jī)效目標(biāo)管理“二上二下”流程無(wú)法與 預(yù)算編制 “二上二下”同步，績(jī)效目標(biāo)申報(bào)晚于部門(mén)預(yù)算的申報(bào)，績(jī)效目標(biāo)的批復(fù)慢于預(yù)算的批復(fù)， 績(jī)效目標(biāo)管理的約束力大大減弱。
三、完善績(jī)效目標(biāo)管理的思考
（一）強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理理念。新預(yù)算法中明 確要求“各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén) 制定的政府收支分類(lèi)科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求以 及績(jī)效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定”編制本部門(mén)、本 單位預(yù)算草案。以新預(yù)算法培訓(xùn)為契機(jī)，通過(guò)微 信、微博、拱財(cái)通APP等新興媒體以及政府信息平 臺(tái)廣泛深入開(kāi)展預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理宣傳培訓(xùn)，強(qiáng)化 目標(biāo)意識(shí)和效率意識(shí)，把預(yù)算績(jī)效管理理念從事后 評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)前移至預(yù)算編制環(huán)節(jié)，使績(jī)效目標(biāo)真正成 為績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)可操作、可考量和可評(píng) 判的基本依據(jù)，為解決長(zhǎng)期困擾績(jī)效工作“目標(biāo)不 明”問(wèn)題、 探索建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制打好 堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。 （二）細(xì)化績(jī)效目標(biāo)編制。一是做好項(xiàng)目績(jī)效 目標(biāo)編制準(zhǔn)備。各預(yù)算部門(mén)要結(jié)合上級(jí)部門(mén)工作要 求、單位年度工作計(jì)劃、單位重點(diǎn)工作任務(wù)等，做 好項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)論證工作。在編制績(jī)效目標(biāo)時(shí)，要 綜合分析項(xiàng)目立項(xiàng)情況，以前年度項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)完 成情況、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、項(xiàng)目績(jī)效跟蹤報(bào)告、 投入產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)等因素提出合理可行的績(jī)效目標(biāo)，提高 績(jī)效目標(biāo)編制的科學(xué)性、合理性、有效性。二是深入 研究績(jī)效指標(biāo)。要根據(jù)具體項(xiàng)目情況，從預(yù)期提供的 公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、預(yù)期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效 益、環(huán)境效益，投入產(chǎn)出情況、資金管理、工程建 設(shè)、社會(huì)評(píng)價(jià)等方面細(xì)化量化績(jī)效指標(biāo)，并設(shè)置科學(xué) 指標(biāo)計(jì)算公式，提供相應(yīng)的指標(biāo)參照標(biāo)準(zhǔn)，將績(jī)效目 標(biāo)逐一分解為易于操作、便于評(píng)價(jià)的績(jī)效指標(biāo)。 （三）優(yōu)化績(jī)效目標(biāo)評(píng)審機(jī)制。繼續(xù)加大績(jī)效 目標(biāo)審核力度，逐步完善績(jī)效目標(biāo)基礎(chǔ)審、集中 審、復(fù)核審、綜合審、專(zhuān)家審相結(jié)合的審核機(jī)制。 一是明確績(jī)效部門(mén)與相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)在目標(biāo)“五審” 中的分工職責(zé)、審核重點(diǎn)，發(fā)揮各相關(guān)部門(mén)的評(píng)審 合力，實(shí)現(xiàn)一審緊扣一審，環(huán)環(huán)相扣，保證機(jī)制運(yùn)
作順暢高效。二是優(yōu)化“五審”流程。結(jié)合部門(mén)預(yù) 算“二上二下”編制流程，合理確定績(jī)效目標(biāo)審核 時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將績(jī)效目標(biāo)“五審”嵌入預(yù)算編制全過(guò) 程，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算編制有機(jī)銜接。三是積極 發(fā)揮“專(zhuān)家審”作用。將績(jī)效目標(biāo)“專(zhuān)家審”時(shí)間 節(jié)點(diǎn)前移，邀請(qǐng)預(yù)算、績(jī)效、行業(yè)、管理等領(lǐng)域的 專(zhuān)家對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的可行性、資金安排的合理 性、指標(biāo)設(shè)置的準(zhǔn)確性、項(xiàng)目管理的特殊性進(jìn)行全面 審核。綜合專(zhuān)家評(píng)審意見(jiàn)作為項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)批復(fù)、預(yù) 算安排、運(yùn)行跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。堅(jiān)持經(jīng)濟(jì) 性、效率性、效益性“3E”原則，通過(guò)績(jī)效目標(biāo)審核 層層把關(guān)，逐步提高績(jī)效目標(biāo)管理能力和水平。 （四）推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)信息化建設(shè)。加強(qiáng)績(jī)效目 標(biāo)信息平臺(tái)建設(shè)，將績(jī)效目標(biāo)編審系統(tǒng)與部門(mén)預(yù)算 編制系統(tǒng)有機(jī)銜接，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)報(bào)批、智能提示等功 能設(shè)置，提高目標(biāo)申報(bào)信息傳輸效率，消除傳統(tǒng)申 報(bào)模式速度慢、效率低、程序繁、監(jiān)管難等弊端， 實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)管理與預(yù)算管理同步 “二上二下”。 探索建立績(jī)效目標(biāo)庫(kù)，研究同類(lèi)項(xiàng)目的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)， 研發(fā)通用指標(biāo)，將項(xiàng)目基本信息、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、 項(xiàng)目執(zhí)行情況、績(jī)效跟蹤情況、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等內(nèi) 容納入目標(biāo)庫(kù)系統(tǒng)管理，為建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管 理機(jī)制做好數(shù)據(jù)系統(tǒng)支撐。以績(jī)效目標(biāo)庫(kù)為基礎(chǔ)進(jìn) 行二次開(kāi)發(fā)，收集整理有代表性的細(xì)化量化個(gè)性化 項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)，經(jīng)過(guò)概括提煉，分門(mén)別類(lèi)歸入績(jī)效 指標(biāo)庫(kù)，并不斷進(jìn)行更新完善，構(gòu)建起適合本區(qū)項(xiàng) 目支出績(jī)效目標(biāo)管理指標(biāo)庫(kù)體系。 （五）探索建立公眾參與績(jī)效目標(biāo)管理機(jī)制。為 保障“委托代理”中委托人的權(quán)利，邀請(qǐng)公眾代表參 與涉及民生和公共領(lǐng)域重大投資項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)評(píng)審， 對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、預(yù)期效果向公眾做出解釋說(shuō)明，充 分聽(tīng)取公眾對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的意見(jiàn)，對(duì)于不符合公眾 預(yù)期、無(wú)法提供公眾滿(mǎn)意績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目一般不予安 排資金。綜合相關(guān)績(jī)效目標(biāo)評(píng)審意見(jiàn)最終確定項(xiàng)目績(jī) 效目標(biāo)，將評(píng)審結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，主動(dòng)接受公眾對(duì)績(jī) 效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行監(jiān)督，并且將受益人滿(mǎn)意度作為 績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的重要依據(jù)，解決“委托代理”中的 “信息不對(duì)稱(chēng)”和“激勵(lì)不相容”等問(wèn)題。
