全國(guó)人大法工委刑法室主任 郎勝
隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國(guó)際間資金流動(dòng)日益頻密，金額巨大。如何防止犯罪分子或者犯罪集團(tuán)為掩飾其犯罪所得或?yàn)榉缸锾峁┵Y助，通過(guò)金融或者其他渠道轉(zhuǎn)移資金或財(cái)產(chǎn)，已成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的一個(gè)重要問(wèn)題。隨著我國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)格局中的作用和影響的不斷提升，我國(guó)的反洗錢工作也受到國(guó)際社會(huì)的重視。有效地開(kāi)展反洗錢成為保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行，防范風(fēng)險(xiǎn)的重要措施之一。為適應(yīng)反洗錢工作的需要，2006年全國(guó)人大常委會(huì)修改了刑法關(guān)于洗錢罪的規(guī)定，制定了反洗錢法，人民銀行相應(yīng)修訂公布了《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》等一系列規(guī)章。這些法律、規(guī)章的制訂與實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)初步形成了反洗錢專門法律和相關(guān)法律相結(jié)合，刑事法律、行政法律相互銜接，法律、部門規(guī)章相互配套的反洗錢法律體系。2007年1月1日《中華人民共和國(guó)反洗錢法》開(kāi)始實(shí)施。中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有反洗錢工作職責(zé)的義務(wù)主體，如何履行反洗錢義務(wù)成為金融機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管部門需要認(rèn)真面對(duì)的問(wèn)題。
關(guān)于開(kāi)展反洗錢工作的必要性
加強(qiáng)反洗錢工作，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和監(jiān)控洗錢活動(dòng)，追查、沒(méi)收犯罪所得，遏制洗錢犯罪及其上游犯罪。犯罪分子為了逃避法律追究，往往利用各種手段對(duì)犯罪收益以及用于犯罪的資金的來(lái)源和性質(zhì)進(jìn)行掩飾和隱瞞。反洗錢工作的重要意義，就在于通過(guò)建立監(jiān)控機(jī)制，有效監(jiān)控和發(fā)現(xiàn)各種非正常的資金流動(dòng)或者資產(chǎn)轉(zhuǎn)換，從中發(fā)現(xiàn)和追查洗錢犯罪及其相關(guān)上游犯罪的線索。加強(qiáng)反洗錢工作，有利于對(duì)洗錢犯罪及其上游犯罪分子加以懲治，對(duì)其犯罪收益及資金加以剝奪；有助于防止與犯罪有關(guān)的資金或者財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移、外流或被合法化。根據(jù)有關(guān)方面提供的材料，僅 2004年我國(guó)破獲洗錢及相關(guān)案件50起，涉案金額5.7億元人民幣、4.47億美元。加強(qiáng)反洗錢工作，從一定意義上講，還可以起到提高犯罪邊際成本的效果，有助于減少、遏制犯罪的發(fā)生。
加強(qiáng)反洗錢工作，有利于消除洗錢行為可能給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融安全。首先，洗錢活動(dòng)造成巨額資本外逃。據(jù)有關(guān)部門提供的情況，僅2005年中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)共向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌洗錢犯罪線索2790個(gè)，涉及金額327.8億元人民幣。其次，洗錢活動(dòng)給正常金融活動(dòng)和金融監(jiān)管帶來(lái)很大風(fēng)險(xiǎn)，與洗錢活動(dòng)伴生的地下錢莊等地下金融活動(dòng)嚴(yán)重?cái)_亂了金融秩序，危及金融安全，在特定條件下甚至?xí)蔀橐l(fā)金融危機(jī)的重要原因。第三，在開(kāi)放的國(guó)際環(huán)境下，金融機(jī)構(gòu)如果稍有不慎卷入犯罪分子的洗錢活動(dòng)，將面臨嚴(yán)厲的處罰，不僅對(duì)其業(yè)務(wù)的開(kāi)展造成損失，而且將嚴(yán)重影響其聲譽(yù)，甚至給國(guó)家造成惡劣影響。
加強(qiáng)反洗錢工作，有利于發(fā)現(xiàn)和切斷資助犯罪行為的資金來(lái)源和渠道，防范新的犯罪行為。近年來(lái)，世界范圍內(nèi)的恐怖犯罪活動(dòng)猖獗，在復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境下，資助恐怖犯罪活動(dòng)的情況也較突出。實(shí)踐表明，洗錢活動(dòng)和洗錢網(wǎng)絡(luò)與恐怖活動(dòng)有著密切聯(lián)系，犯罪組織的融資能力很大程度上與其破壞能力成正比。通過(guò)反洗錢及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和切斷恐怖融資的資金鏈，對(duì)于打擊各種恐怖活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家和人類社會(huì)安全有著重要意義。
加強(qiáng)反洗錢工作，有利于保護(hù)受害人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)法律尊嚴(yán)。通過(guò)反洗錢可以發(fā)現(xiàn)犯罪的違法所得，有利于追回被犯罪分子侵占的國(guó)家、集體和被害人的財(cái)產(chǎn)并依法予以返還，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。
加強(qiáng)反洗錢工作，有利于參與反洗錢國(guó)際合作，維護(hù)國(guó)家利益。隨著世界范圍內(nèi)反洗錢力度的不斷加大，洗錢活動(dòng)也越來(lái)越隱蔽和具有跨國(guó)性特點(diǎn)。因此，反洗錢需要加強(qiáng)國(guó)際間合作。我國(guó)目前已經(jīng)加入了聯(lián)合國(guó)禁毒公約、打擊跨國(guó)有組織犯罪公約、反腐敗公約、制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約等國(guó)際公約，完善我國(guó)反洗錢法律體系，切實(shí)履行這些公約設(shè)定的反洗錢國(guó)際義務(wù)，是我國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任且在世界上有重要影響的大國(guó)義不容辭的責(zé)任。同時(shí)我們也必須看到，國(guó)際間的反洗錢合作是首先由西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)起的，比如國(guó)際反洗錢組織——反洗錢金融行動(dòng)特別工作組(FATF)最早就是由西方發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)立的，目前反洗錢的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則也基本上都是由它們制定的。盡管如此，從加強(qiáng)反洗錢國(guó)際合作，維護(hù)金融秩序的目標(biāo)出發(fā)，我國(guó)需要加入FATF。加入FATF，有助于我國(guó)直接參與國(guó)際間反洗錢規(guī)則的制定，為促進(jìn)國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)秩序，朝著更為公平合理的方向發(fā)展，維護(hù)國(guó)家的根本利益發(fā)揮積極作用。
金融機(jī)構(gòu)反洗錢中應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題
根據(jù)反洗錢法的規(guī)定，除了由司法機(jī)關(guān)對(duì)構(gòu)成犯罪的洗錢行為依法追究刑事責(zé)任外，我國(guó)日常的反洗錢工作主要通過(guò)建立大額交易和可疑交易報(bào)告制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度以及客戶身份識(shí)別制度等一系列措施來(lái)實(shí)現(xiàn)，這也是國(guó)際上反洗錢工作的通常做法。根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，目前反洗錢工作首先從金融機(jī)構(gòu)展開(kāi)。做好這項(xiàng)工作，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：
反洗錢要從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)。
在目前的中國(guó)，大額的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)換必然要經(jīng)過(guò)金融渠道，盡管從揭露的案件中反映出“地下錢莊”為洗錢提供了便利，但大金額的洗錢活動(dòng)或多或少還是要在不同的環(huán)節(jié)上借助金融渠道進(jìn)行轉(zhuǎn)移。這就使通過(guò)加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管及時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)防可能發(fā)生的洗錢行為成為可能，同時(shí)也決定了金融機(jī)構(gòu)在反洗錢工作中的重要作用。由于每個(gè)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的存在方式、支付和交易習(xí)慣以及金融體制存在差異，其反洗錢措施也不可能完全相同。因此，我國(guó)在制定反洗錢的制度措施時(shí)，必須從國(guó)情出發(fā)，適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段金融運(yùn)作模式和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)，不能簡(jiǎn)單地照搬國(guó)外的規(guī)定。例如，隨著金融監(jiān)管力度不斷加大，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家洗錢活動(dòng)出現(xiàn)了從傳統(tǒng)金融領(lǐng)域向非金融領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。針對(duì)這種情況，這些國(guó)家越來(lái)越重視在某些特定非金融領(lǐng)域如貴金屬交易、房地產(chǎn)交易等行業(yè)開(kāi)展反洗錢工作。一些國(guó)際組織也建議各國(guó)建立房地產(chǎn)銷售業(yè)、貴金屬和珠寶交易業(yè)、拍賣業(yè)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等行業(yè)的反洗錢制度。從我國(guó)的實(shí)際情況看，廣大居民和各類社會(huì)組織的資金主要存在于銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)中。雖然在房地產(chǎn)市場(chǎng)上存在著大量的資金，但這些資金大多要通過(guò)銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)算、支付，通過(guò)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，在一定程度上可以起到對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)資金流動(dòng)的監(jiān)控作用。至于上面提到的其他行業(yè)，大多規(guī)模不大，其經(jīng)手的資金在社會(huì)資金總量中所占份額很少，而且這些行業(yè)也都需要通過(guò)在銀行開(kāi)戶進(jìn)行結(jié)算和支付，目前政府對(duì)這些行業(yè)的資金流動(dòng)情況主要通過(guò)銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行間接的監(jiān)管。因此，反洗錢法對(duì)負(fù)有反洗錢義務(wù)的特定非金融機(jī)構(gòu)的范圍和義務(wù)只作了原則規(guī)定，今后還需要根據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的積累，逐步加以完善。其實(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家將反洗錢活動(dòng)向非金融領(lǐng)域拓展也是有一個(gè)發(fā)展過(guò)程的，是伴隨這些國(guó)家日益嚴(yán)密的金融監(jiān)管將洗錢活動(dòng)逐步擠出金融領(lǐng)域而造成的“擠出效應(yīng)”。我國(guó)在開(kāi)展反洗錢工作的初始階段當(dāng)務(wù)之急應(yīng)是嚴(yán)密金融監(jiān)管，守住洗錢活動(dòng)最易發(fā)生的領(lǐng)域。在實(shí)現(xiàn)有效金融監(jiān)管的前提下，逐步建立和完善相應(yīng)的非金融領(lǐng)域的反洗錢制度。特定非金融機(jī)構(gòu)的范圍也要根據(jù)我國(guó)的實(shí)際來(lái)確定，不是外國(guó)有的我們都要有。例如，有些國(guó)家將律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所納入應(yīng)當(dāng)建立反洗錢制度的行業(yè)，是因?yàn)檫@些國(guó)家的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所還兼有代理為客戶理財(cái)?shù)臉I(yè)務(wù)。而根據(jù)我國(guó)律師法、注冊(cè)會(huì)計(jì)師法的規(guī)定，律師事務(wù)所和會(huì)計(jì)師事務(wù)所不得從事代客理財(cái)?shù)臉I(yè)務(wù)，當(dāng)然就沒(méi)有建立這一制度的必要。再如，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，隨著金融服務(wù)的完善，公民大量的支付和結(jié)算通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、票據(jù)或者信用卡等工具完成，現(xiàn)金支付在日常交易量中所占的份額日趨縮小，一般公民手中持有的現(xiàn)金量也很少。因此，這些國(guó)家對(duì)需要報(bào)告的大額、可疑現(xiàn)金交易規(guī)定了一個(gè)比較低的標(biāo)準(zhǔn)。而我國(guó)金融服務(wù)業(yè)尚不發(fā)達(dá)，居民用現(xiàn)金進(jìn)行支付的習(xí)慣很難在短時(shí)間內(nèi)加以改變。如果我們也照搬外國(guó)，規(guī)定一個(gè)很低的大額、可疑報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，必然會(huì)加大銀行和監(jiān)管部門的運(yùn)營(yíng)成本，令接受報(bào)告和承擔(dān)報(bào)告義務(wù)的主體都難以承受。不僅如此，過(guò)低的報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)還會(huì)影響到交易的效率和公眾的投資消費(fèi)意愿，有些人可能會(huì)轉(zhuǎn)向借助地下錢莊完成資金劃轉(zhuǎn)。
反洗錢制度設(shè)計(jì)要考慮成本。
任何制度都有成本，反洗錢制度設(shè)計(jì)必須進(jìn)行投入產(chǎn)出比的權(quán)衡。
首先，反洗錢制度設(shè)計(jì)必須考慮主管部門的監(jiān)管能力和監(jiān)管成本。從理論上講，洗錢活動(dòng)具有向許多行業(yè)、領(lǐng)域發(fā)展的可能性，但是我國(guó)在反洗錢工作初始階段，還是要有選擇地突出重點(diǎn)，不宜四面出機(jī)，防止力不從心，事倍功半。我國(guó)目前反洗錢工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以金融業(yè)反洗錢為核心。就金融業(yè)來(lái)說(shuō)，反洗錢監(jiān)管應(yīng)當(dāng)融于日常金融監(jiān)管之中。要把反洗錢監(jiān)管工作和金融監(jiān)管工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充分利用現(xiàn)有金融監(jiān)管資源，形成監(jiān)管合力。應(yīng)當(dāng)將反洗錢監(jiān)管的制度創(chuàng)新置于整個(gè)金融體制改革視野之中，統(tǒng)籌規(guī)劃，求得監(jiān)管效率最大化。
其次，反洗錢制度設(shè)計(jì)必須考慮義務(wù)主體的承受能力。反洗錢需要投入必要的人力物力，不可避免地要增加相關(guān)金融企業(yè)的負(fù)擔(dān)。從權(quán)利義務(wù)平衡的角度分析，雖然反洗錢對(duì)企業(yè)防范自身經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)是必要的，但企業(yè)承擔(dān)的反洗錢義務(wù)從某種意義上說(shuō)又是在協(xié)助政府預(yù)防和控制洗錢活動(dòng)。因此，政府主管部門不應(yīng)過(guò)多增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。在具體制度設(shè)計(jì)上要追求反洗錢的實(shí)效，盡可能減少不必要的制度安排，不搞花架子。國(guó)家和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)反洗錢工作提出基本的要求，由企業(yè)在滿足基本要求的基礎(chǔ)上具體把握。比如反洗錢要求金融機(jī)構(gòu)在辦理業(yè)務(wù)時(shí)要進(jìn)行客戶身份識(shí)別，金融機(jī)構(gòu)在做這項(xiàng)工作時(shí)必然要從成本和風(fēng)險(xiǎn)兩方面進(jìn)行評(píng)估。例如，對(duì)于存款客戶，相對(duì)來(lái)講風(fēng)險(xiǎn)較低，銀行只需核對(duì)身份證明保證實(shí)名制就行；而貸款或辦理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)相對(duì)來(lái)講風(fēng)險(xiǎn)較大，相關(guān)機(jī)構(gòu)除要審查客戶身份證明外還要對(duì)其財(cái)務(wù)狀況、資信記錄、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)等一系列情況進(jìn)行評(píng)估，企業(yè)在完成上述客戶身份識(shí)別的過(guò)程中，也履行了反洗錢義務(wù)。總之，金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門可以根據(jù)需要對(duì)不同的交易及可能的風(fēng)險(xiǎn)具體掌握，要考慮到成本與效率，既不能一味“高標(biāo)準(zhǔn)”，也不能“一刀切”。在有關(guān)義務(wù)主體的反洗錢內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和配備反洗錢工作人員的問(wèn)題上，反洗錢法沒(méi)有做硬性要求，而是靈活規(guī)定金融機(jī)構(gòu)既可以設(shè)立反洗錢專門機(jī)構(gòu)，也可以指定現(xiàn)有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反洗錢工作。這樣規(guī)定，也是為了控制成本。
反洗錢要符合金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)規(guī)律。
金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，有其自身的發(fā)展和運(yùn)營(yíng)規(guī)律，反洗錢工作必須尊重和反映這些規(guī)律。
堅(jiān)持審慎監(jiān)管原則。金融機(jī)構(gòu)是履行反洗錢義務(wù)的主體，加強(qiáng)反洗錢監(jiān)管的目的是幫助、督促金融機(jī)構(gòu)依法建立必要的反洗錢內(nèi)控制度，自覺(jué)履行反洗錢義務(wù)，防止被違法犯罪分子利用從事洗錢。在反洗錢制度的設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)最大限度地調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的積極性，使其自覺(jué)地開(kāi)展反洗錢工作。有人認(rèn)為“金融機(jī)構(gòu)有一種本能的洗錢的沖動(dòng)”，因此要嚴(yán)加監(jiān)管。這種說(shuō)法其實(shí)很片面。因?yàn)樽鳛榻鹑跈C(jī)構(gòu)，追求利潤(rùn)無(wú)可非議，在面對(duì)洗錢可能給其帶來(lái)不法利益時(shí)，它必然要在利益和風(fēng)險(xiǎn)之間作出判斷。如果在制度設(shè)計(jì)上使其面臨的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于可得利益的話，任何一個(gè)金融機(jī)構(gòu)不僅不會(huì)有洗錢沖動(dòng)，而且會(huì)主動(dòng)予以抵制。
堅(jiān)持安全性原則。安全性原則在反洗錢工作中有兩方面的含義：第一，要有利于金融機(jī)構(gòu)的安全。反洗錢制度的設(shè)計(jì)既要符合國(guó)際上反洗錢的一般規(guī)則，又要符合我國(guó)的實(shí)際情況。要防止好高騖遠(yuǎn)，不加分析地去滿足某些國(guó)際組織不合理的要求，給我國(guó)金融機(jī)構(gòu)設(shè)定過(guò)高的難以承擔(dān)的義務(wù)，避免在制度設(shè)計(jì)上將金融機(jī)構(gòu)置于極易違規(guī)的危險(xiǎn)境地和風(fēng)險(xiǎn)邊緣。第二，要有利于金融信息的安全。金融活動(dòng)是建立在信用基礎(chǔ)上的，為客戶保密是各國(guó)金融業(yè)的一項(xiàng)鐵律，也是金融機(jī)構(gòu)安身立命之本。只有依法為客戶保密才能得到公眾的信任。同時(shí)，反洗錢法也規(guī)定，除法律明確規(guī)定的情形外，金融機(jī)構(gòu)不得向任何機(jī)構(gòu)、個(gè)人提供、泄露因履行反洗錢義務(wù)而獲得的信息。因此，金融機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)反洗錢工作的同時(shí)，必須始終把保守有關(guān)秘密放到特別重要的位置。
堅(jiān)持時(shí)效性原則。理想的金融機(jī)構(gòu)反洗錢制度，是通過(guò)建立客戶身份識(shí)別、客戶身份資料和交易記錄保存、大額和可疑交易報(bào)告等基礎(chǔ)性制度，實(shí)現(xiàn)必要時(shí)對(duì)可疑資金的實(shí)時(shí)監(jiān)控和對(duì)可疑資金轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)換過(guò)程的事后追查。相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)日常處理的大量資金轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)換活動(dòng)，洗錢發(fā)生的概率只是極小的。因此，不能因?yàn)榉聪村X而妨礙正常資金流動(dòng)的及時(shí)性、便捷性，更不能對(duì)正常流動(dòng)中的資金輕易采取凍結(jié)措施；對(duì)依法臨時(shí)凍結(jié)的可疑資金應(yīng)當(dāng)盡快確定性質(zhì)，對(duì)不必繼續(xù)凍結(jié)的應(yīng)當(dāng)立即解除凍結(jié)。
總之，在金融領(lǐng)域全面開(kāi)展反洗錢工作，對(duì)我們來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)新的挑戰(zhàn)，關(guān)系到我國(guó)金融事業(yè)健康發(fā)展的大局。在開(kāi)展這項(xiàng)工作時(shí)我們既要研究借鑒國(guó)際上的成功經(jīng)驗(yàn)，注意與國(guó)際規(guī)則接軌，盡力而為，又要從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，充分考慮社會(huì)的承受力，要把這項(xiàng)工作的展開(kāi)與金融改革的進(jìn)度通盤規(guī)劃，量力而行，促進(jìn)我國(guó)金融事業(yè)又好又快發(fā)展。
