許杭 宣艷芳
標準化是一種基本的現(xiàn)代化管理方法。在標準化的眾多特性中, 科學(xué)管理和創(chuàng)新精神是標準化的重要體現(xiàn)。上個世紀80 年代以來, 以“ 采用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù), 引入市場競爭機制, 提高公共管理水平及公共管理質(zhì)量”為特征, 以追求“ 三E”( ECONOMY、EFFICIENCY、EFFECTIVENES, 即經(jīng)濟、效率和效益) 為目標的新公共管理運動從英美兩國發(fā)端, 逐步擴大到世界范圍。而財政管理領(lǐng)域引入標準化理論和方法, 是完善公共財政體系的客觀發(fā)展要求。
國內(nèi)財政研究專家指出, 財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化是財政資源配置效果的核心內(nèi)容(容( 馬進, 2006) 。我國從2000 年開始進行預(yù)算編制改革, 對于基本支出實行零基預(yù)算和功能預(yù)算相結(jié)合的方式進行管理, 對于項目支出則實行績效預(yù)算的管理模式, 從理論和實踐上逐步完善了財政支出體系。但綜合國內(nèi)外財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化理論, 基本都是從各類財政支出效應(yīng)和最佳比例角度闡述的, 對于如何采用標準化理論, 建立完善“預(yù)算支出標準體系”, 尚屬財政管理實踐工作的前沿理論問題。設(shè)計財政項目預(yù)算支出標準體系方案, 是標準化理論的延伸和實踐,也是優(yōu)化當前公共財政體系的首要任務(wù)。
行政事業(yè)單位原有成本性經(jīng)濟支出分類及定額標準存在的問題
行政事業(yè)單位的成本性經(jīng)濟支出分類不適應(yīng)政府成本控制要求。行政事業(yè)單位履行職能的成本性支出原來按基建、事業(yè)費、行政管理費等性質(zhì)分類; 分類下僅簡單設(shè)置了常用的成本性經(jīng)濟支出管理科目。而財政部2006 年印發(fā)的《政府收支分類改革方案》, 對行政事業(yè)單位履行職能的成本性支出分為商品及服務(wù)支出、債務(wù)利息支出、債務(wù)還本支出、基本建設(shè)支出、其他資本性支出、貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股等類級科目, 并且這些類級科目下分為62 款成本性經(jīng)濟支出。
原有的行政事業(yè)單位成本性經(jīng)濟支出定額標準無法滿足政府成本控制需要。國家及省、市對行政事業(yè)單位履行職能的成本性支出原來僅規(guī)定了部分常用的公用支出及外事費用開支標準。與財政部2006 年規(guī)定的支出經(jīng)濟分類中所屬項目相比, 原有的支出標準已無法適應(yīng)精細化管理的需要。
高度集權(quán)的支出標準控制體制, 使得行政事業(yè)單位成本性經(jīng)濟支出控制制度滯后, 也不夠靈活。由于我國幅員遼闊, 各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一, 生活成本差距相差較大, 對行政事業(yè)單位成本性經(jīng)濟支出管理權(quán)限的高度集權(quán)管理, 給在市場經(jīng)濟條件下制定統(tǒng)一控制標準帶來了難度, 也造成了制定的控制標準無法統(tǒng)一實施。
財政項目預(yù)算支出標準化細化方案的實踐基礎(chǔ)
部門預(yù)算體制的改革,如杭州市自1999 年起對單位預(yù)算的各項支出定額進行了規(guī)范和統(tǒng)一, 2001 年起在市級預(yù)算單位全面實行了部門預(yù)算編制, 按照用零基預(yù)算編制部門預(yù)算、經(jīng)常性支出預(yù)算按照“人員經(jīng)費按標準、公用經(jīng)費按定額”的方法編制部門預(yù)算。隨著全市經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展, 列入財政專項資金管理范圍的資金也隨之不斷擴大, 杭州市財政局按照部門預(yù)算和專項資金預(yù)算兩個序列編制政府預(yù)算, 規(guī)范和統(tǒng)一專項資金預(yù)算的編制原則和編制程序。市財政局對市級部門編報項目預(yù)算時實行了規(guī)模控制。
定額體系的改革。杭州市2001 年確定一般公用經(jīng)費定額, 并規(guī)定其定額系數(shù)為1, 同時按黨政機關(guān)、民主黨派、事業(yè)單位等分類確定不同的系數(shù)。部門預(yù)算定額體系中, 包括人員經(jīng)費、機動車燃修費及保險費。2002 年, 將行政機關(guān)發(fā)放到個人的無線通訊補助費從一般公用經(jīng)費( 定額) 中分離出來單列預(yù)算, 提升了機動車燃修費及保險費定額。2003 年, 增加了行政綜合執(zhí)法局定額系數(shù); 行政機關(guān)發(fā)放到個人的無線通訊補助費按照行政職務(wù)級別確定不同的定額標準。2004 年,為進一步體現(xiàn)部門預(yù)算的公平性, 市財政對一些每個部門都要發(fā)生的、原來列入項目支出的經(jīng)費預(yù)算獨立出來; 在原一般公用經(jīng)費定額之外, 再增加了經(jīng)常業(yè)務(wù)費、物業(yè)管理費和專項會議費3個定額, 并且對公用經(jīng)費定額、經(jīng)常性業(yè)務(wù)費定額明確規(guī)定了支出內(nèi)容和范圍。2005 年, 新增公務(wù)員月度考核獎、增收節(jié)支獎定額標準, 對目標管理獎按照職務(wù)級別確定等級標準。
預(yù)算支出標準化細化方案的設(shè)計和實施
(一)方案研究的范圍、前提和基礎(chǔ)
本文主要研究探討行政事業(yè)單位根據(jù)職責履行專項工作所形成或產(chǎn)生的成本性經(jīng)濟支出, 故暫不考慮人員類的工資福利補助、個人及家庭補助及政府間轉(zhuǎn)移支付等類支出, 對其存在問題研究局限于支出經(jīng)濟分類科目中的商品及服務(wù)支出類和其他資本性支出類。本文所進行的細化方案, 是建立在該項目已經(jīng)過可行性方案的論證、已立項的基礎(chǔ)之上的。
結(jié)合政府收支分類改革的推行, 筆者認為合理利用新的支出經(jīng)濟分類是實現(xiàn)項目支出標準化細化的前提。項目支出的標準化目標必須與支出經(jīng)濟分類的款級科目一一對應(yīng), 要求所有項目支出在可能范圍內(nèi)都根據(jù)支出經(jīng)濟分類的款級科目進行逐項分解; 而財政部門的職責就是把經(jīng)濟分類的款級科目按照定性與定量相結(jié)合的方式, 對支出進行標準化的測算和額定。
結(jié)合固定資產(chǎn)的清查盤點工作, 開展實物費用定額試點工作。建立實物費用定額體系是項目支出標準化的基礎(chǔ)。對市直單位財政供養(yǎng)人員基本信息、辦公用房、公務(wù)用車以及資產(chǎn)信息情況進行全面調(diào)查摸底, 建立跨部門的市直單位實物基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫, 并實行動態(tài)管理。按照財政部關(guān)于適時開展實物費用定額試點的要求, 根據(jù)“ 先易后難, 循序漸進”的原則, 力爭通過修訂公共資源配備和消耗標準, 調(diào)配國有資源, 逐步建立起一套較為全面的定員定額與實物費用定額相結(jié)合的公用經(jīng)費定額標準體系,實現(xiàn)政府資產(chǎn)實物管理與預(yù)算管理的有機結(jié)合, 使預(yù)算編制更為公平、合理、務(wù)實。
在預(yù)算編制及執(zhí)行過程中, 對每個部門提出項目細化率的概念, 將一個部門在預(yù)算編制過程中項目細化率的實現(xiàn)程度作為年度財務(wù)考核指標, 督促部門自覺主動地制定項目支出標準及依據(jù)。凡是有定額及部門文件明確的, 應(yīng)嚴格按文件執(zhí)行。同時對已按照專項項目支出細化要求執(zhí)行的單位, 對每個專項項目支出實際結(jié)算中出現(xiàn)的結(jié)余資金, 建議按一定的比例作為獎勵留給部門, 以
提高部門建設(shè)節(jié)約型機關(guān)的積極性。
(二)方案設(shè)計的總體思路
在前面所提到的范圍和基礎(chǔ)上, 設(shè)計方案的總體思路為: 結(jié)合E 財預(yù)算編制體制、按新的經(jīng)濟支出科目細化預(yù)算編制, 完善項目經(jīng)費支出“ 定額化、標準化、統(tǒng)一化、規(guī)范化”的辦法, 逐步建立辦公用品、勞務(wù)和商品服務(wù)“ 集中采購、統(tǒng)一配供”的管理體系, 嚴格規(guī)范預(yù)算管理程序, 提高預(yù)算編制的透明度, 增強預(yù)算宏觀調(diào)控能力。同時應(yīng)當注意, 在進行項目支出細化編制過程中, 不能片面強調(diào)預(yù)算執(zhí)行的明細控制, 除了某些特殊的必須?？顚Ｓ玫闹С鍪马椡? 應(yīng)當在一定范圍內(nèi)(如在同類或同項支出總額內(nèi))給預(yù)算單位一定的財力調(diào)劑自主權(quán), 以便在一定程度上緩解預(yù)算細化編制和預(yù)算執(zhí)行剛性之間的矛盾。
(三)方案目標及實施步驟
標準化細化方案的最終目標: 逐步建立起適合杭州市級部門預(yù)算的“預(yù)算支出標準體系”, 使杭州市級部門項目支出預(yù)算的編制工作有據(jù)可依, 以達到項目支出預(yù)算的公開公平。該方案擬通過總體計劃、分步分年實施的辦法, 在接下來的幾年中, 由財政部門各相關(guān)處室分別牽頭完成各款支出經(jīng)濟分類科目的測算額定。
對各支出經(jīng)濟分類科目, 擬采取以下分步實施的辦法: 第一步: 暫時在原定額標準范圍內(nèi)分解定額體系, 根據(jù)實際執(zhí)行情況再逐步完善。對目前定額體系中公用經(jīng)費定額、經(jīng)常性業(yè)務(wù)費定額、專項會議費定額及物業(yè)管理費定額根據(jù)部門預(yù)算進行分解。第二步: 根據(jù)第一步的進度完成情況, 對其他常用的經(jīng)濟科目進行定額測算。主要是交通費、租賃費、勞務(wù)費、委托業(yè)務(wù)費、工會經(jīng)費及福利費。第三步: 對一些有行業(yè)特色的專項業(yè)務(wù)支出制定部門定額。考慮不同部門均有部門特色、行業(yè)特色的專項業(yè)務(wù)支出存在, 建議對該類業(yè)務(wù)性較強的專項業(yè)務(wù)支出由局各業(yè)務(wù)處室配合部門進行測算核定, 對核定的結(jié)果在部門范圍內(nèi)作和各部門聯(lián)合下文明確, 以此作為預(yù)算編制和執(zhí)行的依據(jù)。通過以上3 個步驟的實施, 逐步建立起規(guī)范的“ 預(yù)算支出標準體系”, 進一步推進部門預(yù)算的公開、公平、公正化管理, 進一步優(yōu)化財政資源配置, 推進依法理財和構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制下的公共財政。
文章來源：浙江經(jīng)濟
