涂紅星
〔摘 要〕 編制部門預算是財政公共化趨勢不斷增強的集中反映,符合公共財政框架的基本要求。黃石市從2002年起對部門預算的編制改革進行了積極有效的探索,經(jīng)過四年的試編工作,部門預算編制改革工作已經(jīng)初見成效。但由于這項工作開展的時間短,沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒,因此在改革過程中難免會出現(xiàn)一些問題,必須針對這些問題采取有效的措施,使部門預算發(fā)揮出它的效能。
〔關鍵詞〕 部門預算; 改革; 思考
所謂部門預算就是指部門依據(jù)國家有關政策法規(guī)及其行使職能的需要,由基礎預算單位編制,逐級上報、審核、匯總,經(jīng)財政部門審核后提交立法機關(在我國是人民代表大會)依法批準的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃,通俗地講,就是一個部門一本預算。與傳統(tǒng)的預算制度相比,部門預算是綜合預算、零基預算、細化預算和剛性預算。
我國1995年出臺的《預算法》明確提出編制部門預算的要求, 2000年開始推行中央和地方的部門預算改革,中央有關部門帶頭試編了部門預算。其后全國不同層次的地方財政也紛紛進行了部門預算改革試點,為我國全面推行部門預算奠定了良好的基礎。經(jīng)過六年來的探索,我國初步建立起了部門預算、政府采購、國庫集中支付制度三位一體的公共財政框架,而作為財政三項改革之首的部門預算,它的實施標志著現(xiàn)階段我國財政管理重心發(fā)生了重大轉變,即從過去的重收入管理轉移到了收入與支出管理并重,而且更加重視支出管理的階段。2003年湖北省委、省政府決定在省委辦公廳、省政府辦公廳、省計委、省財政廳等10個省直單位進行比較規(guī)范的部門預算改革試點,拉開了湖北省部門預算編制改革工作的序幕。黃石市從2002年起對部門預算的編制改革進行了積極有效的探索,經(jīng)過三年的試編工作,到2005年我市已經(jīng)在公檢法司、紀委、人事、財政等15家單位推行了完全部門預算。在今年“兩會”市財政報告中指出, 2006年部門預算改革按照“收入全額上繳、支出定額核撥、預算內(nèi)外統(tǒng)籌、收支徹底脫鉤”的總體思路,將新增33家市直單位推行完全部門預算,使納入到部門預算的單位增加到48家,到2007年全市所有黨政群機關將全部推行完全部門預算。
四年來的實踐表明,全市部門預算改革顯示出強大的生命力,它符合公共財政基本框架的要求,對提高資金的使用效益,優(yōu)化支出結構,監(jiān)督政府機關的收支行為,都起到了巨大的推動作用。但同時在預算編制過程中,由于受各種因素的影響,部門預算的編制還存在許多問題和不足,嚴重的制約了部門預算效能的發(fā)揮。
一、部門預算編制改革中存在的主要問題
1、部門預算認識不統(tǒng)一。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),有少數(shù)單位部門對預算的編制工作重視程度不夠,預算管理意識不強,存在著搞政績工程、搞形象工程,為了上級檢查,為了預算而預算的應付現(xiàn)象;有些單位預算法定性意識較差,認為財政支出包攬過多,限制了本部門對資金的調(diào)度權,因而對部門預算的執(zhí)行意見多,抵觸情緒大;有些預算收入不足的單位部門,按照定員定額標準測算后日常經(jīng)費得不到保障,因而對部門預算不積極配合。這種認識上的不統(tǒng)一,必然導致在預算執(zhí)行中缺乏自我約束,隨意性大,使部門預算失去了本來應有的作用。
2、部門預算編制不科學。主要體現(xiàn)在三個方面:一是編制方法不科學。有很多單位對本部門現(xiàn)有的資源、人員以及收支狀況等信息掌握不夠,還習慣于采用“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)預算編制方法,在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),沒有一個單位部門真正采用標準收入測算、零基預算、績效預算等科學的預算編制方法;二是編制內(nèi)容不完整。有很多單位沒有將所有的收入全部納入到預算收入中來,部分收入游離在部門預算之外,普遍存在的是隱瞞預算外收入和上年結余,使預算外收入和上年結余成為調(diào)整預算平衡的秘密準備;三是支出結構不統(tǒng)一。現(xiàn)行的部門預算包括基本支出預算和項目支出預算兩部分,由于對基本支出和項目支出理解的偏差,各部門在實際編制過程中很難劃清兩者的界限。甚至有些部門出于某種特殊的目的,人為地造成基本支出擠占項目支出,或者項目支出擠占基本支出的現(xiàn)象。
3、預算外資金管理不完善。由于長期以來我國財政體制上的原因,財政預算內(nèi)外資金管理存在“兩張皮”現(xiàn)象,相當多的預算外資金和制度外資金游離于預算管理之外。在實踐中對預算外資金普遍采用“收支兩條線”管理,帶有自收自支的性質(zhì),這違背了綜合預算的原則,由于預算外資金與本部門自身利益息息相關,導致一些單位部門在組織收入過程中,重預算外收入,輕預算內(nèi)收入,亂收亂罰行為屢禁不止,腐敗現(xiàn)象難以根除。
4、部門預算執(zhí)行不嚴格。重預算,輕執(zhí)行的現(xiàn)象普遍存在,缺乏科學的績效評價機制。有些收入較好的單位,在預算執(zhí)行過程中,不嚴格按照現(xiàn)行的各項規(guī)章制度,自行擴大人員津補貼、各種福利費的發(fā)放數(shù)額;有些單位在基本支出不能得到保證的情況下,擅自改變資金的用途,將用于項目的資金來彌補基本支出資金的不足;有些單位由于收支缺口較大,無法實現(xiàn)收支平衡,但為了套取更多的財政資金,在編制預算時絞盡腦汁,嚴重脫離本單位實際湊足預算,盲目提高收入測算標準,最后導致預算得不到執(zhí)行。
二、完善部門預算的思考
1、堅持綜合預算,統(tǒng)籌安排預算內(nèi)和預算外資金。
近年來,預算外收入特別是行政事業(yè)性收費增長較快,而財政部門對這些行政事業(yè)單位的預算外資金缺乏強有力的監(jiān)督和約束機制,造成了大量預算外資金游離于部門預算之外。堅持綜合預算,統(tǒng)編預算收支,是確保預算收入的真實性、完整性和合法性,改變預算內(nèi)外資金“兩張皮”的有效手段。對于非稅收入要嚴格按政策規(guī)定做到應收盡收,應罰盡罰,按管理規(guī)定及時足額上繳國庫或財政專戶,按預算規(guī)程先有預算、后有支出;對于支出則根據(jù)綜合財務以及項目發(fā)展的輕重緩急,按“收支兩條線”原則統(tǒng)籌安排,嚴格實行收支脫鉤;加快清理取消各種不合理的收費項目,清費立稅,規(guī)范政府的收入行為,減少預算外資金的規(guī)模。
2、嚴格定員定額管理,合理安排基本支出。建立科學合理的定額標準體系,是編好部門預算的基礎。制定定員定額標準應從以下方面開展:一是要明確界定財政供給范圍,實施定員定編管理。按照公共財政的要求,明確財政支出責任,規(guī)范財政支出行為和供給范圍,財政投入要逐步退出經(jīng)營性、競爭性領域,將重點轉移到公共服務和社會保障領域。加快事業(yè)單位機構改革步伐,規(guī)范事業(yè)單位財政供給范圍,區(qū)別行政編制和事業(yè)編制,并逐一將編制落實到人,將一些歷史遺留的、掛靠行政單位的事業(yè)單位逐步進行剝離;按照財政與編制政務公開的要求,實現(xiàn)人員編制的動態(tài)管理,逐步落實縣鄉(xiāng)兩級編制管理實名制。二是要制定科學的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費標準,實施嚴格的定額管理。行政事業(yè)單位要積極推進職務消費的貨幣化改革,結合地方實際情況和財力情況,對人員經(jīng)費嚴格地按照級別實行定額管理和經(jīng)費包干,按編制內(nèi)實有人數(shù)核定經(jīng)費,根據(jù)國家和省統(tǒng)一規(guī)定的工資、津補貼標準足額安排到位?？茖W地確定日常公用經(jīng)費標準,做到既公平、合理,又體現(xiàn)和滿足綜合部門特定工作的經(jīng)費需求,逐步提高日常公用經(jīng)費保障能力。
3、堅持績效優(yōu)先原則,科學安排項目支出。項目支出預算管理應遵循綜合預算、科學論證、合理排序、效益優(yōu)先、量力而行、突出重點和追蹤問效的原則,通過建立部門項目庫和財政項目庫、項目評審制度和績效考評制度,形成一整套科學、規(guī)范、合理的項目支出預算管理體系,不斷提高項目資金的使用效益。首先預算安排要堅持績效優(yōu)先原則。財政支出要優(yōu)先保證工資發(fā)放、社保支出、政權機關運轉和法定支出,壓縮一般性支出,確保重點支出,集中財力辦大事、辦急事,以成本———效益原則為基礎,將有效的資金用到“刀刃上”,充分發(fā)揮資金的使用效益。其次是建立合理的項目排隊規(guī)則,逐步建立項目支出預算的評價指標體系,實行項目追蹤問效制度。通過建立部門預算項目庫,實現(xiàn)對項目的滾動管理。財政部門根據(jù)項目立項依據(jù)的充分性、項目風險及不確定因素、支出安排的合理性、預期社會經(jīng)濟效益等方面的評審,按照輕重緩急和財力情況進行排序,將評審符合條件的項目納入到財政項目庫中。最后對項目支出實行動態(tài)績效評價管理。財政部門應建立項目的事前審批到事后的追蹤問效制度,貫穿項目管理全過程的績效評價體系,來保證項目資金使用效益的最大化。
4、規(guī)范預算審批程序,加大對預算執(zhí)行的監(jiān)督和約束。首先要規(guī)范預算的審批程序。預算經(jīng)人代會審查批準后,即產(chǎn)生法律效力,各單位部門必須嚴格執(zhí)行,年度內(nèi)一般不得調(diào)整,體現(xiàn)出預算的剛性化原則。但對于那些在預算執(zhí)行中發(fā)生的減收增支政策和新增重大支出項目,確實需要調(diào)整預算的,財政部門應事先會同相關部門進行詳細測算,并組織專家評估論證后,再報請本級政府審核,依法調(diào)整預算。其次是建立完整的預算執(zhí)行考核機制,遵循“誰用錢、誰負責”的原則,將預算執(zhí)行作為單位績效考核的重要內(nèi)容,成為一個單位干部任命的重要參考指標。最后要建立預算執(zhí)行的事前、事中和事后的追蹤審計制度,對于那些任意改變資金用途和規(guī)模的行為,進行嚴格的監(jiān)督和約束,如有違法行為則應受到法律的制裁.
隨著部門預算制度的進一步深化,對于預算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查和決算的管理,將長期成為各級財政部門工作的重點。建立起符合市場經(jīng)濟規(guī)律的“三位一體”公共財政基本框架,是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求,是現(xiàn)階段轉變政府職能,規(guī)范政府支出行為的必然選擇,對此各單位各部門要有一個清醒的認識,為繁榮和發(fā)展地方經(jīng)濟積極投入到部門預算改革實踐中去。
[參 考 文 獻]
[ 1 ]于連國,趙暉. 當前我國部門預算改革中存在的問題和對策[ J ]. 地方財政研究, 2005, (7).
[ 2 ]袁洪秀,張程. 對縣級部門預算改革的思考[ J ] ,山西財稅.
[ 3 ]俞正聲同志在全省財政四項管理制度改革電視電話會議上的講話, 2004. 03.
[ 4 ]湖北省財政廳關于編制2006年全省直部門預算的通知(鄂財政發(fā)[ 2005 ]59號).
[ 5 ]黃石市2005年財政預算執(zhí)行情況和2006年財政預算草案的報告,黃石市財政局, 2006.
文章來源：湖北師范學院學報
