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財(cái)政部會(huì)計(jì)司 東北財(cái)經(jīng)大學(xué)

為系統(tǒng)總結(jié)全國(guó)行政事業(yè)單位（以下簡(jiǎn)稱單位）建設(shè)情況，科學(xué)指導(dǎo)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，日前，財(cái)政部對(duì)各中央部門(mén)、各地方省級(jí)財(cái)政部門(mén)組織上報(bào)的2017年單位內(nèi)部控制報(bào)告進(jìn)行了匯總、分析，形成了《2017年全國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)分析報(bào)告》?？傮w來(lái)看，2017年全國(guó)各級(jí)各類單位持續(xù)推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，為2020年全面建成并有效實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。現(xiàn)將有關(guān)情況匯報(bào)如下：
一、2017年內(nèi)部控制建設(shè)總體情況
2017年是財(cái)政部組織全國(guó)各級(jí)各類單位編報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告的第二年，仍采用“統(tǒng)一部署、分級(jí)負(fù)責(zé)、逐級(jí)匯總、單向報(bào)送”的組織方式。從全國(guó)單位內(nèi)部控制報(bào)告上報(bào)情況來(lái)看，截至報(bào)送截止時(shí)間，共收到中央部門(mén)和各省級(jí)財(cái)政部門(mén)提交的中央部門(mén)及各地區(qū)內(nèi)部控制匯總報(bào)告166份。其中，中央部門(mén)共提交129份、省級(jí)財(cái)政部門(mén)共提交37份，包含各級(jí)各類單位內(nèi)部控制報(bào)告約52萬(wàn)份，共匯集1.73億數(shù)據(jù)點(diǎn)。如圖1所示，2017年編報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告的單位數(shù)量較2016年有進(jìn)一步的提升。

圖1 2016年與2017年上報(bào)情況對(duì)比
2017年內(nèi)部控制報(bào)告重點(diǎn)考核了各單位內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)、組織實(shí)施、信息系統(tǒng)、權(quán)力制衡與職責(zé)分離、制度建設(shè)和制度執(zhí)行效果等六大重點(diǎn)方面，報(bào)送情況總體良好，在一定程度上反映出經(jīng)過(guò)兩年時(shí)間的政策學(xué)習(xí)、制度建設(shè)和工作固化，單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作已成為各單位一項(xiàng)年度例行工作。
（一）全國(guó)范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制建設(shè)整體良好
2017年，內(nèi)部控制報(bào)告首次采用優(yōu)、良、中、差四個(gè)等級(jí)來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，從全國(guó)范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制報(bào)告提供的數(shù)據(jù)來(lái)看，其中21776家為優(yōu)，占比4.19%，89638家為良，占比17.26%。得分等級(jí)為優(yōu)和良的單位共111414家，占比21.45%，全國(guó)有五分之一以上的單位達(dá)到優(yōu)良等級(jí)。其中，未按要求填報(bào)包括空白數(shù)據(jù)及其他未按要求填報(bào)情況。如圖2。

圖2 全國(guó)范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制運(yùn)行評(píng)價(jià)結(jié)果
（二）財(cái)力相對(duì)充裕區(qū)域的單位內(nèi)部控制建設(shè)占優(yōu)
從東北、華北、華東、中南、西北和西南六大區(qū)域內(nèi)部控制報(bào)告來(lái)看，以上海為中心的華東地區(qū)和以廣東為中心的中南地區(qū)內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)于其他地區(qū)，也說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)力成為單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要外部環(huán)境，如圖3。

圖3 六大區(qū)域內(nèi)部控制運(yùn)行評(píng)價(jià)結(jié)果分析
從東中西三大區(qū)域內(nèi)部控制報(bào)告來(lái)看，東部地區(qū)內(nèi)部控制水平最好，其內(nèi)部控制優(yōu)良率高于中部和西部地區(qū)，如圖4。

圖4 東中西區(qū)域內(nèi)部控制運(yùn)行評(píng)價(jià)結(jié)果分析
（三）中央直屬部門(mén)內(nèi)部控制建設(shè)持續(xù)推進(jìn)且整體優(yōu)于地方單位
從中央直屬部門(mén)與地方單位內(nèi)部控制對(duì)比來(lái)看，中央直屬部門(mén)內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)于地方單位，對(duì)于財(cái)政政策的執(zhí)行程度較高。中央直屬部門(mén)內(nèi)部控制得分等級(jí)為優(yōu)的單位占比為20.17%，內(nèi)部控制得分等級(jí)為良的單位占比為18.66%，整體優(yōu)良率達(dá)到38.83%，遠(yuǎn)高于地方單位的22.02%，如圖5。

圖5 中央直屬部門(mén)與地方單位內(nèi)部控制運(yùn)行評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)比分析
本年上報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告的129個(gè)中央直屬部門(mén)呈現(xiàn)出較高的內(nèi)部控制建設(shè)熱情，圖6為排名前20名的中央直屬單位。但是仍有42個(gè)部門(mén)的所屬單位均未達(dá)到優(yōu)良水平，在一定程度上體現(xiàn)了內(nèi)部控制建設(shè)的艱巨性和長(zhǎng)期性。

圖6 中央直屬部門(mén)內(nèi)部控制優(yōu)良率情況
（四）全國(guó)各地方單位內(nèi)部控制建設(shè)水平參差不齊
全國(guó)37個(gè)地方單位內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)良率各不相同，表現(xiàn)出來(lái)的各省間差異較大，建設(shè)水平參差不齊，其中東部沿海地區(qū)內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)良率普遍較高，如圖7。

圖7 地方單位內(nèi)部控制優(yōu)良率情況
（五）行政單位內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)于其余類型單位
從單位類型來(lái)看，行政單位內(nèi)部控制建設(shè)水平高于參公事業(yè)單位、財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位、經(jīng)費(fèi)自理事業(yè)單位和其他事業(yè)單位，如圖8。

圖8 不同單位基本性質(zhì)內(nèi)部控制運(yùn)行評(píng)價(jià)結(jié)果
二、2017年內(nèi)部控制建設(shè)具體情況
內(nèi)部控制建設(shè)具體情況主要包括單位層面內(nèi)部控制建設(shè)具體情況和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)具體情況兩個(gè)部分。
（一）單位層面內(nèi)部控制建設(shè)具體情況
1.內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)。內(nèi)部控制環(huán)境是單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要基礎(chǔ)。全國(guó)范圍內(nèi)絕大多數(shù)單位均積極開(kāi)展本單位內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)。其中，內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組成立情況、領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議情況、單位負(fù)責(zé)人參會(huì)情況、班子成員任職情況如圖9所示。

圖9 全國(guó)范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)情況
2.內(nèi)部控制組織實(shí)施。制度建設(shè)是內(nèi)部控制的抓手之一，可以分為內(nèi)部控制建立、內(nèi)部控制實(shí)施和內(nèi)部控制信息化三個(gè)階段。在全國(guó)范圍內(nèi)，處于內(nèi)部控制建立階段、實(shí)施階段和信息化階段的單位分別占總數(shù)的42.85%、31.86%和24.94%，表現(xiàn)出內(nèi)部控制建設(shè)具有階段性和長(zhǎng)期性，如圖10。

圖10 全國(guó)范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)度總體情況
不同單位的內(nèi)部控制發(fā)展階段均有差異，人員素質(zhì)也參差不齊，尋求第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)助有助于提高工作效率，提升落實(shí)效果。而現(xiàn)階段絕大部分單位以自建方式進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)，采用聘請(qǐng)外部單位或中介機(jī)構(gòu)協(xié)助內(nèi)部控制建設(shè)的僅占比5.55%，說(shuō)明目前的內(nèi)部控制建設(shè)還應(yīng)尋求更多專業(yè)機(jī)構(gòu)的幫助和支持，如圖11。

圖11 全國(guó)范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制建設(shè)方式
內(nèi)部控制工作機(jī)制自身也需要遵循不相容職責(zé)分離的原則，即領(lǐng)導(dǎo)小組、牽頭部門(mén)、評(píng)價(jià)監(jiān)督部門(mén)相分離。目前，全國(guó)絕大多數(shù)單位明確了內(nèi)部控制牽頭部門(mén)和評(píng)價(jià)監(jiān)督部門(mén)，但是只有61.04%的單位實(shí)現(xiàn)了牽頭部門(mén)與監(jiān)督評(píng)價(jià)部門(mén)相分離。絕大多數(shù)單位成立工作小組、召開(kāi)工作小組會(huì)議和開(kāi)展專題培訓(xùn)，但開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、建立內(nèi)部控制手冊(cè)和覆蓋業(yè)務(wù)范圍的單位占比均不足70%，如圖12。

圖12 全國(guó)范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制組織實(shí)施情況
全國(guó)范圍內(nèi)，絕大多數(shù)業(yè)務(wù)適用率均超過(guò)95%，但建設(shè)項(xiàng)目管理和合同管理的適用比率偏低，因?yàn)橐恍﹩挝?017年未發(fā)生這兩項(xiàng)業(yè)務(wù)，如圖13。

圖13 全國(guó)范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)適用情況
3.管理信息系統(tǒng)建設(shè)。管理信息系統(tǒng)建設(shè)可固化業(yè)務(wù)流程，提升工作效率，減少人力成本，也能實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全過(guò)程監(jiān)控。全國(guó)范圍內(nèi)，各單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建立尚處于起步階段。資金收支和資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)本身數(shù)據(jù)化和信息化程度均較高，在內(nèi)部控制建設(shè)中，單位在技術(shù)上對(duì)原有業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行了完善，使其滿足內(nèi)部控制要求。因此，各單位對(duì)資金收支和資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的信息化建設(shè)關(guān)注度明顯高于其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域，但也僅達(dá)到50%，如圖14。

圖14 全國(guó)范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建立情況
（二）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)情況分析
業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)情況分析包括三個(gè)方面：權(quán)力制衡與職責(zé)分離情況、內(nèi)部控制制度建設(shè)情況和制度執(zhí)行情況。
1.權(quán)力制衡與職責(zé)分離。黨的十八屆四中全會(huì)提出，應(yīng)對(duì)權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部控制流程控制、防止權(quán)力濫用。全國(guó)范圍內(nèi)，除了定期輪崗和專項(xiàng)審計(jì)兩個(gè)指標(biāo)在80%左右，分事行權(quán)情況、分崗設(shè)權(quán)情況和分級(jí)授權(quán)情況均到達(dá)95%以上，如圖15。

圖15 全國(guó)范圍內(nèi)各單位內(nèi)部權(quán)力制衡情況
不相容職責(zé)分離是權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約的組織保障。除了資產(chǎn)管理不相容職責(zé)分離率達(dá)到90%，其他業(yè)務(wù)均為95%以上，基本實(shí)現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力約束與制衡，如圖16。
圖16 不相容職責(zé)分離情況
2.內(nèi)部控制制度建設(shè)。內(nèi)部控制制度建設(shè)是黨的決策部署和國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)在單位中落地應(yīng)用的具體體現(xiàn)和保障機(jī)制。全國(guó)范圍內(nèi)，六大業(yè)務(wù)制度建立比率均大于90%，制度建立情況較好，如圖17。

圖17 全國(guó)范圍內(nèi)單位內(nèi)部控制制度建立情況
但現(xiàn)階段，部分單位在進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中重制度建立而輕制度實(shí)施，出現(xiàn)了制度上墻的現(xiàn)象，通過(guò)編制流程圖實(shí)現(xiàn)內(nèi)部流程控制情況不甚樂(lè)觀，六大業(yè)務(wù)均在60%左右，如圖18。

圖18 全國(guó)范圍內(nèi)單位內(nèi)部控制流程圖編制情況
防范化解重大政府管理風(fēng)險(xiǎn)，是各單位的政治職責(zé)。從防范和化解風(fēng)險(xiǎn)情況來(lái)看，如圖19所示，六大業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控情況均較差，僅政府采購(gòu)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控情況達(dá)到62.07%，其他五大業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)管控比率均低于40%，尤其是合同管理，其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)管控平均比率僅為5.91%。然而由圖17所示，全國(guó)范圍內(nèi)，六大業(yè)務(wù)制度建立比率均大于90%?？梢?jiàn)雖然全國(guó)大部分單位已經(jīng)建立了內(nèi)部控制制度，但是未能全面覆蓋風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

圖19 全國(guó)范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)管控情況
3.內(nèi)部控制制度執(zhí)行。內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況的衡量主要依靠通過(guò)績(jī)效資料、決算報(bào)表和資產(chǎn)報(bào)告數(shù)據(jù)來(lái)度量的定量指標(biāo)，一般用實(shí)際完成情況與計(jì)劃完成情況的比率來(lái)表示。若指標(biāo)值在90%-100%之間則說(shuō)明計(jì)劃基本完成，90%以下則為未按計(jì)劃完成，超過(guò)100%則為超計(jì)劃完成。
（1）預(yù)算管理業(yè)務(wù)
第一，全國(guó)情況來(lái)看，單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定比例情況不夠好，該制度執(zhí)行計(jì)劃基本完成的單位占比為76.05%，如圖20。

圖20 預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定情況
第二，單位預(yù)算批復(fù)細(xì)化程度依然不高，尚未完全批復(fù)到各個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)和支出預(yù)算指標(biāo)上，該制度執(zhí)行計(jì)劃基本完成的單位占比為71.29%，如圖21。

圖21 預(yù)算批復(fù)細(xì)化情況
第三，預(yù)算執(zhí)行控制程度不夠好，尚未實(shí)現(xiàn)每月定期上報(bào)預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告，執(zhí)行計(jì)劃基本完成的單位占比為68.93%，如圖22。

圖22 預(yù)算執(zhí)行控制情況
第四，績(jī)效評(píng)價(jià)工作執(zhí)行情況不夠好，也跟績(jī)效目標(biāo)設(shè)定情況有較強(qiáng)關(guān)系，制度執(zhí)行計(jì)劃基本完成的單位占比為66.24%，如圖23。

圖23 績(jī)效評(píng)價(jià)工作執(zhí)行情況
（2）收支管理業(yè)務(wù)
各單位非稅收入管控情況有待加強(qiáng)，偏離預(yù)算的情況時(shí)有發(fā)生，制度執(zhí)行計(jì)劃基本完成的單位占比為73.23%，如圖24。

圖24 非稅收入管控情況
各單位支出管控情況相比于收入更有待加強(qiáng)，有63.21%的單位制度執(zhí)行計(jì)劃基本完成，而超預(yù)算支出的單位達(dá)到24.75%，如圖25。

圖25 支出管控情況
（3）政府采購(gòu)管理業(yè)務(wù)
各單位仍然存在政府采購(gòu)實(shí)際金額與預(yù)算金額不相符合的情況，制度執(zhí)行計(jì)劃基本完成的單位占比62.5%，同時(shí)有30.35%的單位未能正常完成采購(gòu)預(yù)算，也有7.15%的單位超過(guò)預(yù)算金額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行采購(gòu)，如圖26。

圖26 采購(gòu)預(yù)算完成情況
（4）國(guó)有資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)
各單位國(guó)有資產(chǎn)安全性程度較高，制度執(zhí)行計(jì)劃基本完成的單位達(dá)到84.2%，如圖27。

圖27 國(guó)有資產(chǎn)安全性情況
資產(chǎn)配置的預(yù)算完成情況較好的單位占比不高，比率為56.96%，未按計(jì)劃和超計(jì)劃配置資產(chǎn)的單位較多，如圖28。

圖28 資產(chǎn)配置預(yù)算完成情況
（5）建設(shè)項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)
建設(shè)項(xiàng)目超概算情況較多，制度執(zhí)行計(jì)劃基本完成的單位占比為57.99%，超概算比率達(dá)到8.42%，如圖29。

圖29 建設(shè)項(xiàng)目資金控制情況
單位建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃完成率不夠高，制度執(zhí)行計(jì)劃基本完成的單位占比為64.81%，如圖30。

圖30 投資計(jì)劃完成情況
（6）合同管理業(yè)務(wù)
各單位合同訂立的規(guī)范性水平較高，制度執(zhí)行計(jì)劃基本完成的單位占比達(dá)到89.47%，如圖31。

圖31 合同訂立規(guī)范情況
三、2017年內(nèi)部控制存在的主要問(wèn)題
從單位內(nèi)部控制報(bào)告反映的情況看，單位內(nèi)部管理和財(cái)政管理中心工作存在的問(wèn)題值得關(guān)注。
（一）單位內(nèi)部管理的問(wèn)題分析
1.控制環(huán)境有待優(yōu)化，信息系統(tǒng)尚未覆蓋。當(dāng)前內(nèi)部控制環(huán)境依然有待優(yōu)化，部分單位領(lǐng)導(dǎo)尚未高度重視內(nèi)部控制工作，內(nèi)部控制會(huì)議和工作參與程度不夠，全員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)普遍不足，依然缺乏相關(guān)培訓(xùn)和專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備。十九大報(bào)告提出要善于運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)手段。內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)是各項(xiàng)管理制度有效實(shí)施的重要抓手，也是常態(tài)化管控的關(guān)鍵?？傮w而言，全國(guó)內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)度相對(duì)滯后于內(nèi)部控制建設(shè)要求，尤其是內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)方面。且內(nèi)部控制六大業(yè)務(wù)中，建設(shè)項(xiàng)目管理和合同管理的信息化建設(shè)比率最低，其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)也大多是財(cái)政部門(mén)要求安裝的財(cái)政管理系統(tǒng)，建立內(nèi)部管理系統(tǒng)的單位依然不多，在整合財(cái)政現(xiàn)有系統(tǒng)和共享數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上，應(yīng)根據(jù)單位內(nèi)部實(shí)際需要進(jìn)行信息化建設(shè)。
2.全面評(píng)估不夠充分，整體規(guī)劃有待完善。防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)成為近年來(lái)國(guó)家重要工作，而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)防范的前提和基礎(chǔ)。高質(zhì)高效的內(nèi)部控制建設(shè)成果需要以充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與完備的組織協(xié)調(diào)機(jī)制作為基礎(chǔ)。第一，很多單位未在開(kāi)展本年內(nèi)部控制建設(shè)工作之前重新梳理內(nèi)部控制流程并識(shí)別內(nèi)部控制體系漏洞，內(nèi)部控制建設(shè)的前期準(zhǔn)備工作不足，這可能導(dǎo)致內(nèi)部控制整體劃歸和建設(shè)方向不夠明確，因此風(fēng)險(xiǎn)防控工作有待加強(qiáng)。第二，不少單位未將牽頭部門(mén)和評(píng)價(jià)監(jiān)督部門(mén)相分離，這不利于發(fā)揮不相容職責(zé)分離對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)工作的監(jiān)督作用。第三，內(nèi)部控制與巡視、內(nèi)審等監(jiān)督手段未能實(shí)現(xiàn)全面工作配合及信息共享，無(wú)法通過(guò)其他監(jiān)督途徑共同做實(shí)內(nèi)部控制的相關(guān)內(nèi)容。
3.崗位監(jiān)督尚有不足，權(quán)力制衡仍需強(qiáng)化。內(nèi)部控制是依法治國(guó)在單位中落地的重要制度保障，權(quán)力制衡是內(nèi)部控制建設(shè)的核心內(nèi)容，“三分一輪一流程”則具體體現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)行的約束與制衡要求。在權(quán)力制衡的五個(gè)指標(biāo)中，建立定期輪崗和專項(xiàng)審計(jì)機(jī)制的單位比例較低。對(duì)專家評(píng)審、招投標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)、政府采購(gòu)驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和崗位的不定期現(xiàn)場(chǎng)抽查工作尚未完善，未能有效化解各類業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。盡管單位對(duì)于關(guān)鍵崗位缺少充分有效的監(jiān)督可能是由于人員編制等原因所限，但是內(nèi)部審計(jì)和外部中介機(jī)構(gòu)審計(jì)監(jiān)督對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)的補(bǔ)充和保障作用依然不明顯。
4.流程控制尚需加強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)防控程度不夠。全面梳理權(quán)力運(yùn)行路徑并編制業(yè)務(wù)流程圖是加強(qiáng)內(nèi)部流程控制和風(fēng)險(xiǎn)防控的重要手段，應(yīng)當(dāng)將制度建設(shè)與流程控制覆蓋到全部主要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，以加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和舞弊風(fēng)險(xiǎn)的防控并提高內(nèi)部管理工作效率。第一，內(nèi)部控制制度尚未實(shí)現(xiàn)流程化，尚未將制度要求固化在便于執(zhí)行的業(yè)務(wù)流程和節(jié)點(diǎn)中，也無(wú)法準(zhǔn)確落實(shí)崗位責(zé)任和績(jī)效評(píng)價(jià)。第二，單位已經(jīng)建立的內(nèi)部控制制度僅覆蓋和管控了部分主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，各業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控程度都較低，也在一定程度上說(shuō)明防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于經(jīng)濟(jì)和金融領(lǐng)域，政府部門(mén)行政管理和財(cái)務(wù)管理中的風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)引起各單位高度重視，否則若政府治理風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)到市場(chǎng)和社會(huì)中，則會(huì)引發(fā)公共系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。第三，尚未全面開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)事件調(diào)查通報(bào)和對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的不定期現(xiàn)場(chǎng)抽查，無(wú)法在風(fēng)險(xiǎn)提示后及時(shí)有效進(jìn)行防控。
（二）財(cái)政財(cái)務(wù)管理工作的問(wèn)題分析
1.預(yù)算管理有待強(qiáng)化，績(jī)效管控有待加強(qiáng)。十九大報(bào)告要求建立全面規(guī)范透明，標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。財(cái)政部要求各單位加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。第一，全國(guó)仍有許多單位未對(duì)預(yù)算流程進(jìn)行有效管控，預(yù)算流程中節(jié)點(diǎn)與崗位的細(xì)化程度不夠，預(yù)算績(jī)效管理理念不足，這將進(jìn)一步導(dǎo)致單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不全面，績(jī)效評(píng)價(jià)也會(huì)缺少依據(jù)和基礎(chǔ)。第二，單位內(nèi)部預(yù)算分解指標(biāo)尚未細(xì)化，普遍采用單位整體管理方式，尚未實(shí)現(xiàn)內(nèi)部預(yù)算責(zé)任和績(jī)效的全部分解和落實(shí)。第三，預(yù)算執(zhí)行分析的頻率較低，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理的全過(guò)程監(jiān)控?！额A(yù)算法》實(shí)施和執(zhí)行層面上制度落地手段有待強(qiáng)化。
2.資金管理有待完善，合同訂立仍待規(guī)范。2017年1月財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)地方政府非稅收入收繳電子化管理工作的通知》，目的是為了強(qiáng)化財(cái)政國(guó)庫(kù)改革。在取得成績(jī)的同時(shí)，非稅收入上繳小于應(yīng)上繳數(shù)的情況依然存在，電子化管理工作有待進(jìn)一步強(qiáng)化。支出超預(yù)算的情況依然存在，也說(shuō)明資金支出管控規(guī)范化尚未完全實(shí)現(xiàn)。2016年，財(cái)政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各單位加強(qiáng)采購(gòu)管理管控水平，強(qiáng)化采購(gòu)合同全過(guò)程管理。依然有一些單位采購(gòu)管理沒(méi)有完全按照“無(wú)預(yù)算不采購(gòu)”的原則，管理水平有待提升。少數(shù)單位的合同簽訂流程不規(guī)范。這說(shuō)明盡管采購(gòu)合同管理情況較好，但是采購(gòu)合同的預(yù)算資金支出執(zhí)行情況不容樂(lè)觀，單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的全面管理。
3.資產(chǎn)管控有待優(yōu)化，配置管理尚未科學(xué)。財(cái)政部2015年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求健全行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理法律制度和內(nèi)部控制機(jī)制，深入推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)管理相結(jié)合，建立既相互銜接又有效制衡的工作機(jī)制和業(yè)務(wù)流程，著力構(gòu)建更加符合行政事業(yè)單位運(yùn)行特點(diǎn)和國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)律、從“入口”到“出口”全生命周期的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體系。2017年，全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看，仍有部分單位國(guó)有資產(chǎn)管理情況較差，資產(chǎn)處置審批的執(zhí)行力度不夠，這導(dǎo)致資產(chǎn)管理合規(guī)程度較低，不利于保障單位國(guó)有資產(chǎn)的安全完整。同時(shí)，較多單位的資產(chǎn)配置實(shí)際金額與資產(chǎn)配置預(yù)算金額偏離較大，資本性支出預(yù)算編制與資產(chǎn)存量、配置標(biāo)準(zhǔn)的差異依然明顯，資產(chǎn)配置預(yù)算的科學(xué)性和執(zhí)行力度不夠。
4.建設(shè)項(xiàng)目管控不足，投資計(jì)劃仍有偏離?！痘窘ㄔO(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第81號(hào)）要求建立、健全本單位基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度和內(nèi)部控制制度。從全國(guó)范圍來(lái)看，項(xiàng)目概算編制與實(shí)際執(zhí)行差異比較大，概預(yù)算管理水平不足，建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃完成情況也不容樂(lè)觀，全國(guó)仍有較多單位概算及決算的差距過(guò)大，導(dǎo)致年度實(shí)際投資額與年度投資計(jì)劃偏離嚴(yán)重，其根本原因還是專業(yè)技術(shù)能力和實(shí)施監(jiān)控水平的不足，建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的整改作用有待進(jìn)一步強(qiáng)化。
四、下一步工作建議
各地區(qū)、各部門(mén)、各單位必須從落實(shí)全面從嚴(yán)治黨和優(yōu)化國(guó)家治理能力的政治高度認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制工作，抓好制度完善和制度實(shí)施等一系列重點(diǎn)工作，推動(dòng)內(nèi)部控制工作從“立規(guī)矩”向“見(jiàn)成效”轉(zhuǎn)變，努力形成工作齊抓共管、制度有效管用、執(zhí)行真正到位的內(nèi)部控制工作新局面。
（一）推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)向縱深發(fā)展
下一步，內(nèi)部控制工作目標(biāo)應(yīng)當(dāng)從“立規(guī)矩”向“見(jiàn)成效”轉(zhuǎn)變、從面上推進(jìn)向重點(diǎn)突破轉(zhuǎn)變。各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)深入了解各行業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)際情況，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，組織各類內(nèi)部控制專題培訓(xùn)與內(nèi)部座談，積極總結(jié)推廣內(nèi)部控制建設(shè)先進(jìn)典型經(jīng)驗(yàn)，全面推動(dòng)各級(jí)各類行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要建立內(nèi)部控制工作考評(píng)問(wèn)責(zé)制度，對(duì)于銳意進(jìn)取、勇于作為的單位進(jìn)行表?yè)P(yáng)，增強(qiáng)內(nèi)部控制主體的責(zé)任意識(shí)，并且從嚴(yán)監(jiān)管，切實(shí)落實(shí)各主體的內(nèi)部控制建設(shè)與報(bào)告責(zé)任。
（二）切實(shí)加強(qiáng)單位風(fēng)險(xiǎn)防范和化解能力
1.強(qiáng)化單位風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，推進(jìn)管理信息平臺(tái)建設(shè)。各單位應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，進(jìn)一步增強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增加內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議次數(shù)，及時(shí)匯報(bào)內(nèi)部控制工作進(jìn)度，探討業(yè)務(wù)管理和內(nèi)部控制工作開(kāi)展進(jìn)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題，把風(fēng)險(xiǎn)防控和具體內(nèi)部控制工作落到實(shí)處。尤其要加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)的重視程度，未建立信息系統(tǒng)的單位應(yīng)積極尋求信息系統(tǒng)的安裝、匹配等工作，建立科學(xué)有效的信息系統(tǒng)；已建立信息系統(tǒng)的單位應(yīng)在每年中央政策和上級(jí)管理要求變化時(shí)，及時(shí)對(duì)信息系統(tǒng)進(jìn)行更新改造，確保單位信息系統(tǒng)與黨的決策部署、政府工作規(guī)劃、單位工作方案一致，逐步拓展內(nèi)部控制信息系統(tǒng)功能，持續(xù)推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)和優(yōu)化工作。
2.加強(qiáng)內(nèi)部控制組織保障，夯實(shí)內(nèi)部控制工作基礎(chǔ)。加強(qiáng)單位內(nèi)部控制工作小組日常管理，將內(nèi)部控制建設(shè)與業(yè)務(wù)管理優(yōu)化緊密融合，不斷推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)常態(tài)化。有效提高單位內(nèi)部控制牽頭部門(mén)和內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督部門(mén)分離程度，科學(xué)引入第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)和評(píng)價(jià)工作的專業(yè)支持，從外部加強(qiáng)單位的社會(huì)治理和權(quán)力制衡機(jī)制。提高單位開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有效性，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警全覆蓋的工作機(jī)制。在內(nèi)部監(jiān)督檢查、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中，通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、觀察、談話和評(píng)估測(cè)試等方式，對(duì)內(nèi)部控制有效性進(jìn)行總體評(píng)價(jià)。
3.完善干部輪崗交流機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡監(jiān)督。各單位應(yīng)當(dāng)突出對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵崗位的制衡，通過(guò)壓縮和規(guī)范自由裁量權(quán)，強(qiáng)化對(duì)核心權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，有效解決權(quán)力運(yùn)行關(guān)鍵環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題。重點(diǎn)加強(qiáng)完善干部定期輪崗和交流機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)行效果，尤其在人員數(shù)量與職責(zé)分工限制下，對(duì)不相容職責(zé)無(wú)法分離或無(wú)法進(jìn)行定期輪崗的關(guān)鍵崗位開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)，完善單位內(nèi)部審計(jì)職能或建立內(nèi)審?fù)獍贫?，并逐漸將內(nèi)部審計(jì)和外部中介機(jī)構(gòu)職能拓展應(yīng)用到內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)、內(nèi)部控制體系運(yùn)行、內(nèi)部控制信息化建設(shè)以及內(nèi)部控制報(bào)告等各方面，形成對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的有益補(bǔ)充，進(jìn)而保證實(shí)現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力的有效制衡。
4.健全內(nèi)部控制制度體系，建立單位風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。各單位應(yīng)當(dāng)積極防范和有效化解業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)。單位應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)部工作運(yùn)行流程進(jìn)行系統(tǒng)梳理，開(kāi)展單位業(yè)務(wù)流程圖編制工作，明確主要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵控制點(diǎn)，并對(duì)應(yīng)各環(huán)節(jié)、各節(jié)點(diǎn)的歸口部門(mén)及崗位，落實(shí)內(nèi)部控制責(zé)任，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制制度流程化。單位應(yīng)當(dāng)全面識(shí)別權(quán)力運(yùn)行、業(yè)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，檢查關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)和制度執(zhí)行是否有效，明確針對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的管控措施，進(jìn)一步提高內(nèi)部控制制度的風(fēng)險(xiǎn)覆蓋程度和風(fēng)險(xiǎn)防控效率，將風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析、應(yīng)對(duì)等工作落實(shí)到具體崗位和責(zé)任人，切實(shí)提高內(nèi)部控制制度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范的保障程度，突出對(duì)巡視、審計(jì)問(wèn)題的內(nèi)部控制整改。
（三）強(qiáng)化財(cái)政財(cái)務(wù)管理一體化水平
1.強(qiáng)化預(yù)算管理制度，健全預(yù)算績(jī)效管理。各單位應(yīng)當(dāng)突出對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行的權(quán)力制約，在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》的指導(dǎo)下，健全預(yù)算績(jī)效流程并完善預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的各項(xiàng)管理措施，及時(shí)掌握項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程和資金支出進(jìn)度，發(fā)現(xiàn)并糾正項(xiàng)目績(jī)效偏差，將績(jī)效管理整合到預(yù)算管理的全過(guò)程；單位應(yīng)將預(yù)算指標(biāo)細(xì)化到功能分類科目和經(jīng)濟(jì)分類科目，并批復(fù)到各個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)和下屬單位，積極推進(jìn)預(yù)算責(zé)任崗位化和流程化，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行分析和報(bào)告制度，進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控；單位還應(yīng)建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，積極落實(shí)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理和預(yù)算過(guò)程管理的相關(guān)要求。
2.加強(qiáng)采購(gòu)歸口控制，規(guī)范采購(gòu)合同訂立。各單位應(yīng)建立采購(gòu)需求部門(mén)與采購(gòu)歸口管理部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，提高采購(gòu)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，重點(diǎn)審查預(yù)算編制是否合理。同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范政府集中采購(gòu)工作流程，建立健全單位內(nèi)部自行采購(gòu)制度，加強(qiáng)政府采購(gòu)資金全程管理，對(duì)財(cái)政資金使用情況定期進(jìn)行專項(xiàng)檢查，努力提高財(cái)政資金使用效益。單位還應(yīng)當(dāng)大力規(guī)范合同訂立流程，完善合同訂立的相關(guān)內(nèi)部規(guī)定，并積極對(duì)合同簽訂進(jìn)行合法性審查，保障政府部門(mén)與市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)利義務(wù)相互匹配。
3.嚴(yán)格資產(chǎn)處置審查，優(yōu)化資產(chǎn)全程管理。各單位應(yīng)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)處置流程管控，明確相關(guān)負(fù)責(zé)人職責(zé)，查找資產(chǎn)處置不合規(guī)原因，并派專人進(jìn)行資產(chǎn)處置審查，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)安全監(jiān)督，從源頭上切實(shí)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。同時(shí)，單位應(yīng)積極梳理資產(chǎn)存量和配置管理流程，編制資產(chǎn)配置預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程圖，提高配置預(yù)算編制和執(zhí)行的準(zhǔn)確性，逐步落實(shí)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)從入口到出口的全程管理要求。
4.規(guī)范基建工程管控，完善項(xiàng)目概算編制。各單位應(yīng)當(dāng)在中央八項(xiàng)規(guī)定嚴(yán)格要求下，認(rèn)真制定并嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目管理制度，加強(qiáng)對(duì)大型重點(diǎn)基本建設(shè)項(xiàng)目的論證與審批，從源頭上保證資金使用效益，遏制低效，尤其是違規(guī)建設(shè)行為。同時(shí)，單位要強(qiáng)化現(xiàn)有項(xiàng)目預(yù)算資金使用效率，嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行和使用投資預(yù)算項(xiàng)目資金，加強(qiáng)項(xiàng)目過(guò)程管理，嚴(yán)格控制成本，減少低效無(wú)效支出。單位還要進(jìn)一步提高對(duì)項(xiàng)目概預(yù)算編制的重視程度，科學(xué)有序地編制工程項(xiàng)目概預(yù)算。
（四）提高社會(huì)中介機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)水平
各中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)深入學(xué)習(xí)黨的十九大精神，提高政治站位，深入解讀黨中央的各項(xiàng)政策，加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)與理解程度，持續(xù)跟蹤并解構(gòu)財(cái)經(jīng)法規(guī)，立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際問(wèn)題，協(xié)助單位完善適合我國(guó)行政管理體制的內(nèi)部控制制度。中介機(jī)構(gòu)在承接與內(nèi)部控制相關(guān)的業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)提高服務(wù)意識(shí)，協(xié)助解決各單位內(nèi)部控制建設(shè)中遇到的各類問(wèn)題，不斷總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，為單位提供更優(yōu)質(zhì)的內(nèi)部控制建設(shè)咨詢服務(wù)。