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 一、引言
黨的十九大提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科 學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”的改 革要求，績(jī)效管理成為下一階段財(cái)政預(yù)算改革的重中 之重。 2018年，浙江省財(cái)政廳推動(dòng)部門整體績(jī)效預(yù)算改 革，進(jìn)一步強(qiáng)化部門理財(cái)主體責(zé)任，賦予部門更大的 預(yù)算分配自主權(quán)和資金統(tǒng)籌安排權(quán)，探索建立與部門 整體績(jī)效掛鉤的部門預(yù)算總額包干的預(yù)算管理模式。 富陽(yáng)區(qū)作為11個(gè)市、縣（市、區(qū)）試點(diǎn)地區(qū)之一，對(duì) 整體績(jī)效預(yù)算改革進(jìn)行了探索和研究。
二、績(jī)效預(yù)算的理論分析
部門預(yù)算由政府各個(gè)部門編制，反映政府各部門 所有收入和支出情況，實(shí)質(zhì)是政府對(duì)所掌握的公共資 源進(jìn)行分配的過(guò)程。富陽(yáng)區(qū)的部門預(yù)算主要包括基本 支出預(yù)算、部門項(xiàng)目預(yù)算和政府專項(xiàng)預(yù)算。 績(jī)效預(yù)算是一種以追求效益為目的的公共支出模 式，將預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上，是以產(chǎn)出和
富陽(yáng)區(qū)部門整體績(jī)效預(yù)算改革研究
／富陽(yáng)區(qū)財(cái)政局課題組
結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算，績(jī)效預(yù)算改革是從傳統(tǒng)的投入型 預(yù)算向結(jié)果導(dǎo)向型預(yù)算的轉(zhuǎn)變。 實(shí)行績(jī)效預(yù)算的合理性，源于公共產(chǎn)品本身的特 殊性和公共產(chǎn)品供給的特殊性。新古典綜合派代表薩 繆爾森認(rèn)為公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，因此 政府成為公共產(chǎn)品的供給主體。公共選擇學(xué)派認(rèn)為參 與政治決策的人也是經(jīng)紀(jì)人，政府在提供公共產(chǎn)品 時(shí)，同樣存在追求利益最大化、追求政績(jī)等失靈表 現(xiàn)?？?jī)效預(yù)算就是要把政府部門的行為目標(biāo)與有效提 供公共產(chǎn)品統(tǒng)一起來(lái)，解決公共資源配置失靈問(wèn)題， 使政府行為經(jīng)濟(jì)化。
三、整體績(jī)效預(yù)算存在的問(wèn)題
1．績(jī)效預(yù)算工作定位不高 目前的預(yù)算績(jī)效管理主要是財(cái)政部門在牽頭組 織，各預(yù)算單位分工負(fù)責(zé)，工作沒(méi)有上升到政府層 面，與政府的績(jī)效考評(píng)關(guān)聯(lián)度不高。以富陽(yáng)區(qū)《2018 年度區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)單位綜合考評(píng)辦法》為例，政府績(jī)效目 標(biāo)以區(qū)委、區(qū)政府確定的年度重點(diǎn)工作任務(wù)、各部門 年度中心工作為主，缺乏績(jī)效預(yù)算目標(biāo)考評(píng)，導(dǎo)致績(jī)效管理工作開(kāi)展難，結(jié)果運(yùn)用難等問(wèn)題。 2．績(jī)效預(yù)算整體性不強(qiáng) 績(jī)效管理工作主要以績(jī)效評(píng)價(jià)為主，從工作體系來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)工作 自成一體，沒(méi)有與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等工作融合；從預(yù)算編制來(lái)看， 普遍存在重資金分配，輕執(zhí)行、輕績(jī)效情況；從預(yù)算組成上來(lái)看，主要是 項(xiàng)目評(píng)價(jià)，缺乏整體性績(jī)效預(yù)算管理；從時(shí)間上來(lái)看，主要是事后評(píng)價(jià)， 缺乏事前申報(bào)和事中跟蹤；從范圍來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目數(shù)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全覆 蓋，只是所有支出項(xiàng)目的一部分。根據(jù)2014年到2017年富陽(yáng)區(qū)政府專項(xiàng)的 評(píng)價(jià)統(tǒng)計(jì)， 2017年績(jī)效自評(píng)數(shù)占比51.8%，重點(diǎn)評(píng)價(jià)僅占4.4%。從趨勢(shì)來(lái) 看，自評(píng)比例提高較快，但重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目比例增長(zhǎng)較慢，說(shuō)明財(cái)政部門抽 查的重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目數(shù)量少，績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展得并不理想（見(jiàn)圖1表1）。
17.0% 16.4%
28.6%
51.8%
1.3% 0.7%
3.6% 4.4%
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
2014年 2015年 2016年 2017年
自評(píng)占比 重點(diǎn)評(píng)價(jià)占比
圖1　富陽(yáng)區(qū)政府專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)占比趨勢(shì)
表1　富陽(yáng)區(qū)政府專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)比例情況表
序號(hào) 年度
政府 專項(xiàng)總數(shù)
自評(píng)數(shù)
重點(diǎn) 評(píng)價(jià)數(shù)
自評(píng)占比
重點(diǎn) 評(píng)價(jià)占比
1 2014年 159 27 2 17.0% 1.3%
2 2015年 152 25 1 16.4% 0.7%
3 2016年 140 40 5 28.6% 3.6%
4 2017年 114 59 5 51.8% 4.4%
3．績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不合理 整體績(jī)效預(yù)算目標(biāo)設(shè)定與指標(biāo)體系建立存在較大困難。一是部門整體 工作績(jī)效測(cè)定本身就是個(gè)難題。工作績(jī)效可以是物質(zhì)成果（比如地鐵，道 路），也可以是精神成果（比如安全系數(shù)，滿意度），有些成果很難用指 標(biāo)來(lái)衡量。二是部門整體績(jī)效、工作職責(zé)績(jī)效、項(xiàng)目績(jī)效既存在重復(fù)交叉
又不是簡(jiǎn)單的匯總。三是績(jī)效指標(biāo) 與預(yù)算關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)，預(yù)算多以上級(jí) 部門文件，本級(jí)重點(diǎn)工作為安排依 據(jù)，把預(yù)算安排計(jì)算過(guò)程，測(cè)算依 據(jù)等轉(zhuǎn)化為量化指標(biāo)比較困難。 4．預(yù)算部門自主權(quán)不足 近幾年，富陽(yáng)區(qū)推行項(xiàng)目庫(kù)管 理，按照“不入庫(kù)不安排、入庫(kù)后 擇優(yōu)安排”的原則，編制項(xiàng)目支 出，推行零基預(yù)算，重點(diǎn)審核項(xiàng) 目依據(jù)，測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。預(yù)算標(biāo) 準(zhǔn)化管理使預(yù)算安排更加科學(xué)、規(guī) 范、標(biāo)準(zhǔn)，但也存在部門爭(zhēng)取到項(xiàng) 目資金后，拿著資金找項(xiàng)目，績(jī)效 目標(biāo)不明確，為做項(xiàng)目而做項(xiàng)目， 次要的項(xiàng)目安排年初預(yù)算，重要的 項(xiàng)目通過(guò)追加預(yù)算等現(xiàn)象。預(yù)算總 額與部門績(jī)效目標(biāo)關(guān)聯(lián)度不高，缺 少總額包干下的預(yù)算分配自主權(quán)和 資金統(tǒng)籌安排權(quán)。 5．績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用難 一是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量有待提 高。部門績(jī)效意識(shí)較為淡薄，自評(píng) 工作多數(shù)委托中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展，中介 機(jī)構(gòu)受誰(shuí)委托給誰(shuí)辦事，問(wèn)題指出 少，好話說(shuō)得多，自評(píng)報(bào)告工作質(zhì) 量不高。二是評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排 脫節(jié)。富陽(yáng)區(qū)從2013年開(kāi)始強(qiáng)調(diào)績(jī) 效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，將結(jié)果作為預(yù)算 安排重要依據(jù)，但至今未建立績(jī)效 評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制。 三是績(jī)效評(píng)價(jià)考核落實(shí)不到 位。2015年績(jī)效評(píng)價(jià)納入?yún)^(qū)政府綜 合考評(píng)體系，但從未對(duì)部門扣分， 2017年并入財(cái)政工作考核仍然沒(méi)有 加扣分，考核流于形式。
6．整體績(jī)效預(yù)算業(yè)務(wù)支撐不足 首先，部門提供相關(guān)信息和設(shè) 定績(jī)效指標(biāo)的能力不足，財(cái)務(wù)人員 力量薄弱，對(duì)具體業(yè)務(wù)工作不熟 悉。其次，財(cái)政作為牽頭部門， 雖然建立了績(jī)效評(píng)價(jià)專門機(jī)構(gòu)，但 具備績(jī)效預(yù)算管理能力的人才仍然 匱乏，主要依靠中介結(jié)構(gòu)實(shí)施評(píng)價(jià) 工作。再次，信息化建設(shè)滯后，目 前的績(jī)效軟件大部分只是把績(jī)效管 理過(guò)程信息化，再設(shè)定一些指標(biāo)模 板，供部門挑選使用。缺少與部門 工作推進(jìn)情況直接掛鉤，與財(cái)政工 作結(jié)合緊密，自動(dòng)化程度高的績(jī)效 軟件。
四、整體績(jī)效預(yù)算改革思路
1．提高整體績(jī)效預(yù)算工作定位 將整體績(jī)效預(yù)算改革納入到政 府績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，通過(guò)整體績(jī)效 改革，使預(yù)算績(jī)效、政府績(jī)效、政 績(jī)考核有機(jī)結(jié)合，逐步用一套績(jī)效 評(píng)價(jià)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)，促使政府工作 由管理型向績(jī)效型的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前主 要工作應(yīng)當(dāng)將整體績(jī)效預(yù)算改革納 入?yún)^(qū)級(jí)機(jī)關(guān)單位綜合考評(píng)辦法，績(jī) 效改革工作應(yīng)當(dāng)以區(qū)考評(píng)辦為牽頭 單位，逐步增加績(jī)效預(yù)算目標(biāo)考評(píng) 比重。 2．增強(qiáng)績(jī)效預(yù)算整體性 整體績(jī)效預(yù)算改革應(yīng)當(dāng)作為今 后財(cái)政改革的全局性、整體性工作 來(lái)抓。一是改變以事后監(jiān)督為主的 績(jī)效評(píng)價(jià)體系，整體績(jī)效從源頭開(kāi) 始，調(diào)整績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，從監(jiān)督環(huán)
節(jié)前移至預(yù)算環(huán)節(jié)。二是形成預(yù)算全過(guò)程績(jī)效管理，資金安排與績(jī)效目標(biāo)掛 鉤，并在執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行指標(biāo)跟蹤，形成事前、事中、事后全流程考核機(jī)制。 三是變項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)為整體績(jī)效指標(biāo)，從部門工作職責(zé)，重點(diǎn)工作，預(yù)算項(xiàng) 目，財(cái)政基礎(chǔ)管理等方面提煉出一套整體績(jī)效評(píng)價(jià)體系。四是整體績(jī)效預(yù)算 全覆蓋，將所有預(yù)算部門納入改革，做到橫向可比，便于考核和結(jié)果運(yùn)用。 3．建立整體績(jī)效指標(biāo)框架體系 結(jié)合富陽(yáng)區(qū)實(shí)際情況，指標(biāo)體系可先從四類指標(biāo)中提煉形成整體績(jī)效 預(yù)算指標(biāo)體系。四類指標(biāo)設(shè)置做到重點(diǎn)工作與基本職責(zé)相結(jié)合，財(cái)政管理 與項(xiàng)目管理相結(jié)合，既體現(xiàn)政府綜合績(jī)效，又體現(xiàn)部門行政績(jī)效。既體現(xiàn) 財(cái)政管理基礎(chǔ)績(jī)效，又體現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效。第一類是區(qū)政府綜合考評(píng)指 標(biāo)，第二類是部門工作職責(zé)指標(biāo)，第三類是財(cái)政管理工作指標(biāo)，第四類是 項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)，再按照從宏觀到微觀的層次設(shè)定權(quán)重，具體情況如表2：
表2　富陽(yáng)區(qū)整體績(jī)效預(yù)算指標(biāo)框架體系
序號(hào) 類別 主要內(nèi)容 權(quán)重
1
區(qū)政府綜合考 評(píng)指標(biāo)
包括黨建目標(biāo)、個(gè)性目標(biāo)、共性目標(biāo)等三方面。區(qū)考 評(píng)辦有完整的考評(píng)目標(biāo)和指標(biāo)體系，可以直接引用。
10%
2
部門工作職責(zé) 指標(biāo)
以三定方案中規(guī)定的部門主要職責(zé)為基礎(chǔ)，產(chǎn)生績(jī)效 目標(biāo)指標(biāo)，再選取其中與預(yù)算安排關(guān)聯(lián)度緊密的指 標(biāo)，納入整體績(jī)效指標(biāo)體系。
20%
3
財(cái)政管理工作 指標(biāo)
主要包括基礎(chǔ)工作、預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政監(jiān) 督、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)等5個(gè)方面內(nèi)容。
30%
4 項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)
包括部門項(xiàng)目和政府專項(xiàng)。以項(xiàng)目安排依據(jù)為基礎(chǔ)， 產(chǎn)生其中與預(yù)算安排關(guān)聯(lián)度緊密的指標(biāo)，剔除與工作 職責(zé)指標(biāo)重復(fù)部分，形成項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)。
40%
4．增加預(yù)算部門自主權(quán) 改變先確定具體項(xiàng)目資金，再按基本支出、部門項(xiàng)目、政府專項(xiàng)預(yù)算 匯總形成部門預(yù)算的做法，在建立整體績(jī)效預(yù)算目標(biāo)體系前提下，按照工 作任務(wù)、績(jī)效目標(biāo)、近三年預(yù)算安排情況及執(zhí)行情況、財(cái)政管理中存在的 問(wèn)題等情況，確定部門預(yù)算包干總額。在總額內(nèi)，由部門自主確定實(shí)現(xiàn)整 體績(jī)效目標(biāo)的具體項(xiàng)目，再按照財(cái)政管理要求，編制和執(zhí)行預(yù)算。 5．建設(shè)整體績(jī)效評(píng)估整體機(jī)制 改變績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，變事后評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用為全過(guò)程整體績(jī)效 跟蹤評(píng)估。一是從預(yù)算安排開(kāi)始，按績(jī)效指標(biāo)安排預(yù)算；二是預(yù)算執(zhí)行過(guò) 程中，持續(xù)對(duì)績(jī)效情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)完成進(jìn)度情況，對(duì)當(dāng)年預(yù)算安排資金予以動(dòng)態(tài)調(diào)整。三是根據(jù)年終績(jī)效評(píng) 價(jià)結(jié)果，設(shè)立一定額度專項(xiàng)資金，用于獎(jiǎng)勵(lì)整體績(jī)效 高的部門。 6．加強(qiáng)整體績(jī)效預(yù)算業(yè)務(wù)支撐能力 一是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，區(qū)政府考評(píng)辦應(yīng)發(fā)揮整體績(jī) 效牽頭作用，設(shè)置專職崗位牽頭整體績(jī)效考評(píng)工作。 財(cái)政部門應(yīng)適時(shí)調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。 各部門也需要設(shè)立整體績(jī)效預(yù)算專職崗位，對(duì)業(yè)務(wù)工 作起牽頭作用。同時(shí)要加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，提升整體績(jī)效 管理能力。二是推動(dòng)整體績(jī)效預(yù)算信息化工作。由省
級(jí)部門牽頭開(kāi)發(fā)，加大研發(fā)投入，引進(jìn)人工智能，提 高績(jī)效軟件自動(dòng)化程度。
五、兩種改革試點(diǎn)方案分析
根據(jù)省廳“各試點(diǎn)地區(qū)可結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行試點(diǎn)” 的指示精神，富陽(yáng)區(qū)初步擬定了改革方案，與省廳初步 方案比較，存在幾方面的不同。通過(guò)分析兩套方案優(yōu)缺 點(diǎn)，提出完善改革方案的建議。具體內(nèi)容見(jiàn)表3：
表3　兩套改革試點(diǎn)方案比較及改進(jìn)建議
序號(hào) 內(nèi)容 省廳 富陽(yáng) 異同點(diǎn) 改進(jìn)建議
1
部門整體績(jī)效 目標(biāo)和指標(biāo)體 系
省委省政府重點(diǎn)工作績(jī) 效指標(biāo)占40%；與部門 預(yù)算安排直接相關(guān)的產(chǎn) 出指標(biāo)占60%。
區(qū)政府綜合考核指標(biāo) 占50%、財(cái)政管理工 作考核指標(biāo)占50%。
省廳更注重預(yù)算績(jī)效產(chǎn)出指 標(biāo)，但指標(biāo)設(shè)置較復(fù)雜。 富陽(yáng)更偏向于財(cái)政管理基礎(chǔ) 工作，指標(biāo)設(shè)置簡(jiǎn)便，但績(jī) 效權(quán)重不高。
設(shè)置四類指標(biāo)，形成整體 績(jī)效指標(biāo)。區(qū)政府綜合考 評(píng)指標(biāo)10%，部門工作職 責(zé)指標(biāo)20%，財(cái)政管理工 作指標(biāo)30%，項(xiàng)目績(jī)效指 標(biāo)40%。
2 預(yù)算包干總額
前三年預(yù)算安排總額與 整體績(jī)效目標(biāo)中的產(chǎn)出 指標(biāo)掛鉤，根據(jù)產(chǎn)出指 標(biāo)增減情況，計(jì)算 2019 年部門預(yù)算包干總額。
根據(jù)前三年部門預(yù)算 安排及支出情況，對(duì) 項(xiàng)目設(shè)立依據(jù)、管理 中存在的問(wèn)題進(jìn)行分 組評(píng)價(jià)，核定2019年 預(yù)算包干總額。
省廳專項(xiàng)資金以轉(zhuǎn)移支付為 主，以基數(shù)加績(jī)效目標(biāo)值計(jì) 算總額，仍以基數(shù)法為主， 不體現(xiàn)管理中的問(wèn)題。 富陽(yáng)專項(xiàng)資金以具體項(xiàng)目為 主，以預(yù)算安排依據(jù)和管理 中存在的問(wèn)題為重點(diǎn)，但問(wèn) 題很難量化成預(yù)算額度。
對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行清理整合 的前提下，根據(jù)整體績(jī)效 指標(biāo)量化成預(yù)算總額。
3
整體績(jī)效評(píng)價(jià) 獎(jiǎng)懲機(jī)制
根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)優(yōu)秀的 部門予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)結(jié)果 差的部門予以扣減，同 時(shí)評(píng)價(jià)結(jié)果與單位的個(gè) 人考核獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。
安排專項(xiàng)考核資金， 按考核排名結(jié)果，進(jìn) 行獎(jiǎng)懲。同時(shí)區(qū)政府 綜合考核指標(biāo)與個(gè)人 獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。
省廳對(duì)預(yù)算總額進(jìn)行獎(jiǎng)懲。 富陽(yáng)以額外資金進(jìn)行獎(jiǎng)懲。
區(qū)政府綜合考核指標(biāo)與個(gè) 人獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤；財(cái)政管理工 作指標(biāo)與額外獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤； 部門工作職責(zé)和項(xiàng)目績(jī)效 與預(yù)算總額掛鉤。
4
試點(diǎn)范圍和時(shí) 間
選取4家單位試點(diǎn)，2018 年設(shè)定指標(biāo)編制2019年 預(yù)算，2020年對(duì)2019年 情況進(jìn)行考核運(yùn)用。
將全部預(yù)算單位納入 試點(diǎn)，2019年對(duì)2018 年進(jìn)行考核，按考核 結(jié)果排名進(jìn)行獎(jiǎng)懲。
省廳試點(diǎn)范圍小，結(jié)果運(yùn)用 時(shí)間長(zhǎng)。 富陽(yáng)試點(diǎn)全覆蓋，見(jiàn)效快。
預(yù)算單位全覆蓋，同時(shí)對(duì) 2019年預(yù)算進(jìn)行全過(guò)程整 體績(jī)效跟蹤評(píng)估。
課題組組長(zhǎng)：俞　杲 課題組成員：方紅華　張英強(qiáng)（執(zhí)筆）
42