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 為了提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水 平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風(fēng)險防控機 制建設(shè)，財政部先后制定印發(fā)了《行政事 業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《財政部關(guān) 于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè) 的指導(dǎo)意見》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制 報告管理制度（試行）》。 這些內(nèi)控管理制度對行政事業(yè)單位 的內(nèi)部控制體系建設(shè)、強化流程控制、規(guī) 范權(quán)力運行、促進信息公開、加強監(jiān)督檢 查等方面起到了積極的推動作用。 不可否認，在國家政策大力支持下， 事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)取得了一定成 績，管理水平和管理能力得到了顯著提 升，但是，由于事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)起 步較晚，在實際執(zhí)行過程中還存在不少突 出問題，這些問題既有單位內(nèi)部的原因， 也有外部環(huán)境、政策方面的因素，如果不 能及時解決，必定影響事業(yè)單位內(nèi)部控制 建設(shè)的貫徹和落實。
六大問題
其一，領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。行政事業(yè)單位 的領(lǐng)導(dǎo)，普遍存在的錯誤認識是本單位業(yè) 務(wù)簡單，用不著搞那些復(fù)雜的內(nèi)部控制。 有的單位雖然開展了內(nèi)控制度建設(shè)，但是 沒有把內(nèi)控建設(shè)作為一項重要任務(wù)來抓， 工作做得不深入、不扎實、敷衍了事，應(yīng)付 差事的成分較大，對事業(yè)單位內(nèi)控的復(fù)雜 性認識不足。 按照國家機構(gòu)改革的要求，事業(yè)單位 分為公益一類和公益二類，二者的性質(zhì)功 能不同，如果用統(tǒng)一的標準評價，肯定得 不到準確地評價結(jié)果。內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng) 導(dǎo)小組和工作小組沒有有效地開展工作， 沒有內(nèi)控會議記錄和重要事項的議事規(guī) 則，缺少工作計劃。 其二，規(guī)章制度不完善。在實際工作 中，常見的問題是規(guī)章制度缺失、控制節(jié) 點不清、控制措施不力，缺少對單位風(fēng)險 點的分析和預(yù)判，對不相容崗位關(guān)注較 少，缺乏制衡措施；內(nèi)控制度與實際情況 脫節(jié)，適用性不強；內(nèi)控制度要么簡單籠 統(tǒng)，未觸及問題的要害本質(zhì)，要么長篇大 論，不知所云，操作意義不大；制度過時， 跟不上時代的變化。 例如在審計中發(fā)現(xiàn)，某單位使用的固 定資產(chǎn)管理制度還是20年前制定的，固
定資產(chǎn)類別、折舊年限早已發(fā)生了變化， 制度未做相應(yīng)的修訂；差旅費報銷制度也 是如此，國家根據(jù)各地的物價水平，修訂 了《中央和國家機關(guān)差旅費管理辦法》，調(diào) 整了不同省份和地區(qū)的補助標準，可是單 位的制度還是十幾年前的，沒有及時修 改，會計制度嚴重滯后于會計實踐。 其三，監(jiān)督機制弱化。具體表現(xiàn)在沒 有設(shè)置有效的內(nèi)控制度監(jiān)督機構(gòu)；有的單 位雖設(shè)置了內(nèi)控監(jiān)督機構(gòu)，并沒有發(fā)揮應(yīng) 有的作用。 例如職代會，是企業(yè)進行民決策、民 主管理和民主監(jiān)督的有效形式，可是有的 單位并不重視，有的職工代表是部門領(lǐng) 導(dǎo)指定，并非民主產(chǎn)生；一些重大問題僅 僅是向職代會做個通報，走個形式，并沒 有讓職代會參與決策和監(jiān)督，或者選擇 性的讓職代會參政議政，重大問題或敏 感問題繞過職代會；有的單位存在嚴重 的違法現(xiàn)象，職代會通不過的議題，通過 個別談話，施加壓力強行通過；沒有設(shè)置 內(nèi)審機構(gòu)或?qū)Ｂ毜膬?nèi)審人員，或者內(nèi)審 機構(gòu)規(guī)格太低，缺乏獨立性，內(nèi)審人員身 兼數(shù)職，既當運動員，又當裁判員，導(dǎo)致 內(nèi)審形同虛設(shè)，審計的客觀性和公正性大 打折扣。 其四，人員素質(zhì)不高。沒有從工作需 要出發(fā)對加入內(nèi)控工作小組人員進行篩 選，有些人員知識儲備不夠，辦事能力不 足，很多人對內(nèi)控的概念不清楚，缺少必 要的內(nèi)控知識。 有的成員對該項工作不熱情，不主 動，敷衍了事，工作馬馬虎虎，效率低下。 工作小組平時不開展工作，遇到內(nèi)控檢查 的時候才有行動，臨時抱佛腳，對照檢查要 求，臨時搜集趕制材料，把內(nèi)部控制制度做 成了表面文章、面子工程。 其五，建設(shè)方式有偏差。很多單位為 了省事，把內(nèi)控建設(shè)的事情交給了中介。 中介與單位缺少溝通，不了解實際情況， 做出的方案公式化、表面化，對單位的內(nèi) 控實施缺乏適用性、指導(dǎo)性。 具體來說，內(nèi)控建設(shè)存在 “四化” 現(xiàn)象： 流程復(fù)雜化。把簡單的業(yè)務(wù)控制設(shè) 置的異常復(fù)雜，流程不合理，手續(xù)繁多，為 正常的工作設(shè)置了很多環(huán)節(jié)，嚴重影響了 工作效率。 例如某單位報銷差旅費的控制是這 樣設(shè)置的：出差前先到財務(wù)室填寫支票領(lǐng) 用單、部門領(lǐng)導(dǎo)簽字、分管領(lǐng)導(dǎo)簽字、財務(wù) 領(lǐng)導(dǎo)簽字，回來報銷的手續(xù)，再到財務(wù)填
寫差旅費報銷單，繼續(xù)走一遍上述流程。 一個報銷業(yè)務(wù)，經(jīng)辦人員要在不同的部門 之間往返多次，才能辦齊手續(xù)。 工作表面化。把內(nèi)部控制制度的建 設(shè)做成了形象工程，工作組形同虛設(shè)，沒 有起到應(yīng)有的作用；制度與實際情況脫 節(jié)，說一套、做一套、制度放空炮的現(xiàn)象比 較嚴重。 問題一般化。胡子眉毛一把抓，在內(nèi) 部控制上，看不出問題的重點和薄弱環(huán) 節(jié)，所有的經(jīng)濟業(yè)務(wù)設(shè)置同樣的控制，把 內(nèi)部控制當成了簽字流程，沒有體現(xiàn)制衡 性和重要性原則。 內(nèi)容雷同化。內(nèi)部控制制度的設(shè)置 沒有反應(yīng)本單位的特點，缺少針對性，也 缺少具體有效的控制措施。 其六，缺少責(zé)任追究制度。一些單位 雖然建立了內(nèi)控制度并加以實施，但執(zhí)行 效果怎么樣、存在什么問題，無人過問，沒 有建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度，導(dǎo)致內(nèi)控制 度建設(shè)緩慢、實施效果不理想。
七項措施
一是提高認識。明確單位領(lǐng)導(dǎo)是內(nèi) 控建設(shè)的第一責(zé)任人，對本單位的內(nèi)控建 設(shè)負主要責(zé)任。充分認識單位內(nèi)控制度 建設(shè)是防錯糾偏、預(yù)防風(fēng)險的重要舉措， 是開展經(jīng)營活動、保護國有資產(chǎn)安全、預(yù) 防腐敗的制度性保障。 二是完善制度。對照國家內(nèi)控制度 建設(shè)要求，對單位的內(nèi)控制度進行梳理， 查缺補漏，對過時的條款及時修訂。制定 制度修訂計劃，保證制度的適用性和效率 性。關(guān)注重點業(yè)務(wù)和高風(fēng)險業(yè)務(wù)的控制， 完善制度體系，強化日?？刂疲A(yù)防滋生 腐敗，規(guī)避系統(tǒng)風(fēng)險。 三是強化監(jiān)督。建立監(jiān)督機構(gòu)，制定 監(jiān)督措施，行使監(jiān)督權(quán)力，把監(jiān)督的職能 落到實處，是內(nèi)控制度建設(shè)的重要保障。 重視職代會的監(jiān)督作用，職工代表要 按民主程序產(chǎn)生，要有一定政治覺悟、工 作能力和奉獻精神，在重大問題上，敢于 堅持真理，講原則，不妥協(xié)，不計較個人得 失，始終站在職工的立場上，表達職工的 訴求。 作為職代會工作機構(gòu)的工會，也應(yīng)發(fā) 揮應(yīng)有的作用，不能停留在收會費、看電 影的階段，要擔負起對職工進行民主管理 教育的職責(zé)，開展調(diào)查研究，檢查監(jiān)督職 代會重要提案的落實情況。
建立獨立的內(nèi)審機構(gòu)，發(fā)揮內(nèi)部審計 的監(jiān)督職能，揭示內(nèi)控制度缺陷，堵塞內(nèi) 控漏洞，提出改進措施，防范重大風(fēng)險。 四是加強培訓(xùn)。全面培訓(xùn)與專項培 訓(xùn)相結(jié)合，制定培訓(xùn)措施，把內(nèi)控培訓(xùn)納 入職工教育體系，提高全體員工的內(nèi)控意 識；加強對內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組的重 點培訓(xùn)，強化責(zé)任觀念，提高履職能力，樹 立擔當精神；加強對職工代表的業(yè)務(wù)培 訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)能力和辦事效率，職 工代表也應(yīng)提高自我學(xué)習(xí)的能力，提高道 德素養(yǎng)，牢記自己的使命和重托，牢記自 己始終是職工的一份子，是聯(lián)系企業(yè)和職 工的紐帶，不斷改進工作作風(fēng)，真正做到 把職工的事情當成自己的事情來辦，切實 發(fā)揮好職代會的監(jiān)督作用。 五是自建為主。在內(nèi)控建設(shè)的方式 上，可以考慮中介參與，發(fā)揮參謀咨詢作 用，但絕不能把內(nèi)部控制建設(shè)的任務(wù)打包 給中介。中介機構(gòu)有專業(yè)上的優(yōu)勢，也有 很大的劣勢，主要表現(xiàn)在對單位的情況不 熟識，通過交流而掌握的一些情況多半是 表面現(xiàn)象，一些實質(zhì)性的問題和深層次的 問題通常發(fā)現(xiàn)不了。 很多時候，單位花了巨額服務(wù)費，取 得了厚厚的內(nèi)控報告，但這種買來的成果 對單位的工作指導(dǎo)性不大，往往成了擺設(shè) 和應(yīng)付檢查的依據(jù)。所以，內(nèi)控建設(shè)必須 自建為主。 六是長效機制。社會環(huán)境在不斷的 發(fā)生變化，單位的經(jīng)濟活動也面臨轉(zhuǎn)型變 革的挑戰(zhàn)，這就要求內(nèi)控制度要跟上時代 的步伐，不斷的更新完善；內(nèi)控的實施，也 要覆蓋到各個業(yè)務(wù)層面，各個時間節(jié)點。 只有把內(nèi)控和企業(yè)的發(fā)展綁在一起， 和企業(yè)的命運連在一起，真正做到常抓不 懈，才能發(fā)揮內(nèi)控應(yīng)有的作用。 七是法律護航。內(nèi)控制度的建設(shè)約 束了某些人的特權(quán)，堵塞了一些人攫取不 法利益的漏洞，導(dǎo)致某些單位對內(nèi)控制度 建設(shè)重視不夠，執(zhí)行不力，甚至出現(xiàn)抵觸 情緒。 建議出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，明確內(nèi)控 制度建設(shè)責(zé)任人的法律義務(wù)，規(guī)范內(nèi)控流 程，建立獎懲措施，保護為履職盡責(zé)受到 排擠刁難甚至打擊報復(fù)的工作人員，對于 那些架空內(nèi)控制度監(jiān)督而造成經(jīng)濟損失、 滋生腐敗或者產(chǎn)生嚴重不良影響的責(zé)任 人，給予應(yīng)有的懲處。 （作者單位：人民郵電報社） 付明/