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 一、國有糧食儲備企業(yè)概述
國有糧食儲備企業(yè)是指全民所有 制的國營糧食企業(yè)，是國家收購掌握 糧源和實(shí)施宏觀調(diào)控，促進(jìn)糧食增收， 維護(hù)糧食市場與價(jià)格基本穩(wěn)定、確保 國家糧食安全的重要載體。肩負(fù)著調(diào) 控糧食市場、穩(wěn)定糧食價(jià)格的重要任 務(wù)，更負(fù)責(zé)著對糧食的適當(dāng)儲備、應(yīng) 付突發(fā)事件，滿足國家在特殊時期的 艱巨使命。與其他企業(yè)相比，承載著 公益性、基礎(chǔ)性和社會性的職能。然 而近年來，某些地區(qū)的糧食儲備企業(yè) 通過打白條侵犯農(nóng)民利益，再到轉(zhuǎn)圈 糧侵吞國家財(cái)產(chǎn)，這些負(fù)面問題對糧 食的安全保障構(gòu)成威脅，直接指向了 內(nèi)部控制的失效。 從企業(yè)性質(zhì)上說，國有糧食儲備 企業(yè)本身就具有雙重性。其一，不以 利潤為導(dǎo)向執(zhí)行國家調(diào)控的政策任務(wù)； 其二，又以一般企業(yè)進(jìn)行考核，實(shí)現(xiàn) 有既定約束條件下的利益最大化。由 于這種特殊性質(zhì)，存在著政企不分的 歷史問題，內(nèi)部控制在一定程度上受 到了原制度的影響，在實(shí)際運(yùn)行中存 在著一定的特殊性和缺陷。

二、糧食儲備企業(yè)內(nèi)部控制特征和現(xiàn)狀
（一）國有糧食儲備企業(yè)內(nèi)部控制 的特征
1.內(nèi)部控制的目標(biāo)具有很強(qiáng)的政 策性。國有糧食儲備企業(yè)，是國家調(diào) 控糧食市場的載體，與政府的聯(lián)系性 更強(qiáng)，承擔(dān)著特殊的公益使命，要維 護(hù)國家的公共管理職能和經(jīng)濟(jì)職能， 維護(hù)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。 內(nèi)部控制是為實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)服務(wù)的， 因此具有很強(qiáng)的政策性。其主要目標(biāo) 為保證食品安全，穩(wěn)定價(jià)格，穩(wěn)定農(nóng) 民的收入和提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，從屬 目標(biāo)為改善國有糧食企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。 而一般企業(yè)的內(nèi)控目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)企業(yè) 發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)的。
2.相關(guān)控制活動具有很強(qiáng)的獨(dú)特 性。由于受國家政策的影響，它的內(nèi) 部控制具有較強(qiáng)的獨(dú)特性，相關(guān)的控 制活動也于一般企業(yè)有所不同，主要 體現(xiàn)在糧食出入庫的處理上、糧食資 金的管理核算以及糧食資產(chǎn)的管理等 方面。如從糧食出入庫來看，每一筆 業(yè)務(wù)都要經(jīng)過相關(guān)文件的審批，沒有政府的相關(guān)批示不能隨意動用儲備糧， 這說明受政策性的約束較強(qiáng)。而一般 企業(yè)的出售是純粹的企業(yè)行為，是以 盈利為目的；從資金管理核算上看， 國有糧食儲備企業(yè)是在一個特定的金 融機(jī)構(gòu)（農(nóng)發(fā)行）實(shí)行封閉式運(yùn)行， 國家會按庫存糧食的數(shù)量、存儲時間 及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，撥付糧食補(bǔ)貼資金。而 一般企業(yè)是通過協(xié)商貸款，得到需要 的資金；從糧食資產(chǎn)的管理上看，國 有糧食儲備企業(yè)通常為小麥、玉米和 稻谷，品種單一，要想準(zhǔn)確了解盤點(diǎn) 數(shù)量，要對大部分糧食進(jìn)行盤點(diǎn)甚至 全盤，工作量大，還要分種類別進(jìn)行 盤點(diǎn)，這樣才能得知各種糧食的實(shí)際 狀況，否則達(dá)不到盤點(diǎn)目的。而一般 企業(yè)則可以采用簡單的盤點(diǎn)方法。
（二）國有糧食儲備企業(yè)內(nèi)部控制 的現(xiàn)狀
糧食是關(guān)系國計(jì)民生的重要戰(zhàn)略 物資，糧食安全與社會的和諧、政治 的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)。 從內(nèi)部環(huán)境上看，現(xiàn)在大部分糧食企 業(yè)都已經(jīng)改制為有限公司，但只是一 個形式上的公司，缺乏制衡機(jī)制，最大的缺陷在于企業(yè)法人的權(quán)利過大， 相應(yīng)的治理能力有所欠缺。從風(fēng)險(xiǎn)評 估上看，一方面是有的糧食企業(yè)管理 者財(cái)務(wù)監(jiān)管的認(rèn)識不夠，不在企業(yè)內(nèi) 部設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，對資金流動 的各種環(huán)節(jié)缺少主要的監(jiān)管。另一方 面是有的糧食企業(yè)是有監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也 有制定好的監(jiān)管制度，由于管理層只 看重結(jié)果忽視監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管工作應(yīng) 該做到的工作沒有得到有力的發(fā)揮， 致使成本高、浪費(fèi)比較多、管理不統(tǒng) 一等現(xiàn)象。從信息與溝通上看，我國 糧食企業(yè)信息化建設(shè)剛剛起步，部分 企業(yè)剛剛安裝上智能化糧庫出入庫管 理系統(tǒng)，糧庫監(jiān)控系統(tǒng)全覆蓋有待完 善。最后有的糧食企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu) 形同虛設(shè)，獨(dú)立性較差，風(fēng)險(xiǎn)意識不足， 內(nèi)部審計(jì)的作用未能充分發(fā)揮。
三、國有糧食儲備企業(yè)內(nèi)部控制 分析與應(yīng)對
某糧食儲備企業(yè)人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜， 各部門各行其是。財(cái)務(wù)核算混亂，弄 虛作假嚴(yán)重，存在隱瞞收入或轉(zhuǎn)移收 入，虛假虧損、虛報(bào)糧油損耗等情形。 用虛假輪換（空對空）騙取國家糧食 補(bǔ)貼資金，騙取銀行貸款利息，挪作 他用，以及各糧食企業(yè)之間互相串通， 以陳良當(dāng)新糧等。內(nèi)部控制的權(quán)威人 士曾經(jīng)說過，公司的敗績都是由內(nèi)部 控制失敗引起的，這一點(diǎn)在眾多的企 業(yè)失敗案例中都得到了驗(yàn)證。從現(xiàn)實(shí) 情況上看，糧食儲備企業(yè)內(nèi)部控制普 遍比較薄弱，主要有以下幾方面。
（一）內(nèi)部控制環(huán)境不完善 內(nèi)部控制環(huán)境提供企業(yè)的紀(jì)律和 架構(gòu)，是其他內(nèi)部控制組成要素的基 礎(chǔ)，縱觀糧食儲備企業(yè)近幾年發(fā)生的 狀況，部分企業(yè)組織紀(jì)律較為松散，員工對企業(yè)的認(rèn)同度不高，沒有形成 良好的企業(yè)文化。主要為以下三個方 面。 1.雖然建立了內(nèi)部控制制度，但 制度、程序和控制點(diǎn)成為條文，不被 員工所重視。企業(yè)只注重業(yè)務(wù)的發(fā)展， 為了完成上級的任務(wù)指標(biāo)，忽視了制 度的存在。這種重經(jīng)營輕管理的模式 導(dǎo)致了內(nèi)控體制的失效，雖然糧食企 業(yè)以“兩個確保”（確保儲備糧數(shù)量真 實(shí)、質(zhì)量良好）和“三個維護(hù)”（維護(hù) 農(nóng)民利益、維護(hù)糧食市場穩(wěn)定，維護(hù) 國家糧食安全）為目標(biāo)，這看似是 完美的，但實(shí)現(xiàn)的代價(jià)是巨大的，迫 使企業(yè)運(yùn)營規(guī)模不斷膨脹，財(cái)政需要 撥付大量資金來維持，結(jié)果可能導(dǎo)致 企業(yè)拿著國家的財(cái)政補(bǔ)貼去搞經(jīng)營來 實(shí)現(xiàn)利潤，完成財(cái)政指標(biāo)，失去了財(cái) 政撥款的本意。 2.管理者缺乏內(nèi)部控制的意識。 庫主任的管理風(fēng)格影響著整個企業(yè)隊(duì) 伍的建設(shè)，在一些事情的處理上，都 以庫主任的經(jīng)驗(yàn)、習(xí)慣去處理，而不 是從建立完善的內(nèi)控體系和制度來管 理，容易為了短期利益而違規(guī)操作， 造成決策的失誤。 3.企業(yè)會計(jì)人員整體素質(zhì)不高， 不注重新會計(jì)知識的學(xué)習(xí)。員工要清 晰地知道自己所在崗位的控制點(diǎn)，從 內(nèi)部角度會權(quán)衡個人利益和企業(yè)利益， 從外部角度會權(quán)衡企業(yè)利益和外部利 益，避免因不知道而犯錯，這樣在很 大程度上解決由于崗位設(shè)置上可能產(chǎn) 生的錯誤和舞弊。
（二）對內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理認(rèn)識不 足 糧食儲備企業(yè)作為國家的重點(diǎn)扶 持企業(yè)，政府推行一系列的惠民措施， 其中的托市糧就是糧食的售價(jià)低于一定的價(jià)格時候，國家為了保護(hù)農(nóng)民的 利益，以相對公平的市場價(jià)格收購農(nóng) 民手中的糧食，并對其進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼。 然而伴隨著巨大的資金來源，舞弊的 風(fēng)險(xiǎn)隨之上升。另外在收購糧食上， 會存在籌資風(fēng)險(xiǎn)，糧食儲備企業(yè)應(yīng)按 收購期分期貸款，不能為了途省事， 一次性將款項(xiàng)貸足，這樣會使企業(yè)損 失很多的貸款利息。在信用風(fēng)險(xiǎn)上， 若有糧食存儲在代儲庫點(diǎn)上，對沒有 存儲資質(zhì)的代儲點(diǎn)或與生產(chǎn)加工在同 一院內(nèi)的代儲點(diǎn)，要注意對其信用風(fēng) 險(xiǎn)的評估，防止詐騙事件的發(fā)生。以 及部分糧食儲備企業(yè)未建立有效的風(fēng) 險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識，未 進(jìn)行適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)評估，事前控制也未 做，這樣可能使企業(yè)處于風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營 境地，缺乏對未來風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估，盲目 決策，可能會使企業(yè)蒙受巨大的經(jīng)濟(jì) 損失。
（三）內(nèi)部監(jiān)督有待完善 內(nèi)部監(jiān)督不全面，其根源就在沒 有董事會和監(jiān)事會的制約，如果蓄意 踐踏內(nèi)控，一旦出問題，往往都是不 可收拾的大事。雖然在企業(yè)層面，絕 大多數(shù)企業(yè)都會派駐監(jiān)管員在下屬委 托庫點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督，但委托代儲模式長 期不規(guī)范，糧權(quán)不清，有的糧權(quán)已經(jīng) 轉(zhuǎn)為債權(quán)，糧食監(jiān)管部門日常檢查走 過場，內(nèi)部實(shí)施的日常監(jiān)督職能和持 續(xù)監(jiān)督職能未能實(shí)現(xiàn)。 國有糧食儲備企業(yè)，最高決策權(quán) 還是在庫主任身上，庫主任之間串通， 將糧食虛假輪換，騙取國家補(bǔ)貼。比 如搞“轉(zhuǎn)圈糧”，“ 內(nèi)轉(zhuǎn)圈”是將自己的 糧食賣出后再收購回來；“外轉(zhuǎn)圈”是 將收購來的糧食再賣出去，目的都是 騙取財(cái)政的收購費(fèi)用、保管費(fèi)用、出 庫費(fèi)用。再如搞“差價(jià)款”將收購的糧食盡量壓低等級，按低等級的付 款，再按高等級的價(jià)格入庫，賺取價(jià)款， 形成賬外資產(chǎn)。
四、糧食儲備企業(yè)優(yōu)化內(nèi)部控制 的思考
（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境 首先要完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。 要建立股東大會、董事會、監(jiān)事會和 經(jīng)理層組成的公司治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資 產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，決策權(quán)、執(zhí) 行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離的的制衡機(jī)制，所 有的控制流程都要落實(shí)到責(zé)任單位， 單位負(fù)責(zé)人有責(zé)任督促建立內(nèi)部約 束機(jī)制，明確各崗位人員的職責(zé)權(quán)限、 工作紀(jì)律和程序要求，建立崗位責(zé)任 制，推行穿透式的崗位內(nèi)控建設(shè)，把 每一類業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、控制點(diǎn)及責(zé)任 崗位內(nèi)嵌到日常業(yè)務(wù)活動中，實(shí)現(xiàn)內(nèi) 控責(zé)任到人、措施有據(jù)可循，責(zé)任可 追溯。形成全員、全過程、全方面的 參與內(nèi)控環(huán)境。其次，培育內(nèi)控文化， 沒有制度的文化是口號，沒有文化的 制度是鐐銬，只有通過文化認(rèn)同,內(nèi)部 控制才更有實(shí)效。最后，加大宣傳力度， 可以通過公司的網(wǎng)站、書面文件、專 家培訓(xùn)、內(nèi)部宣傳、座談交流、規(guī)章 制度等多種形式，宣傳和普及先進(jìn)的 內(nèi)控理念和做法，規(guī)范內(nèi)控的操作能 力。
（二）加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)人員的隊(duì)伍建 設(shè) 一方面，加強(qiáng)會計(jì)人員管理。集 團(tuán)要直接委派財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，實(shí)行統(tǒng)一 任免、統(tǒng)一考核，輪崗交流。財(cái)務(wù)負(fù) 責(zé)人的任命、晉升應(yīng)以職業(yè)道德修養(yǎng) 為前提，以專業(yè)勝任能力為標(biāo)準(zhǔn)；另 一方面，提高財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)， 保持良好的操守有助于降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員的法治觀 念，不偽造、變更、銷毀財(cái)務(wù)憑證， 否則會受到法律的制裁。財(cái)務(wù)政策每 年都有新的變化，可以以每月例會的 形式，傳達(dá)新的政策變化，學(xué)習(xí)單位 的業(yè)務(wù)，分析工作中存在的問題，為 管理者提出企業(yè)經(jīng)營的合理建議等， 都有助于控制管理工作。
（三）全面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估 內(nèi)控是風(fēng)險(xiǎn)的抓手，風(fēng)險(xiǎn)管理是 內(nèi)部控制的提升和延伸。國有糧食儲 備企業(yè)應(yīng)根據(jù)行業(yè)發(fā)展，環(huán)境變化等 具體情況，及時評價(jià)企業(yè)的面臨的風(fēng) 險(xiǎn)，建立各項(xiàng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警 系統(tǒng)和違規(guī)攔截的風(fēng)險(xiǎn)體系。企業(yè)的 員工要善于發(fā)現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)和原有風(fēng)險(xiǎn) 的變化情況，及時把握，增強(qiáng)企業(yè)抵 御風(fēng)險(xiǎn)的能力。如在收購環(huán)節(jié)，應(yīng)嚴(yán) 格執(zhí)行國家政策，堅(jiān)決不碰紅線，貸 款資金，?？顚Ｓ?，非國儲糧性質(zhì)的 資金，資金要跟著糧食走，變賣時錢 貨兩清；在保管環(huán)節(jié)，應(yīng)杜絕儲糧的 安全事故，從糧食收購起就嚴(yán)格把控 糧食數(shù)量及質(zhì)量，用智能化糧庫的平 臺系統(tǒng)進(jìn)行信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理；在 輪換環(huán)節(jié)，采用收取定金的方式，降 低違約風(fēng)險(xiǎn)；在出庫環(huán)節(jié)，安排專人 做好賒銷管理，最大限度的杜絕經(jīng)濟(jì) 糾紛的發(fā)生。
（四）提高內(nèi)部控制的執(zhí)行力 首先，要構(gòu)造一種對制度敬畏的 公司管理文化。其次，充分發(fā)揮內(nèi)外 部監(jiān)督的協(xié)同作用，促進(jìn)企業(yè)自我約 束機(jī)制的形成。再次、建立良好的信 息溝通機(jī)制。在信息不對稱情況下， 對于信息虛假、信息遲緩、信息誤導(dǎo) 的行為必須嚴(yán)肅處理。最后、強(qiáng)化激勵、 嚴(yán)格處罰、注重整改三者并重，按崗 位權(quán)責(zé)匹配、監(jiān)督制衡。企業(yè)的業(yè)務(wù)流程圖要將各類業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、控制 點(diǎn)及責(zé)任崗位內(nèi)嵌到日常業(yè)務(wù)活動中， 實(shí)現(xiàn)內(nèi)控責(zé)任到人。
（五）回歸糧食儲備企業(yè)的職能定 位 糧食儲備企業(yè)是的儲存主體、輪 換主體和責(zé)任主體。但在實(shí)際經(jīng)營中， 財(cái)政包干、自主經(jīng)營的運(yùn)營體制促使 企業(yè)開展了大量的經(jīng)營性業(yè)務(wù)，除了 通過輪換價(jià)差獲取利潤外，還與深加 工企業(yè)建立關(guān)聯(lián)，以市場主體的方式 參與市場競爭，呈現(xiàn)了大量追求利潤 最大化的企業(yè)行為。公益性職能與經(jīng) 營性業(yè)務(wù)相混合不僅容易出現(xiàn)腐 敗，而且影響公益性職能的履行。因 此，糧食儲備企業(yè)首要任務(wù)就是強(qiáng)化 其公益性職能，除了服務(wù)于公益性職 能的履行或有益于履行公益性職能的 經(jīng)營行為之外，壓縮甚至取消不必要 的經(jīng)營性行為，確保集中精力更好地 履行儲備糧的輪換、保管和調(diào)運(yùn)等核 心業(yè) 務(wù) 。
綜上，若想企業(yè)健康發(fā)展，內(nèi)部 控制必不可少。對于內(nèi)部控制，內(nèi)控 的落實(shí)比制度更重要，內(nèi)控體系建設(shè) 成功的標(biāo)志不是出個手冊，而是要確 保其貫徹執(zhí)行，內(nèi)控制度再完美，終 究需要人的執(zhí)行。目前部分糧食儲備 企業(yè)在內(nèi)部控制的實(shí)施上有待提高， 部分企業(yè)只是做到了內(nèi)部控制的前期 建設(shè)，但忽略了內(nèi)控控制的評價(jià)和監(jiān) 督。最后，筆者認(rèn)為，內(nèi)部控制建設(shè) 是一個不斷改進(jìn)完善的動態(tài)過程，要 隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化而進(jìn)行優(yōu)化調(diào) 整， 企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)永遠(yuǎn)在路上， 只有起點(diǎn)，沒有終點(diǎn)。
作者單位 中審華會計(jì)師 事務(wù)所