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 為了貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于建立權(quán)責(zé) 發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度、全面實(shí) 施績(jī)效管理的決策部署，加強(qiáng)政府成本 核算工作，近日，財(cái)政部制定發(fā)布了《事業(yè) 單位成本核算基本指引》（下稱《基本指 引》）。財(cái)政部會(huì)計(jì)司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《基本 指引》有關(guān)問(wèn)題回答了記者的提問(wèn)。
《中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)》：《基本指引》出臺(tái)的 背景和意義是什么？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人：近年來(lái),黨中央從推進(jìn) 國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高 度，在多份文件中從不同角度對(duì)加強(qiáng)政 府成本核算提出了要求。例如，《中共中 央國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反
對(duì)浪費(fèi)條例的通知》（中發(fā)〔2013〕13號(hào)） 要求“推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，進(jìn)一步健全會(huì) 計(jì)制度，準(zhǔn)確核算機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，全面反 映行政成本”；《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推 進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā) 〔2015〕28號(hào)）規(guī)定“公用事業(yè)和公益性服 務(wù)的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照政府定價(jià)機(jī)構(gòu)的規(guī) 定公開(kāi)成本，政府定價(jià)機(jī)構(gòu)在制定和調(diào) 整價(jià)格前應(yīng)當(dāng)公開(kāi)成本監(jiān)審結(jié)論”；《中 共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管 理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)，下稱《意 見(jiàn)》）在總體要求中提出“更加注重結(jié)果 導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”； 《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政 府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》
（國(guó)發(fā)〔2014〕63號(hào),下稱《通知》）提出“條 件成熟時(shí)，推行政府成本會(huì)計(jì)，規(guī)定政府 運(yùn)行成本歸集和分?jǐn)偡椒ǖ?，反映政?向社會(huì)提供公共服務(wù)支出和機(jī)關(guān)運(yùn)行成 本等財(cái)務(wù)信息”。 因此，加強(qiáng)政府成本核算，是貫徹落 實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院上述重大決策部署的 必然要求，具有重要和深遠(yuǎn)的意義： 一是節(jié)約公共資源的需要。黨中央 歷來(lái)倡導(dǎo)堅(jiān)持艱苦奮斗、勤儉節(jié)約，習(xí)近 平總書記指出“黨和政府帶頭過(guò)緊日子， 目的是為老百姓過(guò)好日子”，就是要求政 府將更多的資金、資源節(jié)省下來(lái)用于保 障改善民生，用政府的“減法”體現(xiàn)民生 的“加法”。通過(guò)加強(qiáng)政府成本核算，將
有助于揭示成本發(fā)生和形成過(guò)程，明確 成本影響因素，找到資源耗費(fèi)的主要環(huán) 節(jié)，從而便于有針對(duì)性地開(kāi)展成本控制 活動(dòng)，減少公共資源不必要的耗費(fèi)，提升 單位運(yùn)行效率。 二是公共服務(wù)或產(chǎn)品定價(jià)的需要。 我國(guó)對(duì)于政府定價(jià)的公共服務(wù)或產(chǎn)品采 取成本監(jiān)審方式，即定價(jià)機(jī)關(guān)通過(guò)審核 經(jīng)營(yíng)者成本核定政府定價(jià)成本，作為政 府制定價(jià)格的基本依據(jù)?！墩贫▋r(jià)格 成本監(jiān)審辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì) 令第8號(hào)）對(duì)于定價(jià)成本核定作了規(guī)定， 但主要基于企業(yè)成本核算方法而未充分 考慮行政事業(yè)單位的特點(diǎn)此外，一些事業(yè)單位存在備案或自主定價(jià)的 收費(fèi)項(xiàng)目，也需要依賴成本核算信息加以確 定。加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本核算有助于補(bǔ) 充完善相關(guān)方法，提高定價(jià)成本核算的準(zhǔn)確 性，為定價(jià)和成本補(bǔ)償提供更科學(xué)的依據(jù)。 三是完善績(jī)效評(píng)價(jià)的需要。《意見(jiàn)》提 出，要從運(yùn)行成本等方面衡量部門和單位 整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果，從成本等方面 綜合衡量政策和項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果， 績(jī)效目標(biāo)要包括成本等指標(biāo)。為滿足上 述評(píng)價(jià)要求，需要核算清楚部門和單位、 政策和項(xiàng)目等的實(shí)際成本。此外，從單位 內(nèi)部管理角度，也需要對(duì)內(nèi)部組織部門、 業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)等的成本相關(guān)績(jī)效指標(biāo)加以評(píng) 價(jià)。加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本核算有助于 打牢成本數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確 性，為完善績(jī)效管理體系做好支撐。 此外，已于2019年1月1日起實(shí)施的 新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度較為全面引入了權(quán) 責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)，為行政事業(yè)單位全面開(kāi)展 成本核算提供了可行條件和基礎(chǔ)。
《中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)》：《基本指引》起草發(fā)布 經(jīng)歷了哪些過(guò)程？對(duì)各方反饋意見(jiàn)是如 何采納吸收的？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人：為做好《基本指引》的制 定工作，我們?cè)缭?016年就設(shè)立了“政府 成本費(fèi)用會(huì)計(jì)問(wèn)題研究”課題，圍繞政府 成本會(huì)計(jì)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、信息需求、管理模 式、核算實(shí)務(wù)等開(kāi)展了深入研究。在此基 礎(chǔ)上，于2018 年、2019 年赴部分中央部 門、地方、政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度建設(shè)和實(shí)施 工作聯(lián)系點(diǎn)單位廣泛調(diào)研成本核算有關(guān) 問(wèn)題，充分了解不同類型行政事業(yè)單位成 本信息需求和成本核算現(xiàn)狀等情況，據(jù)此 形成基本指引討論稿并不斷修改。2019 年6月，我們召開(kāi)座談會(huì)，與相關(guān)行業(yè)主 管部門、行政事業(yè)單位、學(xué)術(shù)界、會(huì)計(jì)師事 務(wù)所的專家進(jìn)行了深入研討。根據(jù)研討 情況，我們對(duì)討論稿進(jìn)行了修改完善，于 7月中旬形成基本指引征求意見(jiàn)稿。 7月22日，我們印發(fā)了《財(cái)政部辦公 廳關(guān)于征求<行政事業(yè)單位成本核算基 本指引（征求意見(jiàn)稿）>意見(jiàn)的函》（財(cái)辦 會(huì)〔2019〕23號(hào)），面向中央部門（單位）、 地
方財(cái)政部門和社會(huì)公眾公開(kāi)征求意見(jiàn)，同 時(shí)征求部?jī)?nèi)相關(guān)司局、各地監(jiān)管局和政府 會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)咨詢專家的意見(jiàn)?；?指引征求意見(jiàn)稿受到各方關(guān)注，截至 2019年10月26日，我們共收到書面、電子 郵件、電話等方式提出的反饋意見(jiàn) 132 份，其中61份表示無(wú)不同意見(jiàn)，其余71份 共提出298條具體意見(jiàn)。在公開(kāi)征求意 見(jiàn)的同時(shí)，我們于9月份組織部分行政事 業(yè)單位代表召開(kāi)座談會(huì)進(jìn)行研討，并赴部 分地區(qū)調(diào)研，當(dāng)面聽(tīng)取有關(guān)各方對(duì)基本指 引征求意見(jiàn)稿的意見(jiàn)和建議。 10月份以來(lái)，我們對(duì)所有反饋意見(jiàn) 和建議一一進(jìn)行了梳理，逐條對(duì)是否采納 情況進(jìn)行了分析，并根據(jù)有關(guān)反饋意見(jiàn)和 建議對(duì)基本指引征求意見(jiàn)稿進(jìn)行了修改 和完善，形成了送審稿。反饋意見(jiàn)總體上 對(duì)基本指引的內(nèi)容表示肯定，認(rèn)為推進(jìn)政 府成本核算是大勢(shì)所趨，對(duì)于節(jié)約公共資 源、提升政府單位運(yùn)行效率、完善績(jī)效管 理、提升國(guó)家治理能力非常有必要和有意 義。同時(shí)，部分反饋意見(jiàn)也針對(duì)基本指引的 實(shí)施范圍、成本信息需求、成本核算原則、 成 本核算項(xiàng)目和范圍等內(nèi)容提出了具體的修 改意見(jiàn)和建議。隨后，我們?cè)俅握髑蟛糠?政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)咨詢專家意見(jiàn)，根據(jù) 反饋意見(jiàn)進(jìn)一步修改完善了基本指引送審 稿。11月底至12月初，經(jīng)會(huì)計(jì)司會(huì)計(jì)技術(shù) 小組討論和司務(wù)會(huì)審議、部?jī)?nèi)相關(guān)司局會(huì) 簽后， 最終于12月17日由部領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)。
《中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)》：基本指引的名稱為何 由征求意見(jiàn)稿的《行政事業(yè)單位成本核算 基本指引》修改為最終的《事業(yè)單位成本 核算基本指引》？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人：基本指引在最初制定階 段，旨在為行政事業(yè)單位構(gòu)建統(tǒng)一的有關(guān) 成本核算的基本框架。在征求意見(jiàn)過(guò)程中， 很多反饋意見(jiàn)贊同基本指引對(duì)事業(yè)單位的 適用性，但對(duì)行政單位的適用性提出質(zhì)疑， 認(rèn)為行政單位和事業(yè)單位的職能目標(biāo)、成本 信息需求等差異較大，行政單位的成本核 算對(duì)象及其范圍難以準(zhǔn)確界定，現(xiàn)有費(fèi)用 信息已經(jīng)基本能夠滿足行政單位的相關(guān)需 求。經(jīng)研究，我們采納了上述意見(jiàn)，刪除了
行政單位成本核算的相關(guān)條款，并將指引名 稱調(diào)整為《事業(yè)單位成本核算基本指引》。 同時(shí)，考慮到《基本指引》關(guān)于成本的基本 概念、成本核算的基本原則和方法等對(duì)行 政單位同樣適用，因此在附則中規(guī)定行政 單位開(kāi)展成本核算工作可以參照?qǐng)?zhí)行。
《中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)》：制定《基本指引》主要 遵循了哪些原則？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人：制定《基本指引》主要遵 循了以下原則： 一是借鑒企業(yè)成本會(huì)計(jì)經(jīng)驗(yàn)?！痘?指引》適當(dāng)借鑒了企業(yè)成本會(huì)計(jì)領(lǐng)域的研 究成果和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，并參考了《企業(yè)產(chǎn)品 成本核算制度（試行）》的相關(guān)內(nèi)容。 二是考慮事業(yè)單位特點(diǎn)。與企業(yè)相 比，事業(yè)單位的成本信息需求更多元，成 本核算對(duì)象也不局限于產(chǎn)品，《基本指引》 總結(jié)歸納各類成本信息需求，規(guī)范了相應(yīng) 的成本核算對(duì)象、成本歸集和分配的一般 性做法。此外，針對(duì)事業(yè)單位的特點(diǎn)，還 列出了一些不計(jì)入成本范圍的項(xiàng)目。 三是緊密結(jié)合政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度。 《基本指引》緊密結(jié)合政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度 的相關(guān)要求，以提高相關(guān)內(nèi)容的可操作 性，如規(guī)定單位應(yīng)當(dāng)以權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)會(huì) 計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行成本核算，成本項(xiàng)目的 設(shè)置與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)明細(xì)核算的要求相協(xié)調(diào)， 明確了成本歸集的會(huì)計(jì)科目等。 四是提煉各類事業(yè)單位共性。事業(yè) 單位分布廣泛、數(shù)量眾多、類型各異，不同 單位由于行業(yè)性質(zhì)、業(yè)務(wù)內(nèi)容等差異而存 在多樣化的成本核算需求和特征?！痘?指引》從多樣化中提煉出共性需求和特 征，為各類事業(yè)單位的成本核算工作提供 通用的指引，也為各類事業(yè)單位成本核算 具體指引等的制定提供基本遵循。
《中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)》：《基本指引》的定位和 作用是什么？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人： 《基本指引》旨在促進(jìn)事 業(yè)單位加強(qiáng)成本核算工作，提升單位內(nèi)部 管理水平和運(yùn)行效率，夯實(shí)績(jī)效管理基 礎(chǔ)，主要定位和作用包括兩個(gè)方面：一是 為事業(yè)單位樹立成本的基本概念和理念，
明確成本核算的基本原則和基本方法，為 事業(yè)單位開(kāi)展成本核算工作提供基本遵 循依據(jù)；二是確立事業(yè)單位成本核算技術(shù) 層面的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)御各類事業(yè)單位成本 核算具體指引等的制定。
《中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)》：《基本指引》的主要內(nèi) 容是什么？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人： 《基本指引》共五章31 條，主要內(nèi)容如下： 第一章為總則，主要規(guī)定《基本指引》 的制定依據(jù)、適用范圍，以及成本、成本核 算、成本信息需求等基本概念，成本核算應(yīng) 遵循的原則等。第二章為成本核算對(duì)象， 主 要規(guī)定單位確定成本核算對(duì)象的依據(jù)，以及 按照維度、層次、特定成本信息需求所確定 的成本核算對(duì)象。第三章為成本項(xiàng)目和范 圍，主要規(guī)定成本項(xiàng)目的概念和設(shè)置要求， 以及不計(jì)入特定成本核算對(duì)象成本范圍的 特殊情形。第四章為成本歸集和分配，主 要規(guī)定成本歸集的會(huì)計(jì)科目，成本核算的主 要方法，直接費(fèi)用和間接費(fèi)用的概念，間接 費(fèi)用的分配原則，成本歸集和分配的具體 流程和要求等。第五章為附則，主要規(guī)定 《基本指引》的參照?qǐng)?zhí)行范圍和生效日期。
《中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)》：《基本指引》的實(shí)施范 圍是怎樣的？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人： 《基本指引》適用于執(zhí)行 政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度且開(kāi)展成本核算工作 的事業(yè)單位，行政單位、參照?qǐng)?zhí)行政府會(huì) 計(jì)準(zhǔn)則制度的非行政事業(yè)單位主體開(kāi)展 成本核算工作，可以參照?qǐng)?zhí)行。主要有兩 方面的考慮：一是《基本指引》在成本項(xiàng)目 的設(shè)置、成本歸集的會(huì)計(jì)科目等條款均體 現(xiàn)了政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的要求，需要與政 府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度結(jié)合使用；二是《基本指 引》施行后并不強(qiáng)制要求所有事業(yè)單位立 即開(kāi)展成本核算工作，而是為有成本核算 需求或要求、已經(jīng)開(kāi)展或擬開(kāi)展成本核算 工作的事業(yè)單位提供基本遵循依據(jù)。
《中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)》：《基本指引》與政府會(huì) 計(jì)準(zhǔn)則制度的關(guān)系是怎樣的？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人： 《基本指引》為事業(yè)單位
開(kāi)展成本核算工作提供基本遵循依據(jù)，政 府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度規(guī)范會(huì)計(jì)核算行為，成本 核算與會(huì)計(jì)核算兩者緊密相關(guān)又有所區(qū) 別，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是成本 核算以會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)，成本核算所需的 相關(guān)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)主要由財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算 產(chǎn)生，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)有關(guān)明細(xì)科目設(shè)置和輔助 核算應(yīng)當(dāng)滿足成本核算的需要。二是部 分成本核算結(jié)果會(huì)在會(huì)計(jì)核算上反映，當(dāng) 成本核算對(duì)象為自制或委托外單位加工 的各種物品、建設(shè)工程項(xiàng)目、自行研究開(kāi) 發(fā)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度等 規(guī)定分別通過(guò)“加工物品”“在建工程”“研 發(fā)支出”等會(huì)計(jì)科目歸集和結(jié)轉(zhuǎn)成本，并 在財(cái)務(wù)報(bào)表中列示。三是事業(yè)單位大量 成本核算活動(dòng)雖以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)為 基礎(chǔ)，但其核算過(guò)程和結(jié)果相對(duì)獨(dú)立于財(cái) 務(wù)會(huì)計(jì)，除“加工物品”“在建工程”“研發(fā) 支出”外，事業(yè)單位的費(fèi)用大多通過(guò)“業(yè)務(wù) 活動(dòng)費(fèi)用”“單位管理費(fèi)用”等會(huì)計(jì)科目歸 集，上述費(fèi)用信息用于計(jì)算業(yè)務(wù)活動(dòng)、項(xiàng) 目、單位整體、內(nèi)部組織部門、業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)等 特定成本核算對(duì)象的成本，但成本核算的 過(guò)程和結(jié)果無(wú)需在會(huì)計(jì)賬簿和財(cái)務(wù)報(bào)表 中反映。四是會(huì)計(jì)核算具有強(qiáng)制性和統(tǒng) 一性，而成本核算需要單位根據(jù)內(nèi)部管理 需求和外部有關(guān)要求因地制宜地開(kāi)展，成 本核算對(duì)象、核算方法的選擇應(yīng)當(dāng)與單位 行業(yè)特點(diǎn)、特定的成本信息需求相適應(yīng)。
《中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)》：關(guān)于成本核算指引， 下一步還有哪些工作要做？ 有關(guān)負(fù)責(zé)人：如前所述，《基本指引》 明確了成本核算的基本原則和基本方法， 但單位實(shí)際運(yùn)用還需要進(jìn)一步細(xì)化的操 作指南。下一步，我們將會(huì)同相關(guān)部門和 單位深入開(kāi)展研究，制定醫(yī)院、高等學(xué)校、 科學(xué)事業(yè)單位等行業(yè)事業(yè)單位的成本核 算具體指引，就相關(guān)行業(yè)通用的成本核算 對(duì)象、成本項(xiàng)目、成本范圍、成本歸集和分 配方法、成本報(bào)告內(nèi)容等作出具體規(guī)定， 以提高成本核算指引的指導(dǎo)性和操作 性。此外，我們還將加強(qiáng)對(duì)《基本指引》及 相關(guān)內(nèi)容的宣傳和培訓(xùn)，促進(jìn)事業(yè)單位增 強(qiáng)成本核算意識(shí)，加強(qiáng)成本核算工作。