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 本報記者 楊文君
如何把錢花在刀刃上、把財政資金花得有效益？這已成為現(xiàn)代財政制度和全面績效管理這個“大賬本”需要面對的問題。近年來，錢花得越來越“計較”，打好“鐵算盤”的同時，政府購買服務(wù)項目也有了“度量衡”，關(guān)于推進政府購買服務(wù)第三方績效評價的工作在各地逐步展開。
為探析全國政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的開展情況，和往常不同，這一次，記者撥通了各地財政廳（局）綜合處的電話。
據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，北京、河北、江蘇、浙江、山東、重慶、貴州和云南等地已經(jīng)出臺了相關(guān)制度文件，為政府購買服務(wù)第三方績效評價工作提供了有力支撐。
因地制宜，搭建“制度框”
取之于民，用之于民，更要用好于民。為貫徹落實財政部《關(guān)于推進政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》（財綜〔2018〕42號）（以下簡稱“財政部42號文”），我國許多地方都對照出臺了相關(guān)制度文件，為政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的開展構(gòu)建制度保障。
記者打開各地文件，仔細閱讀后發(fā)現(xiàn)，這些文件形式上不盡相同，內(nèi)容上也詳略不一。
通知、實施意見、實施辦法、實施方案……各類名稱，見諸文件。像北京、江蘇是以通知的形式布置了當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)工作，即《北京市財政局關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)的通知》《江蘇省財政廳關(guān)于做好2019年政府購買服務(wù)工作的通知》；山東、云南兩地則是以指導(dǎo)意見和實施意見的方式對有關(guān)工作進行部署；河北、貴州和重慶則通過實施辦法的形式發(fā)布了該項制度文件，浙江出臺的是《浙江省深化政府購買服務(wù)第三方績效評價工作試點實施方案》……
通過形式洞見工作實施力度，從內(nèi)容上可細察工作著力點。
——某些地方的文件呈“宏觀部署型”。比如，北京市財政局發(fā)布通知，對政府購買服務(wù)第三方績效評價工作作了“梗概式”安排，并從試點探索、解決問題、總結(jié)提高和認清要義等方面提出了相關(guān)要求。
——大多數(shù)地方還是按照“比對+拓展”的模式制定了相關(guān)文件。在對照財政部42號文的基礎(chǔ)上，因地制宜，進一步提出了各具“地方特色”的規(guī)定。
以山東省為例，《山東省財政廳關(guān)于山東省政府購買服務(wù)第三方績效評價工作實施意見》基本對照財政部42號文，在明確主體責(zé)任、確定評價范圍、優(yōu)選評價機構(gòu)、完善績效目標(biāo)、健全指標(biāo)體系、規(guī)范開展評價、強化結(jié)果應(yīng)用、嚴格經(jīng)費管理、加強信息公開等方面提出了指導(dǎo)性要求。同時，其也結(jié)合本省實際指出，對列入《山東省政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》或本部門政府購買服務(wù)目錄、受益對象為社會公眾的基本公共服務(wù)項目、社會管理性服務(wù)項目應(yīng)當(dāng)積極引入第三方機構(gòu)開展績效評價工作，就政府購買服務(wù)項目的規(guī)范性、經(jīng)濟性、效率性、公平性、效益性等開展評價。其中，屬于黨委、政府確定的公共服務(wù)重點領(lǐng)域、重點項目，應(yīng)大力推進第三方績效評價工作。鼓勵開展行業(yè)管理與協(xié)調(diào)服務(wù)項目和技術(shù)性服務(wù)項目的第三方績效評價工作。
除此，很多地方對評價機構(gòu)的選擇與考核、評價結(jié)果的應(yīng)用，評價經(jīng)費的管理，合同的簽訂等內(nèi)容提出了更為詳細的要求。比如，在擇優(yōu)選擇評價機構(gòu)方面，貴州要求，嚴格按照政府購買服務(wù)相關(guān)規(guī)定，擇優(yōu)選擇具備條件的研究機構(gòu)、高校、中介機構(gòu)等第三方機構(gòu)開展績效評價工作，第三方評價機構(gòu)應(yīng)具有一定規(guī)模的專家隊伍和專業(yè)結(jié)構(gòu)合理的專業(yè)技術(shù)、管理人員。其中擁有中級職稱以上（含中級）或相關(guān)注冊資格專業(yè)技術(shù)人員應(yīng)在5人（含）以上；具有良好的業(yè)績和信譽。執(zhí)業(yè)時間三年以上，且近三年沒有重大工作失誤、違法違規(guī)、違反職業(yè)道德等不良記錄；具有健全的內(nèi)部控制制度和工作質(zhì)量控制制度。
再如，對于評價結(jié)果的應(yīng)用，云南規(guī)定，評價得分原則上按百分制測算，其中，90分以上為優(yōu)秀，60-89分為合格，60分以下為不合格。對承接主體的評價結(jié)果為優(yōu)秀的，在以后年度安排預(yù)算時給予相應(yīng)傾斜，在選擇承接主體時給予優(yōu)先考慮，評價結(jié)果為不合格的，應(yīng)進行通報并分析原因，厘清責(zé)任并實施整改。
記者注意到，江蘇省發(fā)布的《江蘇省財政廳關(guān)于做好2019年政府購買服務(wù)工作的通知》（蘇財購〔2019〕11號）是內(nèi)容延伸最為充分的，信息量很大。此通知共分為“依法依規(guī)加強政府購買服務(wù)管理”“扎實有序?qū)嵤┱徺I服務(wù)工作”“及時報送政府購買服務(wù)信息”三部分內(nèi)容，并提出了嚴禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資、報送典型案例、推進事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會商會政府購買服務(wù)改革等方面的內(nèi)容，而這些要求是在其他省份出臺的文件中沒有見到的。
——有些地方文件則作了更“精算化”的要求，建立了指標(biāo)體系。記者從貴州省財政廳獲悉，貴州省作為此次政府購買服務(wù)第三方績效評價的試點省份，在參照財政部42號文的基礎(chǔ)上制訂了《貴州省財政廳關(guān)于推進政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的實施辦法（試行）》（黔財綜〔2018〕80號）（以下簡稱《貴州試行辦法》），并對指標(biāo)體系作了細化。
另外，浙江在其發(fā)布的《浙江省深化政府購買服務(wù)第三方績效評價工作試點實施方案》中著重強調(diào)了評價指標(biāo)的重要性，其指出，按照中央和省全面實施預(yù)算績效管理有關(guān)要求，各地財政部門應(yīng)建立健全各部門普遍適用的共性績效指標(biāo)框架，各部門各單位應(yīng)根據(jù)項目特性，加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的政府購買服務(wù)核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，提高政府購買服務(wù)績效評價質(zhì)量。核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)能夠客觀評價服務(wù)提供狀態(tài)和服務(wù)對象、相關(guān)群體以及購買主體等方面滿意情況，并能反映項目在開展政府購買服務(wù)前后的績效對比情況。特別是服務(wù)對象為社會公眾的基本公共服務(wù)項目，其服務(wù)對象的滿意度指標(biāo)權(quán)重，原則上不低于30%。各地各部門在編制部門預(yù)算時，應(yīng)進一步規(guī)范購買主體績效目標(biāo)編制，細化量化績效目標(biāo)。
多方權(quán)衡，制定“指標(biāo)系”
指標(biāo)體系是本次政府購買服務(wù)第三方績效評價制度文件中最引人注目的內(nèi)容。
記者對江蘇、重慶和貴州的政府購買服務(wù)績效評價指標(biāo)體系進行比較發(fā)現(xiàn)，指標(biāo)體系圍繞項目的投入、過程、產(chǎn)出和效果四個方面內(nèi)容而建立，只是各地對指標(biāo)的細分情況以及考量辦法有所不同。
關(guān)于指標(biāo)內(nèi)容，項目投入一般是從項目立項的規(guī)范性、績效目標(biāo)和資金落實等方面進行考量；而過程則主要是依據(jù)采購管理、資金管理、業(yè)務(wù)管理三方面的內(nèi)容進行評價；產(chǎn)出則衡量的是項目完成的質(zhì)量和時效；效果分為經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益和服務(wù)產(chǎn)生的可持續(xù)性，滿意度通常征求的是購買主體和受益對象的意見。
在指標(biāo)細分方面，重慶和貴州都是建立了二級指標(biāo)體系，江蘇把指標(biāo)分為直接指標(biāo)和可選指標(biāo)兩大類，并劃分為三級。
對于如何評價，各地都給出了評價要點或計算方法，重慶和貴州還明確了每個指標(biāo)的得分，其中產(chǎn)出和滿意度占據(jù)的分值較高。經(jīng)過對比，各地在評價要點方面的內(nèi)容基本一致。江蘇省財政廳的工作人員挑選了其設(shè)置的幾個較為重要的指標(biāo)，向記者作出了說明。據(jù)介紹，在基本指標(biāo)中，一級指標(biāo)評價內(nèi)容為投入、過程、產(chǎn)出和效果四項。二級指標(biāo)的評價內(nèi)容包括資金落實、業(yè)務(wù)管理、財務(wù)管理、項目產(chǎn)出、項目效益。三級指標(biāo)又做了更具體的明確。例如，對資金落實，三級指標(biāo)將之分為資金到位率和到位及時率。資金到位率考核的是實際到位資金與計劃投入資金的比率，計算公式為：資金到位率=（實際到位資金/計劃投入資金）?100%。到位及時率考核的是及時到位資金與應(yīng)到位資金的比率，計算公式為到位及時率=（及時到位資金/應(yīng)到位資金）?100%。
“另外，可選指標(biāo)也設(shè)置了細化的考核內(nèi)容，例如對效果的評價，包括項目效益和滿意度。項目效益從生態(tài)效益和可持續(xù)影響兩方面進行考量。生態(tài)效益是指項目實施對生態(tài)環(huán)境所帶來的直接或間接影響情況。滿意度在三級指標(biāo)中細化為社會公眾滿意度，是指社會公眾或服務(wù)對象對項目實施效果的滿意程度。社會公眾或服務(wù)對象是指因該項目實施而受到影響的部門（單位）、群體或個人。一般采取社會調(diào)查的方式。”該名工作人員繼續(xù)說道。
縱觀三地的指標(biāo)體系，很多人更關(guān)心這些指標(biāo)是如何挑選出來的，以及評價方法是如何生產(chǎn)的。通過采訪，“借鑒+原則”是各地普遍的做法。
“江蘇省政府購買服務(wù)第三方績效評價指標(biāo)體系以《江蘇省政府向社會組織購買服務(wù)績效評價辦法》為基礎(chǔ)，借鑒了本省績效管理部門確定的指標(biāo)體系，并結(jié)合了政府購買服務(wù)工作特點，設(shè)計時堅持了一系列原則。”江蘇省財政廳的工作人員告訴記者，指標(biāo)設(shè)計遵循了一些原則，包括相關(guān)性原則、重要性原則、不重復(fù)原則、客觀性原則、可操作性原則、有實踐指導(dǎo)意義原則。與此同時，指標(biāo)體系的設(shè)計也是有原則性的，如目標(biāo)導(dǎo)向原則、共性與個性相結(jié)合原則、定性與定量相結(jié)合原則，定性指標(biāo)占指標(biāo)體系數(shù)量比例原則上不超過20%；穩(wěn)定性與前瞻性相結(jié)合原則以及兼顧績效性與合規(guī)性，但績效性指標(biāo)占比一般不低于50%。
同時，記者從貴州省財政廳了解到，他們主要是借鑒了廣東、浙江等發(fā)達省份的績效指標(biāo)體系（包括其他一些財政項目的績效評價內(nèi)容），在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，同時征求相關(guān)部門的指導(dǎo)意見，最后形成了當(dāng)?shù)氐恼徺I服務(wù)第三方績效評價體系。
“實際上，政府購買服務(wù)是有一定內(nèi)在邏輯的，依次為，政府為什么要提供服務(wù)？為什么要采取采購模式？政府購買服務(wù)要達到什么目標(biāo)？政府購買服務(wù)模式下的政府職責(zé)是什么？相應(yīng)的，政府購買服務(wù)評價指標(biāo)的選擇也要遵循這一邏輯思路。”對于指標(biāo)的挑選，上海國家會計學(xué)院政府采購與績效管理研究中心主任章輝提示到，具體來說，可以重點考察以下幾個方面：一是政府購買服務(wù)立項的合理性和必要性；二是政府購買服務(wù)類項目實施的過程管理，涉及預(yù)算保障、政府采購、合同規(guī)范、資金撥付程序等；三是政府購買服務(wù)項目的履約與協(xié)調(diào)，包括合同履約、日常監(jiān)管、協(xié)調(diào)機制等；四是政府購買服務(wù)類的產(chǎn)出和效果，涉及產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量和成本效益等；五是政府購買服務(wù)的相關(guān)方評價，涉及社會大眾或特定群體對服務(wù)產(chǎn)品的認可，以及購買主體對所購對象的認可。
有條不紊，畫出“時間線”
自財政部42號文發(fā)布以來，各地列出了一條時間線，以試點為抓手，把握好關(guān)鍵節(jié)點，事前、事中、事后一系列工作鋪展開來。
調(diào)研走在前面。記者了解到，各地在出臺政府購買服務(wù)第三方績效評價的相關(guān)文件之前，都作過充分的調(diào)研。像江蘇，其早在2015年印發(fā)了《江蘇省政府向社會組織購買服務(wù)績效評價辦法》，明確了政府購買服務(wù)績效評價的機制、原則、內(nèi)容、程序、結(jié)果及應(yīng)用。為了有序推進政府購買服務(wù)第三方績效評價，江蘇省財政廳結(jié)合《江蘇省政府向社會組織購買服務(wù)績效評價辦法》，在制定政府購買服務(wù)第三方績效評價試點工作方案和指標(biāo)體系的過程中，進行了廣泛調(diào)研，征求了有關(guān)部門、市縣財政部門的意見，與省財政廳績效管理處進行了充分的溝通交流。
試點正在行進中。根據(jù)財政部42號文要求，天津市、山西省、吉林省、上海市、江蘇省、浙江省、河南省、四川省、貴州省、深圳市等10個省、直轄市、計劃單列市被列為試點省市，從而逐步探索創(chuàng)新評價形式、評價方法、評價路徑，穩(wěn)步推廣第三方績效評價。而出臺相關(guān)文件的地方，對試點內(nèi)容均有提及。如北京要求，市民政局、市城管委、市文化局等重點公共服務(wù)領(lǐng)域主管部門每年選取2個以上受益對象為社會公眾、資金量大、社會關(guān)注度高的政府購買服務(wù)項目開展第三方績效評價。浙江表示，綜合考慮工作開展基礎(chǔ)和深化改革進展情況等因素，選取嘉興、金華和麗水三個設(shè)區(qū)市，建德和平湖兩個縣級市，以及省民政廳、省公安廳、省生態(tài)環(huán)境廳和省建設(shè)廳四個省級部門，開展深化政府購買服務(wù)第三方績效評價試點工作。各試點地區(qū)和部門要結(jié)合購買服務(wù)項目，健全完善政府購買服務(wù)第三方績效評價體系。其中，試點市縣應(yīng)選擇不少于當(dāng)年政府購買基本公共服務(wù)總金額10%的項目開展試點，試點省級部門應(yīng)選擇至少一個條件成熟的項目在全省各級系統(tǒng)中開展試點。
據(jù)了解，云南省雖然不是本次政府購買服務(wù)第三方績效評價的試點省份，但是其主動積極作為，在2018年就出臺了試點文件，選取了昆明市、玉溪市和大理州作為試點單位，其他州市可結(jié)合具體情況自行組織。目前，根據(jù)省內(nèi)各地情況，《云南省財政廳關(guān)于推進購服務(wù)第三方績效評價工作實施意見》正在逐步向全省推開。
推進結(jié)果尚待明晰。“實驗”項目現(xiàn)在推進得如何了？據(jù)了解，各地目前正處于項目評價結(jié)果信息報送階段，后續(xù)該如何實施政府購買服務(wù)第三方績效評價工作，還有待“信息收集-項目檢驗-方法改善-實踐探索”等一系列環(huán)節(jié)。但經(jīng)過平時的調(diào)研，也有工作人員反映了兩個困擾性問題，即政府購買服務(wù)項目的績效評價同其他財政項目、政府采購項目的績效評價有何不同？實踐中是否需要將它們區(qū)分開來？此類問題還有待進一步檢驗。
由于試點項目樣本量有限，同時各地尚在匯總信息階段，記者還不能更加具體地總結(jié)各地政府購買服務(wù)第三方績效評價工作。未來，記者將根據(jù)各地的實踐情況，在立足本次制度文件梳理的基礎(chǔ)上，持續(xù)跟蹤相關(guān)工作的開展情況。