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  中國水利水電八局/龔玉鳳

隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和城市化建設(shè)步伐不斷加快，在對公共服務(wù)設(shè)施日益齊全的大背景下，現(xiàn)有的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足社會發(fā)展所需，為提高項(xiàng)目管理效率和解決項(xiàng)目建設(shè)所需資金，政府財(cái)政部加大了與社會資本公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的合作，而如何在PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營過程中對資金進(jìn)行管理，保障資金安全、提高資金效率和產(chǎn)生資金效益是目前PPP項(xiàng)目關(guān)注的重點(diǎn)之一。

一、引言

PPP模式從廣義的層面講是公私合作（PPP）應(yīng)用范圍很廣，從簡單的短期（有或沒有投資需求）管理合同到長期合同，包括資金、規(guī)劃、建設(shè)、營運(yùn)、維修和資產(chǎn)剝離。PPP模式對需要高技能工人和大筆資金支出的大項(xiàng)目來說是有益的，它們對要求國家在法律上擁有服務(wù)大眾的基礎(chǔ)設(shè)施的國家來說很有用。公私合作關(guān)系資金模式是由在項(xiàng)目的不同階段，對擁有和維持資產(chǎn)負(fù)責(zé)的合作伙伴所決定。PPP廣義范疇內(nèi)的運(yùn)作模式主要包括以下形式：建造-運(yùn)營-移交（BOT）、民間主動(dòng)融資（PFI）、建造-擁有-運(yùn)營-移交（BOOT）、建造-移交（BT）、建設(shè)-移交-運(yùn)營（BTO）、重構(gòu)-運(yùn)營-移交（ROT）、設(shè)計(jì)建造（DB）、設(shè)計(jì)-建造-融資及經(jīng)營（DB-FO）、建造-擁有-運(yùn)營（BOO）、購買-建造及營運(yùn)（BBO）、只投資、非融資性質(zhì)（作業(yè)外包、運(yùn)營與維護(hù)合同O&M、移交-運(yùn)營-移交TOT）等。

PPP模式的項(xiàng)目從存在的形式上來分析絕大部分都涉及了融資管理、資金管控和資金使用等，其根本產(chǎn)生原因是政府公共部門和公共服務(wù)領(lǐng)域資金相對缺乏、管理效率較低、但掌握政治和政策資源；社會資本方（企業(yè)）相對來說擁有資金，管理能力較強(qiáng)，且具有提高項(xiàng)目效率獲得最大利益的主動(dòng)性。因此通過這種合作關(guān)系政府方可以充分推動(dòng)補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期資金短板、達(dá)到促進(jìn)就業(yè)和改善民生，社會資本方（企業(yè)）實(shí)現(xiàn)一定的利益。本文希望通過研究PPP項(xiàng)目存在的資金問題以及提出相關(guān)建議，為加強(qiáng)PPP項(xiàng)目資金管控起到積極意義。

一、PPP模式下項(xiàng)目資金現(xiàn)狀

2014年隨著《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）及（財(cái)金函〔2016〕47號）文的發(fā)布，各地掀起了PPP項(xiàng)目熱潮，但在這輪PPP項(xiàng)目培育開花的過程，由于各級政府和社會資本方（企業(yè)）對PPP認(rèn)識或者理解的不夠深入和徹底，部分政府部門認(rèn)為PPP模式實(shí)質(zhì)就是一種融資方式，簡單把PPP模式當(dāng)成了一種融資工具補(bǔ)充基礎(chǔ)設(shè)施或者民生工程建設(shè)的資金來源；社會資本方（企業(yè)）簡單認(rèn)為PPP　模式是通過資金獲得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程建設(shè)項(xiàng)目的一種手段，重建設(shè)輕運(yùn)營，在這種PPP模式情況下的項(xiàng)目已脫離公私合營的本質(zhì)，違背了PPP項(xiàng)目模式的核心，對資金使用安全、資金使用效率和資金效益高低產(chǎn)生了不利因素，給投資者和資金提供者（金融機(jī)構(gòu)等）的信心產(chǎn)生不利影響。

鑒于PPP項(xiàng)目存在的不規(guī)范行為和流程操作上的誤區(qū)，2017年以來財(cái)政部、發(fā)改委和國資委接連下發(fā)了一系列規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施的文件，如財(cái)預(yù)〔2017〕87號文、財(cái)辦金〔2017〕92號、國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號文、財(cái)金〔2018〕23號、財(cái)金〔2018〕54號）及財(cái)金〔2019〕10號文等，分別從PPP模式下的項(xiàng)目選擇進(jìn)入、項(xiàng)目資本金要求、項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值體系和財(cái)政承受能力評價(jià)等有了明確的界定和要求，各省根據(jù)財(cái)政部、發(fā)改委和國資委等發(fā)布的政策分別進(jìn)行細(xì)化實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫實(shí)行了動(dòng)態(tài)管理實(shí)時(shí)監(jiān)控和能進(jìn)能出的原則，集中清理了不符合條件已入庫項(xiàng)目，建立和完善了PPP項(xiàng)目庫管理。由于此前PPP模式操作的不規(guī)范和此次國家對PPP項(xiàng)目清理整頓影響造成了金融機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目的融資持審慎態(tài)度，對相關(guān)PPP項(xiàng)目的融資審核審批趨緊，至此PPP模式下的項(xiàng)目融資愈加困難，項(xiàng)目履約進(jìn)入艱難的時(shí)期。

三、PPP模式下項(xiàng)目主要融資內(nèi)容

PPP模式下項(xiàng)目融資主要分為股權(quán)性融資及債務(wù)性融資，股權(quán)融資現(xiàn)主要表現(xiàn)為引入產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行投資建設(shè)，這不僅解決了資本金籌措，更有效的降低了社會資本方（企業(yè)）的負(fù)債。但在財(cái)政部92號文、國資委192號文和資管領(lǐng)域一系列的新規(guī)出臺后表明“不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”，產(chǎn)業(yè)基金回報(bào)機(jī)制擬似“明股實(shí)債”，自此股權(quán)融資性難以實(shí)質(zhì)性落地，金融機(jī)構(gòu)及各級政府大多數(shù)對于此種模式存疑。

債務(wù)資金的主要表現(xiàn)形式為項(xiàng)目貸融資，根據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)報(bào)道，PPP項(xiàng)目獲得一份國有銀行貸款批示意見書多達(dá)20多項(xiàng)條件，且金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為PPP項(xiàng)目在抵押上無任何優(yōu)勢主要依靠預(yù)期的特許經(jīng)營權(quán)獲得的現(xiàn)金流，融資主體主要基于項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司各股東一般不會提供全額擔(dān)保，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為預(yù)期現(xiàn)金流分析的預(yù)計(jì)數(shù)據(jù)和實(shí)現(xiàn)存在較大的不確定性，很大程度上依賴相關(guān)咨詢公司和人員水平所限，同時(shí)無法獲取有效追索權(quán)，因此認(rèn)為資金風(fēng)險(xiǎn)大，收益不高等。

三、PPP模式下項(xiàng)目資金管理存在問題

（一）資金來源渠道較少，社會資本方（企業(yè)）違約風(fēng)險(xiǎn)增加。

社會資本方（企業(yè)）通常投資的項(xiàng)目多，體量大，且由于PPP　項(xiàng)目的投資周期通常較長，已經(jīng)落地的PPP　項(xiàng)目大多處于建設(shè)期，并未開始運(yùn)營，沒有產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，以及多數(shù)PPP項(xiàng)目使用者付費(fèi)測算過程較為粗糙，測算數(shù)據(jù)可能難以覆蓋項(xiàng)目全周期測算，使其難以獲得金融機(jī)構(gòu)的支持，項(xiàng)目融資較大難以落地。在項(xiàng)目貸無法落地且社會資本方（企業(yè)）無足額的自有資金進(jìn)行墊資建設(shè)的情況下，項(xiàng)目無法實(shí)質(zhì)性動(dòng)工，社會資本方（企業(yè)）面臨違約風(fēng)險(xiǎn)，保證金無法退回造成損失，企業(yè)信譽(yù)將造成負(fù)面影響，對企業(yè)將來的生存發(fā)展帶來不利因素。

(二)金融機(jī)構(gòu)項(xiàng)目融資審批流程規(guī)定與地方現(xiàn)行通行做法不相匹配，導(dǎo)致審批難度加大。

PPP模式下項(xiàng)目周期較長，建設(shè)期和運(yùn)營期通常十年以上甚至達(dá)到了三十年，債務(wù)性資金使用和償還橫跨當(dāng)?shù)卣舾蓚€(gè)任期，同時(shí)在財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法>的通知》（財(cái)金〔2016〕92）文件中明確PPP模式下的項(xiàng)目政府財(cái)政跨年支出責(zé)任應(yīng)納入該項(xiàng)目所在地財(cái)政中長期列支規(guī)劃并經(jīng)審核后獲得相關(guān)批復(fù)材料等，但現(xiàn)行地方政府通行做法并未編制橫跨若干個(gè)任期的中長期財(cái)政規(guī)劃，當(dāng)期的政府相關(guān)審批機(jī)構(gòu)從形式上和實(shí)質(zhì)上也無權(quán)和無法審批若干后期任期的財(cái)政預(yù)算，因此如何解決列支中長期財(cái)政規(guī)劃以及確認(rèn)和取得中長期財(cái)政規(guī)劃在存在一定難度，但部分地區(qū)金融機(jī)構(gòu)以中長期財(cái)政規(guī)劃和地方人大決議批復(fù)作為PPP項(xiàng)目融資貸款落地的前置條件，這就造成審批通過難度加大。

（三）缺乏規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，資金測算和使用偏差大。

1.項(xiàng)目資金管理和核算欠規(guī)范。

目前絕大多數(shù)PPP　模式下項(xiàng)目都成立了單獨(dú)法律主體項(xiàng)目公司，作為獨(dú)立核算主體和融資主體，但由于PPP模式下的投資項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域較多，會計(jì)核算方面涉及的業(yè)務(wù)問題較為復(fù)雜和多樣性，因此到目前還未出臺相關(guān)統(tǒng)一的核算辦法和管理制度，主要由相關(guān)財(cái)務(wù)和投融資人員依靠自身的業(yè)務(wù)水平根據(jù)相關(guān)會計(jì)準(zhǔn)則和制度理解進(jìn)行核算、歸集、統(tǒng)計(jì)分析相關(guān)數(shù)據(jù)，并沒有統(tǒng)一參照標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)對比，在一定程度上會造成評判標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果的不一致和不準(zhǔn)確。

2.財(cái)務(wù)資金測算與實(shí)際執(zhí)行偏差度較大。

目前PPP模式下的項(xiàng)目中標(biāo)社會資本方（企業(yè)）并沒有參與PPP　項(xiàng)目的前期可研工作、初步設(shè)計(jì)、實(shí)施方案編制、物有所值和財(cái)政承受能力評價(jià)等環(huán)節(jié)，只是在招投標(biāo)階段根據(jù)招標(biāo)實(shí)施機(jī)構(gòu)提供的實(shí)施方案及財(cái)評，物評及招標(biāo)文件對項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和資金使用方案進(jìn)行了測算。實(shí)際上大多數(shù)PPP項(xiàng)目由于在項(xiàng)目前期階段受制于當(dāng)時(shí)資料和數(shù)據(jù)的局限性，項(xiàng)目落地具體實(shí)施后由于設(shè)計(jì)、地質(zhì)環(huán)境等各項(xiàng)條件與科研階段、初步設(shè)計(jì)等的不同造成大的設(shè)計(jì)方案和資金需求變化，直接和間接的導(dǎo)致與前期項(xiàng)目招標(biāo)階段測算指標(biāo)偏差較大，大幅度增加或減少資金需求，導(dǎo)致財(cái)務(wù)資金收益水平大幅度變化。

（四）項(xiàng)目操作流程過程中不規(guī)范和缺失造成了項(xiàng)目邊界發(fā)生變化時(shí)測算和解決的方式不統(tǒng)一和分歧，造成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的偏差。

近幾年掀起的PPP項(xiàng)目熱潮在我國屬于新生事物，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和成熟操作流程和模式，財(cái)政部和發(fā)改委在前期也只發(fā)布了指導(dǎo)性意見，各地根據(jù)指導(dǎo)意見結(jié)合本地實(shí)際開展相關(guān)PPP模式下的項(xiàng)目前期工作，未形成相對標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的流程和模式，因此在操作過程難免留下了不足或者瑕疵，造成了項(xiàng)目落地后政府方和社會資本方（企業(yè)）對出現(xiàn)的分歧在一定程度雙方的理解和測算在短期內(nèi)難于達(dá)成一致，影響了PPP模式下項(xiàng)目高效向前推進(jìn)，例如在草簽合同簽訂過程中，合同條款模糊不清，合同內(nèi)容不夠規(guī)范和完整，PPP項(xiàng)目合同下各子項(xiàng)目表述不一致造成執(zhí)行的沖突，社會資本方（企業(yè)）對PPP項(xiàng)目內(nèi)控管控重點(diǎn)與政府方關(guān)注重點(diǎn)重疊或者不一致等造成項(xiàng)目推進(jìn)困難；除此之外，PPP項(xiàng)目下部分子項(xiàng)目由于邊界條件變化后雙方對變化界定、重新測算原則不一致等，項(xiàng)目邊界條件變化也導(dǎo)致了項(xiàng)目實(shí)施過程中一定程度上資金投資、資源投入均衡性、合理性及經(jīng)濟(jì)回報(bào)指標(biāo)不確定性，因此直接造成了PPP模式下項(xiàng)目落地實(shí)施后經(jīng)濟(jì)指標(biāo)發(fā)生了重大改變與期初的經(jīng)濟(jì)測算和預(yù)期收入產(chǎn)生較大偏差。

四、對PPP模式下項(xiàng)目資金管理的建議

（一）優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，促進(jìn)融資渠道多元化。

作為社會資本方（企業(yè)）來說，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身融資體系的構(gòu)造，促進(jìn)融資渠道多元化發(fā)展，為PPP模式下的項(xiàng)目的資金來源實(shí)現(xiàn)多元化、多層次和多渠道打好基礎(chǔ)。同時(shí)開展金融產(chǎn)品、金融業(yè)務(wù)辦理及當(dāng)?shù)劂y企關(guān)系的維護(hù)，加強(qiáng)與銀行、信托、基金、保險(xiǎn)、證券等各種類型金融機(jī)構(gòu)的對接合作，建立和培育金融合作伙伴及金融資源。

（二）完善PPP項(xiàng)目管理政策、發(fā)布實(shí)操性操作流程和規(guī)定。

當(dāng)前我國政府財(cái)力整合力度較弱，政府方針對PPP模式下項(xiàng)目投資性項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一管理，多部門協(xié)作的原則，達(dá)到PPP模式下的項(xiàng)目運(yùn)作過程中得到合法化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。在財(cái)金〔2019〕10號文出臺后，提出了加大融資舉措促進(jìn)，該文件中所涉及的問題均為PPP模式下項(xiàng)目實(shí)操層面較為棘手的問題，但該條規(guī)定過于原則，未有具體操作細(xì)則，各地應(yīng)根據(jù)該文件要求結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況具體細(xì)化相關(guān)條款和操作流程，使該文件的相關(guān)要求和舉措能夠落地，發(fā)揮對PPP模式下項(xiàng)目管控、項(xiàng)目融資起到積極推動(dòng)作用。

（三）建立提升資金管理手段，提高資金使用效率。

社會資本方（企業(yè)）應(yīng)加強(qiáng)本企業(yè)資金管理水平，運(yùn)用資金集中管理、集中支付等多種形式的管理和支付手段，建立有效資金使用池，合理利用金融機(jī)構(gòu)的頭寸，建立完整的資金風(fēng)險(xiǎn)管控體系，達(dá)到提高資金使用率，確保PPP模式下的資金到位，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資收益。

（四）加強(qiáng)政策研究合理化解和規(guī)避項(xiàng)目建設(shè)履約風(fēng)險(xiǎn)及項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。
社會資本方（企業(yè)）在招投標(biāo)階段加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目的合法合規(guī)性的識別和判斷，做好項(xiàng)目前期經(jīng)濟(jì)論證分析和篩選，認(rèn)真研討國家和地方對PPP模式下各類項(xiàng)目優(yōu)惠政策及分析運(yùn)用企業(yè)自身的行業(yè)優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢及資金優(yōu)勢；社會資本方（企業(yè)）在PPP　項(xiàng)目選擇上不只是注重建設(shè)期的施工利潤，而應(yīng)立足于長期運(yùn)營、關(guān)注長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流，資本金收益是否能合理，對PPP項(xiàng)目運(yùn)營做好策劃規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，讓PPP項(xiàng)目成為現(xiàn)金流穩(wěn)定、效益可觀的可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目實(shí)體。
（五）PPP項(xiàng)目運(yùn)維管控提前介入、確保投資收益實(shí)現(xiàn)。

社會資本方（企業(yè)）在項(xiàng)目招投標(biāo)階段、項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)期階段提前分析介入PPP項(xiàng)目運(yùn)維管控和績效考核機(jī)制，及時(shí)了解PPP項(xiàng)目投資收益的渠道和組成，了解政府方財(cái)政可行性補(bǔ)助形式和來源，確保PPP項(xiàng)目運(yùn)維期間實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定性、長期性現(xiàn)金流，防止出現(xiàn)進(jìn)入運(yùn)維期后績效考核的不達(dá)標(biāo)、財(cái)政可行性補(bǔ)助資金不到位、經(jīng)營性現(xiàn)金流不足等現(xiàn)象。PPP項(xiàng)目建設(shè)期加強(qiáng)對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度管控，確保項(xiàng)目正常移交、財(cái)評審計(jì)等，掌握上述進(jìn)展情況并積極介入推動(dòng)按目標(biāo)節(jié)點(diǎn)完成。在PPP項(xiàng)目運(yùn)維期加強(qiáng)日常運(yùn)行管理滿足績效考核要求，做到資金按期、足額回收，確保項(xiàng)目投資收益實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)語

總之，隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的良好態(tài)勢，人民生活水平的日益提高。公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目日益增多，政府對公共項(xiàng)目的資金需求量和投入量越來越大，公私合作PPP項(xiàng)目模式將成為提高公共服務(wù)領(lǐng)域、改善民生的重要方式之一，社會資本方（企業(yè)）也將通過該種模式獲得長期有效的項(xiàng)目和實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營的重要形式之一。筆者認(rèn)為，政府與社會資本方（企業(yè)）應(yīng)當(dāng)高度保持一致，為完善PPP模式下項(xiàng)目的政策保障、優(yōu)化投資環(huán)境，加強(qiáng)資金管理，獲得合理投資收益，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的健康合理有序發(fā)展共同努力。