基本建設(shè)項(xiàng)目概算是指項(xiàng)目從籌建到竣工驗(yàn)收交付使用的預(yù)期總投資規(guī)模，項(xiàng)目預(yù)算是指項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中建筑安裝工程、設(shè)備、材料及其他相關(guān)工程的單項(xiàng)造價(jià)，是項(xiàng)目概算的重要組成部分。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目概算和預(yù)算的管理監(jiān)督，是控制項(xiàng)目投資總規(guī)模、節(jié)省建設(shè)資金的關(guān)鍵，是基本建設(shè)資金的源頭管理。
政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目主要指財(cái)政用預(yù)算內(nèi)外資金安排的用于基礎(chǔ)性、公益性設(shè)施等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的建設(shè)項(xiàng)目，是政府實(shí)現(xiàn)其職能的一個(gè)重要方面。近十幾年來(lái),政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目超概算、預(yù)算的問(wèn)題，引起了各級(jí)政府的關(guān)注?！捌呶濉逼陂g,我省約有50%的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際投資超概算,平均超概算幅度為31.5%；“八五”期間,我省超概算項(xiàng)目數(shù)量呈上升趨勢(shì),平均超概幅度為60%。我區(qū)已竣工決算的項(xiàng)目，90%以上的項(xiàng)目存在超計(jì)劃投資額和超預(yù)算。這不僅使建設(shè)工程項(xiàng)目投資效益下降,而且導(dǎo)致國(guó)家對(duì)基建投資的嚴(yán)重失控。
加強(qiáng)政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目概算、預(yù)算管理，其主要目的是：
1.有效控制政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模，加強(qiáng)建設(shè)資金源頭管理。依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和制度對(duì)政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目概算、預(yù)算實(shí)行科學(xué)、合理的測(cè)算和估算，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)政府投資項(xiàng)目投資額的有效控制，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)才有充分的依據(jù)。
2.實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化。由于政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目主要追求社會(huì)效益最大化，一般為非營(yíng)利性項(xiàng)目，因此，以盡可能最低的價(jià)格采購(gòu)到理想質(zhì)量的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和效率是政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算管理的基本目標(biāo)。
3.恪守誠(chéng)實(shí)廉潔，努力減少建設(shè)過(guò)程中的腐敗機(jī)會(huì)。各國(guó)管理實(shí)踐證明，要保證政府性投資基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的廉潔、公平、公正，必須建立嚴(yán)格透明的操作程序，從制度上保證工程管理的有效進(jìn)行，還要有嚴(yán)格的外部監(jiān)督體制，實(shí)現(xiàn)政府投資工程管理的高透明度，接受多方面的管理監(jiān)督。
開(kāi)展政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算管理無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)角度還是從政治角度來(lái)講都有其必要性和重要性。
政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算管理是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、責(zé)任重大、涉及利益面廣的復(fù)雜工作。實(shí)際管理中存在的問(wèn)題和矛盾較多，根據(jù)我區(qū)一年多的管理經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為要做好這項(xiàng)工作必須具備以下幾方面條件：
1.領(lǐng)導(dǎo)重視是前提條件。我區(qū)是由杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和杭州市濱江區(qū)政府管理體制整合而成的。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建于1990年3月，1991年3月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為國(guó)家級(jí)高新區(qū)，濱江區(qū)于1996年12月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的。為加快實(shí)現(xiàn)我區(qū)“構(gòu)筑天堂硅谷、建設(shè)科技新城”的總體要求，建區(qū)十多年來(lái)，我區(qū)政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目資金投入力度逐年加大，截止2006年底累計(jì)已投入131.65億元。
2006年前，我區(qū)政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算管理薄弱。主要原因：一是為了快速推進(jìn)建設(shè)，政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目前期的概預(yù)算審查環(huán)節(jié)被“超常規(guī)”的省略了，計(jì)劃投資代替了項(xiàng)目概算，大多數(shù)項(xiàng)目基本上是“邊設(shè)計(jì)、邊勘察、邊施工”，既沒(méi)有進(jìn)行可行性研究論證，也沒(méi)有依據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)的投資估算。二是投資規(guī)?？刂平Y(jié)果與責(zé)任不掛鉤。政府投資項(xiàng)目實(shí)施后投資規(guī)模是否超預(yù)算，投資后的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益如何，沒(méi)有相關(guān)部門下結(jié)論；且對(duì)投資規(guī)?？刂平Y(jié)果未實(shí)行獎(jiǎng)懲制度，與領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績(jī)也不掛鉤，只要項(xiàng)目建設(shè)投入使用后工程質(zhì)量安全有保障即萬(wàn)事大吉，建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目投資結(jié)果如何無(wú)需承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，各管理層普遍存在“重建設(shè)進(jìn)度”，對(duì)項(xiàng)目概預(yù)算管理的觀念較為淡薄。三是項(xiàng)目立項(xiàng)后，在方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)階段較為關(guān)注的是方案的優(yōu)化和技術(shù)層面的具體措施，而對(duì)投資額的控制沒(méi)有考慮在內(nèi)，即使編制了概算，也沒(méi)有部門予以把關(guān)審查。由此，我區(qū)政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目90%以上存在 “三超”現(xiàn)象，資金的損失浪費(fèi)較為嚴(yán)重。
為切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目資金管理，確保建設(shè)資金使用的合理有效，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)高度重視項(xiàng)目概預(yù)算管理，經(jīng)過(guò)多次研究討論，出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行政府投資項(xiàng)目概（預(yù)）算管理的若干規(guī)定》，于2006年9月1日起在全區(qū)全面實(shí)施。經(jīng)過(guò)一年多的努力，我區(qū)政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算管理逐步規(guī)范，管理成效日益顯現(xiàn)，截止2007年9月底，已批復(fù)概算項(xiàng)目25個(gè)，核減資金4500萬(wàn)元，平均核減率為4.56%，批復(fù)預(yù)算80個(gè)項(xiàng)目，核減資金1.17億元，平均核減率為13.59%。
2.部門配合是重要條件。政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目概算是根據(jù)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)和已經(jīng)匯審的基本建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)方案編制的。因此，要使概算審查工作正常有序開(kāi)展，必須首先完成項(xiàng)目可行性研究的審批和初步設(shè)計(jì)方案的匯審。項(xiàng)目的可行性研究明確了項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)工期、資金來(lái)源以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，是概算編制和審查的重要依據(jù)，主要由區(qū)發(fā)展改革和經(jīng)濟(jì)局負(fù)責(zé)審查和批復(fù)；而初步設(shè)計(jì)方案進(jìn)一步細(xì)化了項(xiàng)目從籌建到交付使用所需的全部造價(jià)，是項(xiàng)目投資控制的最高限額，初步設(shè)計(jì)方案由建設(shè)單位委托設(shè)計(jì)單位編制，報(bào)區(qū)建設(shè)局匯審后批復(fù)，項(xiàng)目概算則是根據(jù)批復(fù)后的初步設(shè)計(jì)方案編制而成。項(xiàng)目概算的審查和批復(fù)工作由區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)。
我區(qū)自2005年起對(duì)所有政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行了可行性研究報(bào)告批復(fù)和初步設(shè)計(jì)方案匯審，這為我們開(kāi)展項(xiàng)目概預(yù)算審查提供了規(guī)范性文件依據(jù)，也為順利開(kāi)展這項(xiàng)管理工作奠定了良好的基礎(chǔ)。目前，我區(qū)各職能部門和建設(shè)單位對(duì)概預(yù)算管理工作配合默契，各項(xiàng)工作開(kāi)展得有序而規(guī)范，概預(yù)算審查的質(zhì)量有了很大提高。
3.配備專業(yè)人員是基本條件。政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算管理工作是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，其中涉及到建設(shè)領(lǐng)域的各行各業(yè)的專業(yè)知識(shí)，涉及各種建設(shè)相關(guān)的造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，涉及各種設(shè)備采購(gòu)型號(hào)和價(jià)格等等。因此，配備相應(yīng)的專業(yè)人才，設(shè)置相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)是開(kāi)展概預(yù)算管理工作必須具備的基本條件。目前我區(qū)在設(shè)立專職管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，主要采取招聘專業(yè)人員和委托中價(jià)機(jī)構(gòu)相結(jié)合的辦法解決專業(yè)人員配備不足的問(wèn)題。管理機(jī)構(gòu)掛靠區(qū)財(cái)政局，以貫徹落實(shí)各項(xiàng)法律法規(guī)、制定出臺(tái)相關(guān)管理辦法、協(xié)調(diào)管理中存在的各種問(wèn)題、下達(dá)批復(fù)概預(yù)算文件為主要職責(zé)。目前已成立政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目審價(jià)中心，并配備了一名管理人員。具體的審查業(yè)務(wù)通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的形式委托社會(huì)中價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，同時(shí)對(duì)中標(biāo)的中介機(jī)構(gòu)實(shí)行獎(jiǎng)懲機(jī)制，確保審查質(zhì)量。這樣既實(shí)現(xiàn)了財(cái)政的監(jiān)督管理職能，又節(jié)省了財(cái)政增人的費(fèi)用，同時(shí)還使社會(huì)人才資源得到了有效利用。
4.健全和完善制度是保障條件。財(cái)政部和省、市級(jí)政府關(guān)于政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算管理制度是我區(qū)開(kāi)展該項(xiàng)工作的重要依據(jù)，但由于我區(qū)既是開(kāi)發(fā)區(qū)又是行政區(qū)，在實(shí)際管理中有著本區(qū)特殊性，因此，在貫徹執(zhí)行上級(jí)有關(guān)制度規(guī)定的同時(shí)，結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)制定和完善管理辦法是進(jìn)一步做好該項(xiàng)工作的重要保障。根據(jù)省市有關(guān)文件精神，結(jié)合本區(qū)實(shí)際情況，我區(qū)制定出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行政府投資項(xiàng)目概（預(yù)）算管理的若干規(guī)定》，在貫徹實(shí)施過(guò)程中，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)分析，提出解決措施，對(duì)管理辦法的操作內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，操作規(guī)程作了進(jìn)一步規(guī)范，并及時(shí)補(bǔ)充出臺(tái)了《關(guān)于政府性投資基本建設(shè)項(xiàng)目概（預(yù)）算管理有關(guān)操作規(guī)程的通知》，加強(qiáng)了項(xiàng)目重點(diǎn)環(huán)節(jié)的審查，促進(jìn)了概預(yù)算管理工作的深化和細(xì)化。
從我區(qū)政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算管理的情況來(lái)看，雖然工作量和工作壓力都大大增加，由于完善了有關(guān)制度建設(shè)，基本上達(dá)到以下管理目的：一是從源頭上有效控制項(xiàng)目總投資額，防止建設(shè)單位高估冒算項(xiàng)目投資額的現(xiàn)象；二是約束了預(yù)算編制單位有意放大預(yù)算造價(jià)的不良行為；三是對(duì)投標(biāo)單位有意抬標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象起到一定的遏制作用；四是有力推進(jìn)了政府投資項(xiàng)目建設(shè)資金財(cái)政直接辦法的實(shí)施。
但是，開(kāi)展政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算管理時(shí)，必須重視的幾個(gè)問(wèn)題：
1.嚴(yán)格把好建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)。在實(shí)際審查中，我們發(fā)現(xiàn)有些項(xiàng)目設(shè)計(jì)存在超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模，如多層住宅建設(shè)某區(qū)塊的建設(shè)規(guī)模超過(guò)了立項(xiàng)批復(fù)的規(guī)模，施工圖設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)較高，造成高層單方造價(jià)為1345元/平米，小高層單方造價(jià)為1109元/平米（均不含弱電和電梯設(shè)備等），分別超過(guò)了區(qū)文件規(guī)定的高層1300元/平米、小高層950元/平米標(biāo)準(zhǔn)的45元/平米和159元/平米。對(duì)此，我們退回建設(shè)單位，在要求其按規(guī)定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)重新調(diào)整設(shè)計(jì)方案的同時(shí)，對(duì)建設(shè)單位具體工作人員進(jìn)行教育，以增加工作責(zé)任心。
2.必須深入現(xiàn)場(chǎng)踏勘。由于客觀原因，設(shè)計(jì)圖紙與現(xiàn)場(chǎng)情況有時(shí)有較大的出入，如果不到現(xiàn)場(chǎng)查看，編制的清單及預(yù)算準(zhǔn)確性將大打折扣。如某市政工程施工圖紙與實(shí)際情況出入很大，按圖紙計(jì)算的工程量大大高于實(shí)際情況，在建設(shè)單位的積極配合下，我們按照實(shí)際情況核減了工程量。又如有一工程編制單位僅僅按照?qǐng)D紙計(jì)算了工程量，但在現(xiàn)場(chǎng)踏勘中發(fā)現(xiàn)有許多樹(shù)木是可以保留的，我們建議建設(shè)單位與設(shè)計(jì)單位商榷后優(yōu)化了設(shè)計(jì)，保留了部分樹(shù)木，節(jié)約了項(xiàng)目投資。再如某管網(wǎng)改造工程部分管道敷設(shè)線路需開(kāi)鑿混凝土路面，而施工圖紙中未能予以反映，如果不在事前掌握，往往會(huì)對(duì)以后的投資控制增加難度。因此，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘是正確核定項(xiàng)目概預(yù)算造價(jià)、確保合理施工的重要環(huán)節(jié)。
3.要仔細(xì)核實(shí)資料。由于有些概預(yù)算審查所提供資料相差時(shí)間間隔較長(zhǎng)，前后有些內(nèi)容修改變化較多。如在某多層住宅區(qū)塊的工程量清單審核中，我們發(fā)現(xiàn)清單編制單位所依據(jù)的圖紙與報(bào)送審核的圖紙有部分內(nèi)容不一致，其中管理用房清單編制所依據(jù)的圖紙是修改前的圖紙，而報(bào)送審核的圖紙是修改后的圖紙，兩者相差三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)層；管理用房外立面幕墻工程不在招標(biāo)范圍內(nèi)，而報(bào)送預(yù)算包含此部分造價(jià)；有一市政道路工程把圖紙中已在其它標(biāo)段中反映的部分管線工作量也列入了清單范圍。通過(guò)仔細(xì)核實(shí)相關(guān)資料，對(duì)建設(shè)單位擅自更改方案或重復(fù)多報(bào)工程建設(shè)內(nèi)容造成的超投資額進(jìn)行了核減，從源頭上控制了工程造價(jià)。
4.要認(rèn)真進(jìn)行計(jì)算和測(cè)量。有些編制人員在工程量計(jì)算完后乘了一定的系數(shù)或額外加些余量，一方面可能是工程量計(jì)算較為粗略，需要加些余量進(jìn)行調(diào)整，另一方面可能是為了減少以后清單核對(duì)的麻煩而故意適當(dāng)放大工程量。如某應(yīng)急搶險(xiǎn)工程編制單位未按照?qǐng)D紙計(jì)算，而是僅僅根據(jù)圖紙上的工程量匯總表計(jì)算，兩者相差甚大；某多層住宅區(qū)塊上報(bào)的預(yù)算漏報(bào)了地下室給排水和圍墻的工程量。對(duì)建設(shè)單位報(bào)送的概預(yù)算進(jìn)行認(rèn)真計(jì)算和測(cè)算，有效防止了建設(shè)單位多報(bào)或漏報(bào)工程量的現(xiàn)象發(fā)生。
5.要規(guī)范清單編制。部分編制單位未嚴(yán)格按照《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB 50500-2003）的規(guī)定，仍按照預(yù)算定額的方法來(lái)編制工程量清單，有的項(xiàng)目清單部分子目的項(xiàng)目特征描述不夠準(zhǔn)確，或者描述過(guò)于簡(jiǎn)單，容易造成以后的變更和糾紛；因此，規(guī)范清單編制，是規(guī)范建設(shè)單位建設(shè)行為，完善概預(yù)算管理不可忽視的重要方面。
6.嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序執(zhí)行。按照國(guó)家省市有關(guān)文件及區(qū)政府《關(guān)于實(shí)行政府投資項(xiàng)目概（預(yù)）算管理的若干規(guī)定》的精神，只有在初步設(shè)計(jì)批復(fù)后才能進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)，概算未經(jīng)批準(zhǔn)的不得進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)；預(yù)算金額不能超過(guò)概算金額，概算金額不能超過(guò)投資估算金額，否則需重新報(bào)原審批機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)；對(duì)于實(shí)行招投標(biāo)管理的項(xiàng)目，必須經(jīng)過(guò)預(yù)算審核后才能進(jìn)入招投標(biāo)程序。
總之，開(kāi)展政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算管理的最終目標(biāo)就是為了“保持干部廉潔、爭(zhēng)創(chuàng)工程優(yōu)質(zhì)、實(shí)現(xiàn)投入高效、確保資金安全”。只有機(jī)制建全、措施得力、制度完善，才能實(shí)現(xiàn)“三防”、“三控”的目的，即：防止貪污受賄、挪用公款等違法違紀(jì)行為發(fā)生，防止因官僚主義、失職瀆職行為造成工程質(zhì)量事故的發(fā)生，防止違反建設(shè)工程有關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章行為的發(fā)生；控制好投資規(guī)模，合理使用資金，控制好進(jìn)度，按時(shí)完成工作目標(biāo)，控制好質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)工程。
