文 ／ 徐偉宏
預(yù)算執(zhí)行是部門預(yù)算管理的具體實(shí)施環(huán)節(jié)，也是預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，通過(guò)全過(guò)程控制，達(dá)到財(cái)政資金的有效監(jiān)管。自成立會(huì)計(jì)結(jié)算中心以來(lái)，杭州市在部門預(yù)算執(zhí)行方面卓有成效，主要是通過(guò)對(duì)直接結(jié)報(bào)單位的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行全方位全過(guò)程的監(jiān)督管理，在一定程度上減少了直接結(jié)報(bào)單位使用財(cái)政性資金的隨意性，超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算的支出明顯減少，不合理的財(cái)務(wù)支出行為在萌芽狀態(tài)就得到了控制，對(duì)預(yù)防腐敗起到了一定的作用。但是，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，受各種歷史、習(xí)慣、社會(huì)等因素的影響，也存在著一些問(wèn)題，需要采取有效措施加以解決。
一、存在問(wèn)題
1.項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支了公用性支出或與其他項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)混用。
杭州市本級(jí)納入結(jié)算中心直接結(jié)報(bào)的150余家單位，對(duì)安排的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，由于沒有具體的使用范圍，用款部門也不明確明細(xì)用途，導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支了公用性支出或與其他項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)混用。如某部門2007年安排的某專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)30萬(wàn)元，在實(shí)際結(jié)報(bào)時(shí)除列支了專項(xiàng)辦案等經(jīng)費(fèi)外，還列支了招待費(fèi)、差旅費(fèi)等公用性支出；某部門在專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)中甚至列支了扶貧款和向烈士陵園敬獻(xiàn)花圈費(fèi)用等。
2.費(fèi)用開支有“彈性”，部門之間有差距。
行政事業(yè)單位工作的“彈性”較大，相應(yīng)地帶來(lái)了支出水平的過(guò)大彈性。比如開一個(gè)會(huì)議，多少人參加效益最好，印多少材料既解決問(wèn)題又做到節(jié)約等尺度的控制自由度較大，主要由部門領(lǐng)導(dǎo)或經(jīng)辦人把握。想辦得“客氣”些，花的錢就多；想辦得“節(jié)儉”些，規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)等就會(huì)相應(yīng)控制，人為因素起著主導(dǎo)的作用?！翱蜌狻辈块T與“節(jié)儉”部門的會(huì)議費(fèi)、交通費(fèi)、差旅費(fèi)、招待費(fèi)等開支差距很大。
3.存在部門預(yù)算體制外經(jīng)費(fèi)，且管理不統(tǒng)一。
部分單位存在未納入部門預(yù)算體制的各級(jí)轉(zhuǎn)入專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，如上級(jí)撥入的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，同級(jí)轉(zhuǎn)入的課題費(fèi)、專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)等，實(shí)際支出方法不同。主要采取兩種做法：一是收款部門作為其他收入上繳財(cái)政專戶儲(chǔ)存管理，通過(guò)財(cái)政業(yè)務(wù)處室安排其他資金預(yù)算，由用款部門列報(bào)經(jīng)費(fèi)支出；二是暫存于收款部門的往來(lái)款，由該部門打書面報(bào)告，經(jīng)財(cái)政業(yè)務(wù)處室審批同意后，用款單位直接在往來(lái)款列報(bào)支出。第一種做法符合“收支兩條線”的要求，但辦理手續(xù)較為復(fù)雜；第二種做法操作簡(jiǎn)單，但不符合“單位不得將應(yīng)當(dāng)納入單位收入管理的款項(xiàng)列入往來(lái)款項(xiàng)”的財(cái)務(wù)規(guī)定。
4.存在支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類不對(duì)應(yīng)現(xiàn)象。
政府收支分類改革后，行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)科目按照支出經(jīng)濟(jì)分類設(shè)置，劃分為基本支出和項(xiàng)目支出兩類；預(yù)算項(xiàng)目（預(yù)算科目）按照支出功能科目分類設(shè)置，劃分為工資福利支出、對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出、商品和服務(wù)支出及項(xiàng)目支出四類。會(huì)計(jì)科目中的基本支出對(duì)應(yīng)的是預(yù)算項(xiàng)目中的前三類支出，會(huì)計(jì)科目中的項(xiàng)目支出對(duì)應(yīng)的是預(yù)算項(xiàng)目中的第四類支出，只有在相互對(duì)應(yīng)情況下，預(yù)算執(zhí)行才有意義。在實(shí)際操作中，由于單位會(huì)計(jì)人員理解的偏差和操作的失誤，易產(chǎn)生不對(duì)應(yīng)現(xiàn)象，如某部門發(fā)生的專項(xiàng)課題費(fèi)預(yù)算安排在專項(xiàng)，結(jié)報(bào)時(shí)會(huì)計(jì)科目誤入基本支出。
5.項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度偏慢。
2007年上半年，納入結(jié)算中心直接結(jié)報(bào)的杭州市級(jí)單位項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行進(jìn)度為20%(截至3季度末，仍為45%)，原因之一是政府采購(gòu)支出數(shù)偏小，采購(gòu)執(zhí)行進(jìn)度過(guò)慢，僅為2%；其他項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度為31%。另一重要原因是用款單位在編制年初預(yù)算時(shí)，未對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)安排，僅按粗略的暫估數(shù)申報(bào)，年中時(shí)未及時(shí)制訂合理的用款計(jì)劃，導(dǎo)致大量財(cái)政資金集中在年終使用，不利于財(cái)政資金的合理安排。
二、原因分析
1.預(yù)算編制不夠明細(xì)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的隨意性。
2007年各部門分別按照支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類編制部門預(yù)算，功能科目按照類、款、項(xiàng)設(shè)置，支出經(jīng)濟(jì)分類雖然細(xì)化到目級(jí)，但實(shí)際預(yù)算編制時(shí)進(jìn)行了歸類，如車輛維修、燃料、保險(xiǎn)等交通費(fèi)歸入車輛燃修費(fèi)定額；辦公費(fèi)、水電費(fèi)、郵電費(fèi)歸入公用經(jīng)費(fèi)定額，培訓(xùn)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)歸入經(jīng)常性業(yè)務(wù)費(fèi)定額，預(yù)算并沒有給予充分的細(xì)分。尤其是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，編制時(shí)沒有與年度工作任務(wù)很好地掛起鉤，僅僅是作為?；鶖?shù)、爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)的借口，只有籠統(tǒng)的費(fèi)用概算，沒有具體的使用范圍，支出缺少依據(jù)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的隨意性。
2.缺少一套完整可行的費(fèi)用開支定額標(biāo)準(zhǔn)。
一方面，年初預(yù)算中僅安排了車輛燃修費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、經(jīng)常性業(yè)務(wù)費(fèi)等的總體性定額，對(duì)交通費(fèi)、招待費(fèi)、差旅費(fèi)和會(huì)議費(fèi)等沒有具體的規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行審核時(shí)缺少一套完整可行的定額標(biāo)準(zhǔn)，難以有效控制。有些用款單位自行制定一些支出標(biāo)準(zhǔn)，如自行設(shè)立的崗位補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼，擅自提高出差補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等。另一方面，部分標(biāo)準(zhǔn)不符合實(shí)際，單位執(zhí)行時(shí)很難適從，導(dǎo)致單位財(cái)務(wù)部門很難控管，比如車輛燃修費(fèi)，實(shí)際超標(biāo)準(zhǔn)支出的部門居多。
3.預(yù)算約束剛性不強(qiáng)，部門預(yù)算不完整。
有些單位的預(yù)算編制不夠嚴(yán)肅，科學(xué)性、前瞻性不強(qiáng)，在支出時(shí)，又較少考慮預(yù)算，容易突破預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。如部分單位存在接待支出擠正常辦公經(jīng)費(fèi)、機(jī)關(guān)支出擠專項(xiàng)支出的現(xiàn)象，預(yù)算約束性較弱。上級(jí)部門轉(zhuǎn)入的專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和同級(jí)部門交叉使用的課題費(fèi)等專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，很多是臨時(shí)性的，沒有全部納入部門預(yù)算管理，導(dǎo)致部門預(yù)算執(zhí)行不完整。
4.人員素質(zhì)參差不齊，影響預(yù)算執(zhí)行準(zhǔn)確性。
不同行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員由于年齡學(xué)歷和學(xué)習(xí)理解財(cái)政制度的能力不同，業(yè)務(wù)素質(zhì)差別較大。隨著公共財(cái)政體制改革的不斷深化，對(duì)預(yù)算執(zhí)行稽核人員的素質(zhì)要求也越來(lái)越高，由于宣傳、培訓(xùn)的力度不夠，也是導(dǎo)致單位報(bào)賬會(huì)計(jì)和稽核人員出現(xiàn)理解偏差和操作失誤的重要原因，由此影響了預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性。
5.預(yù)算執(zhí)行考評(píng)監(jiān)督機(jī)制缺失。
現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算體制由于缺乏有效的考評(píng)監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行單位只重視年初預(yù)算的編制，不重視預(yù)算的執(zhí)行和反饋，一些單位認(rèn)為只要向財(cái)政要到錢，具體如何使用無(wú)關(guān)緊要。按照結(jié)余資金收歸財(cái)政國(guó)庫(kù)，當(dāng)年預(yù)算當(dāng)年用完，部分單位上半年預(yù)算省著花，支出進(jìn)度明顯偏慢，下半年又突擊花錢，既增加了財(cái)政資金安排的困難，又發(fā)生了一些無(wú)為支出，資金使用存在浪費(fèi)現(xiàn)象。
三、措施建議
1.細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行精確度。
細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算的編制，建立科學(xué)的項(xiàng)目預(yù)算管理庫(kù)。每筆支出項(xiàng)目預(yù)算，不僅要按預(yù)算功能科目分類，而且要根據(jù)單位實(shí)際細(xì)化到按經(jīng)濟(jì)科目分類。項(xiàng)目管理庫(kù)內(nèi)的每個(gè)預(yù)算項(xiàng)目，細(xì)化到具體的使用范圍，均可通過(guò)“金財(cái)”工程，實(shí)時(shí)網(wǎng)上共享，使預(yù)算實(shí)際執(zhí)行部門和預(yù)算執(zhí)行審核部門有據(jù)可查、有據(jù)可依。
2.明細(xì)預(yù)算定額，制定費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。
通過(guò)認(rèn)真調(diào)查研究，在廣泛征求各方意見下，經(jīng)地方人大立法，由財(cái)政部門制定科學(xué)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)體系和預(yù)算執(zhí)行管理辦法。如明確規(guī)定交通費(fèi)中的修理費(fèi)、燃料費(fèi)及國(guó)家規(guī)費(fèi)等支出標(biāo)準(zhǔn)，制定招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)補(bǔ)貼的開支定額，以及制定政府采購(gòu)定點(diǎn)餐飲、定點(diǎn)會(huì)議管理辦法等。用款單位嚴(yán)格據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)和辦法執(zhí)行部門預(yù)算，體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。
3.強(qiáng)化法制觀念，體現(xiàn)預(yù)算剛性約束。
強(qiáng)化政府部門領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算執(zhí)行中的法制觀念，嚴(yán)格按照《預(yù)算法》及其他財(cái)政法規(guī)執(zhí)行部門預(yù)算。對(duì)未納入部門預(yù)算體制轉(zhuǎn)入的各類專項(xiàng)資金，按照“收支兩條線”的規(guī)定，作為非稅收入（其他收入）上繳財(cái)政專戶儲(chǔ)存管理，通過(guò)財(cái)政業(yè)務(wù)處室按照法定程序調(diào)整預(yù)算，由用款部門列報(bào)經(jīng)費(fèi)支出，體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的法律剛性。待條件成熟時(shí)，將游離于體制外的各類專項(xiàng)資金全部納入部門預(yù)算管理。
4.開展培訓(xùn)宣傳，提升預(yù)算執(zhí)行人員業(yè)務(wù)水平。
部門預(yù)算執(zhí)行人員業(yè)務(wù)水平的高低，直接影響部門預(yù)算執(zhí)行的精確度。近年來(lái)，財(cái)政體制改革不斷深入，公共財(cái)政的要求日益提升，從推行“政府采購(gòu)制度”、“收支兩條線”到今年的“政府收支分類改革”和“國(guó)庫(kù)集中支付制度”，都需要各部門會(huì)計(jì)人員的具體執(zhí)行。因此，要加強(qiáng)對(duì)各部門財(cái)務(wù)人員開展有針對(duì)性的培訓(xùn)，通過(guò)多種渠道和形式的宣傳，提升預(yù)算執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，從而提升部門預(yù)算的執(zhí)行力。
5.建立科學(xué)績(jī)效考評(píng)制度，為預(yù)算執(zhí)行保駕護(hù)航。
通過(guò)建立科學(xué)的績(jī)效考評(píng)制度，全面辯證地對(duì)各部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行有效評(píng)估。建立一套科學(xué)完善的績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、項(xiàng)目支出效果等指標(biāo)，以考核各部門制訂的經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃（包括日常經(jīng)費(fèi)計(jì)劃、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)計(jì)劃和政府采購(gòu)計(jì)劃等等）。根據(jù)預(yù)先制訂績(jī)效目標(biāo)，將效益的評(píng)價(jià)結(jié)果同各部門的考核獎(jiǎng)懲制度緊密結(jié)合起來(lái)，使科學(xué)的績(jī)效考評(píng)制度真正得到貫徹，為提高部門預(yù)算執(zhí)行力提供監(jiān)督保障。
6.開發(fā)“金財(cái)”工程，建立綜合預(yù)算管理平臺(tái)。
自杭州市國(guó)庫(kù)收付管理信息系統(tǒng)開發(fā)使用以來(lái)，軟件已經(jīng)完成升級(jí)60余次，不斷滿足了財(cái)政體制改革的需要。政府收支分類改革后，會(huì)計(jì)科目按照支出經(jīng)濟(jì)分類設(shè)置，通過(guò)軟件對(duì)會(huì)計(jì)科目、預(yù)算科目、預(yù)算項(xiàng)目和資金來(lái)源設(shè)置提醒和警示功能，確保支出功能分類科目和支出經(jīng)費(fèi)分類科目一一對(duì)應(yīng)。積極開發(fā)“金財(cái)工程”，逐步完善從預(yù)算編制、執(zhí)行、考評(píng)、決算一體化軟件，為加強(qiáng)預(yù)算管理提供強(qiáng)大的平臺(tái)。
（作者單位：杭州市會(huì)計(jì)結(jié)算中心）
