文 ／ 余文輝
深化支出管理改革是當前財政體制改革的一個重要環(huán)節(jié)，而在整個財政支出中，專項資金支出的管理尤為重要。筆者針對近年來專項資金使用過程中存在的一些問題，以及當前專項資金預算編制中“項目內(nèi)容細化、編制時間提早”的現(xiàn)狀，就如何進一步深化支出管理改革，提高財政資金使用效益，作一探討。
一、專項資金的管理內(nèi)容
1.專項資金的含義及特點
在不同的制度和規(guī)定中，專項資金有著不同的名稱，如專項支出、項目支出、?？畹龋诰唧w內(nèi)容上也有一定的差別，但總體看，其含義是基本一致的。一般來說專項資金是指財政部門或上級單位撥給行政事業(yè)單位，用于完成專項工作或工程，并需要單獨報賬結(jié)算的資金。也就是說，專項資金有三個特點：一是來源于財政或上級單位；二是用于特定事項；三是需要單獨按項目核算。
2.專項資金的構成與分類
目前對專項資金的構成尚沒有統(tǒng)一的界定，從財政資金管理的情況看，在日常操作中，一般采用的是“扣除界定法”，即扣除工資福利支出（人員經(jīng)費）、商品和服務支出（公用性經(jīng)費）以外的，由財政安排以及上級單位撥付的財政資金等，全部作為專項資金。從支出性質(zhì)分類，專項資金包括個人部分（如專項補貼、專項獎勵等）和公用部分（如專項購置、專項修繕等）；從支出用途分類，可以將專項資金分為基本建設支出、專項業(yè)務費、專項支出購置、專項修繕和其他專項等。
３.對專項資金管理現(xiàn)行規(guī)定
根據(jù)當前行政事業(yè)單位會計制度和行政事業(yè)單位財務制度規(guī)定，行政單位支出根據(jù)資金管理要求分為工資福利支出（人員經(jīng)費）、商品和服務支出（公用性經(jīng)費）、對個人和家庭的補助和專項支出。工資福利支出（人員經(jīng)費）、商品和服務支出（公用性經(jīng)費）和專項支出的具體項目，包括基本工資、補助工資、其他工資、職工福利費、社會保障費、公務費、業(yè)務費、修繕費、設備購置費、其他費用等。專項支出應當按照批準的項目和用途使用，并需要單獨項目的專項報賬結(jié)算，即應當與正常的撥款區(qū)分開來，分別核算，同時接受有關部門的檢查、監(jiān)督。已完成項目的專項結(jié)余，報經(jīng)主管預算單位或者財政部門批準后，方可使用，否則就上交財政。
一些制度、規(guī)定、辦法的出臺，無疑使專項資金從預算、執(zhí)行、核算各個環(huán)節(jié)做到了有制可依，對規(guī)范管理起到了積極作用。但隨著財政體制改革的不斷深入，一些新的情況和問題，難以用現(xiàn)行制度予以解決和規(guī)范，亟待進一步研究和探索。
二、專項資金管理中存在的問題
1.缺乏對專項資金的科學界定。
專項資金是財政分配用于專項事業(yè)的資金，是公共支出的重要組成部分。目前，理論界對公共支出分類主要有理論分類和統(tǒng)計分類兩種，但無論那一種分類方式，均對專項支出沒有明確的界定?，F(xiàn)行制度中雖然將專項資金解釋為財政或上級撥入用于專項工程或?qū)ｍ検聵I(yè)的財政資金，但在實際操作中，除了定額的人員和公用經(jīng)費外均屬于專項，納入專項資金管理。但是，由于對專項資金不同的界定，在管理和統(tǒng)計的口徑上存在著較大的差異。如對于各單位取得的預算外收入，目前規(guī)定是應全額上繳財政專戶，使用時由財政根據(jù)實際需要再予撥付。這類資金是否屬于專項資金，在界定上就存在著不同的認識和管理方式。在各地財政部門，有的將其納入綜合預算，實行收支脫鉤，并將撥付的資金作為專項資金管理，用款單位不得隨意擠占、挪用；有的雖也納入綜合預算，但未實現(xiàn)收支脫鉤，撥付的資金不作為專項資金管理，其結(jié)余部分由用款單位自行決定開支。這使得大量超標準、超定額的人員經(jīng)費、公務經(jīng)費和一些不能在業(yè)務費中開支的費用擠入預算外收入的現(xiàn)象出現(xiàn)，形成有預算外收入的單位個人收入和待遇大大高于沒有收入的單位，導致同是行政單位但收入待遇上卻苦樂不均。
2.專項資金的預算編制不夠規(guī)范，分配不夠合理。
近年來各地財政預算中普遍推行了部門預算和細化預算的編制方法，基本上實行的是“人員經(jīng)費按標準，公用經(jīng)費按定額，專項經(jīng)費按實際”。但對于專項資金如何按實際，缺少明確的定論。換句話說，就是專項資金分配缺乏科學合理的標準和依據(jù)。加之在預算編制中，缺少對經(jīng)濟運行狀況的科學預測和編制方法，沒有實行完全意義上的“零基預算”。
專項資金分配結(jié)構是指專項支出總額中各類專項的組合以及各類專項在整個專項總額中的比重。專項資金的結(jié)構反映著一個時期的政策趨向和變化，其優(yōu)化與否關系著單位科室能否在一定財力約束下有效的履行其職能。由于當前財政對專項資金沒有科學的界定，各地財政對專項資金的統(tǒng)計口徑不盡相同，測算比重上會存在一定差異，但從一般情況說，對于大類的專項統(tǒng)計口徑應該是基本一致的。以某城區(qū)2001年大類專項支出情況為例，除基本建設支出、衛(wèi)生經(jīng)費支出、城市維護費支出占到10%以上外，其他項目比重均低于8%。這一分配結(jié)果，形成專項資金使用分散，大大降低了財政資金使用效益。
3.專項資金使用中違規(guī)現(xiàn)象嚴重。
盡管近年來國家和地方政府為加強專項資金管理相繼制定和出臺了一系列制度和辦法，但在專項資金使用與核算上仍存在著大量的違規(guī)現(xiàn)象。
一是年終突擊花錢現(xiàn)象依然存在。一些地方財政部門明確規(guī)定完工項目的專項資金結(jié)余應上繳財政或報經(jīng)財政批準后方可留用，但是一些用款單位為了不上繳?？罱Y(jié)余，年終突擊花錢、突擊采購。如有的用款單位采取在年底單位各科室根據(jù)專項的預算統(tǒng)計結(jié)余金額后，進行突擊購置；或者將尚未開工的項目的專項支出，提前撥付，并且“以撥代支”列入當年支出等等，以達到期末不留結(jié)余，從而不上繳財政的目的。
二是重復購置，設備閑置，資金浪費現(xiàn)象尚未杜絕。一些有預算外資金收入的單位，攀比之風盛行，對于一些不經(jīng)常使用的設備，如攝像機、照相機、投影儀和一些大型儀器設備等，存在著“別人有，我也要有”的錯誤觀念。由于利用率不高，形成購置后設備閑置，無形中造成資金的浪費。
三、問題的主要成因分析
1.專項資金支出管理弱化。在專項資金支出管理方面尤為突出，“重分配，輕管理”的觀念仍未從根本上得到改變。單位在專項支出過程中，財務支出監(jiān)督滯后，主要應付財政突擊性、專項性檢查多，日常監(jiān)督少；事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少；對某一事項和環(huán)節(jié)詢問多，全方位跟蹤監(jiān)督少。涉及監(jiān)督和管理的制度和法規(guī)相對滯后，對于一些不按預算執(zhí)行或隨意改變支出用途的各科室，單位財務會計只有等發(fā)現(xiàn)后盡量予以協(xié)調(diào)、向財政請示調(diào)整專項預算，而沒有相應的解決辦法和措施，使得監(jiān)督往往流于形式，缺乏應有的力度，直接影響了財務監(jiān)督的權威性和有效性，使管理手段相對弱化，導致財務資金使用效益低下。
2.一些制度和辦法已不能適應當前管理的要求?，F(xiàn)行制度中有些條款過于粗放，如行政單位會計制度規(guī)定行政單位支出中，“經(jīng)常性公用支出和專項支出的具體項目包括基本工資、補助工資、其他工資、職工福利費、社會保障費、公務費、業(yè)務費、修繕費、設備購置費、其他費用等?！边@種將經(jīng)常性公用支出與專項支出項目進行籠統(tǒng)規(guī)定的條款，與目前實行的細化部門預算的要求存在一定差距。此類問題在現(xiàn)行財務制度中同樣存在，形成預算實現(xiàn)了細化，但核算尚未細化的問題，造成監(jiān)督和管理上的困難。
3.單位財務部門缺少對專項資金使用情況的綜合評價和跟蹤問效。對于各科室上報的各類專項資金更多地只從數(shù)字上簡單匯總，用于應付上級部門的要求，而沒有從財務角度加以分析和利用，特別是缺乏對專項資金使用情況的綜合評價以及相關同類專項使用標準的歸納和確定的了解。
四、加強專項資金管理的一些建議
1.盡快對專項資金進行科學界定。專項資金的分類不是核算問題，而是財務管理問題。應根據(jù)專項資金的定義及內(nèi)涵，明確哪些項目應作為專項資金管理，確定統(tǒng)一的專項資金統(tǒng)計口徑，從而達到科學管理，有效監(jiān)督的目的。筆者建議，除按規(guī)定定額確定的人員經(jīng)費和經(jīng)常性公用開支的公務費（包括特殊部門的經(jīng)常性特殊經(jīng)費）等支出作為財務基本支出外，其他財政安排、追加或上級撥入的經(jīng)費（包括預算內(nèi)、預算外）應全部作為專項資金支出管理；同時，隨著改革與發(fā)展的需要，每年對基本支出與專項支出的項目進行相應調(diào)整，盡量避免基本支出與項目支出具體內(nèi)容上的重疊。對專項資金進行科學合理的界定與分類，不僅有利于用款單位對專項資金的核算管理和控制，同時也有利于財政部門加強對專項資金的監(jiān)督和開展綜合評價。
2.建立項目庫，規(guī)范專項資金項目管理。以筆者所在單位為例，建議建立總站專項資金預算項目數(shù)據(jù)庫。加強專項資金的項目管理是防止資金浪費，提高專項資金使用效益的必要前提。所謂“總站專項資金預算項目數(shù)據(jù)庫”，就是根據(jù)總站發(fā)展規(guī)劃，制訂總站三年工作目標，并將該工作目標細分至各業(yè)務科室。根據(jù)各業(yè)務科室工作目標，依據(jù)財力編制上報各年度滾動預算計劃，并依據(jù)該滾動預算建立預算項目數(shù)據(jù)庫。對照當年預算計劃分析整理本年預算執(zhí)行情況，研究影響本年度預算執(zhí)行的各相關因素。根據(jù)三年中心工作指標，以六個月為界，編制三年業(yè)務項目滾動預算。根據(jù)事業(yè)計劃和工作任務完成情況，并參照預算政策的變動狀況，每六個月對預算項目進行修訂和補充。
3.細化預算編制，加強專項資金管理監(jiān)督。增強預算本身的透明度，就是要細化預算，使預算支出落實到每一個項目和每項支出的每一款。而專項資金監(jiān)督必須貫穿在整個資金分配使用的全過程，即要開展事前、事中、事后的監(jiān)督管理。事前管理，在申報專項資金時，項目實施部門及各相關部門應依據(jù)國家財政法規(guī)要求及產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展趨勢，分析影響項目資金編報的各類因素，編制項目資金用款計劃，并就用款理由、計劃規(guī)模、預期目的等事項填報專項資金項目申報表。事中管理，在專項資金項目實施過程中，建立專項資金管理責任制，落實項目負責人，對金額較大的支出項目要簽訂合同，財務部門應對照項目下達指標及工作計劃，真實、全面、完整地對資金使用情況進行反映，堅決杜絕虛假支出，不得任意改變項目內(nèi)容或擴大使用范圍，保證?？顚Ｓ?，并對項目實施情況進行檢查監(jiān)督。事后管理，專項資金項目完成后，項目實施部門會同各相關部門應依據(jù)項目計劃對項目進行驗收，發(fā)現(xiàn)問題后，及時予以整改，最后通過整改后的情況撰寫項目總結(jié)。
4.建立專項資金效績評價。目前實施績效評價的方式很多，筆者認為專項資金實施績效評價采取的方式，應根據(jù)不同的項目內(nèi)容來確定。對于效益是經(jīng)濟的、有形的、可以用貨幣衡量的支出項目，可以采用成本-效益評價法；對那些成本易于衡量，但效益卻不易衡量，而且通過此項支出所提供的商品或勞務，不可能以任何形式進入市場交換的支出評價，則可以采用“最低費用法”。例如對于我站實驗室儀器設施支出，可以通過測算人群占有量和設備利用率，及調(diào)查該設備對化驗、診斷的作用等，與相近或同類地區(qū)比較，確定目前條件的最低配備量。若評價結(jié)果超過這一指標，再行購置，將會造成設備閑置，資金浪費，反之則相反。此外，對于一般性專項資金還可以采取“比率分析”、“比較分析”等方式對專項資金結(jié)構和增減水平等進行綜合評價，從而判斷資金效率情況。實施專項資金績效評價可以在事前，也可以在事中或事后。事前評價，有利于預算編制的科學、合理性；事中評價，可以分析研究項目進展情況，及時處理工作中出現(xiàn)的問題；事后評價，則可以審查和評價對項目支出成果是否符合目標要求。通過建立財政專項資金效績評價分析制度，對提高預算編制科學性和合理性，優(yōu)化資金結(jié)構，強化監(jiān)督管理都將起到積極的作用。
（作者單位：杭州市畜牧獸醫(yī)總站）
