政總收入約1/4被用于公務員消費。
據(jù)有關方面統(tǒng)計：1978年至2007年近30年的時間，我國財政收入從1132億元增長到40000億元，增幅約38倍，而同期行政管理費則從50億元上升至9000億元，遠遠高于發(fā)達國家水平。這種狀況對我國經(jīng)濟發(fā)展與構建社會主義和諧社會造成消極影響，必須采取有效措施加以遏制。
內部控制制度是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是在實踐中逐步產(chǎn)生、發(fā)展和完善起來的。它是一種強調以預防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序防止錯誤和舞弊的發(fā)生，來提高管理的效果及效率。行政單位內部控制是政府部門管理制度的組成部分，是指行政單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標而建立的保障系統(tǒng)，它由內部控制環(huán)境、風險評估、內部控制活動、信息及其溝通和內部控制監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財務和會計系統(tǒng)融為一體的組織管理結構、政策、程序和措施等，是行政單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標而應對風險的自我約束和規(guī)范的過程。但是，現(xiàn)階段在行政事業(yè)內部控制方面，存在著不少漏洞，內部控制制度本身也不是很完善。筆者試圖通過分析內部控制中出現(xiàn)的漏洞與問題，探討加強與完善行政事業(yè)單位內部控制的對策措施。
一、現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位內部控制存在的問題（一）內部控制意識不強首先是許多行政事業(yè)單位領導缺乏對內部控制知識的基本了解，對建立健全單位內部控制的重要性和現(xiàn)實意義的認識不夠，抱著有沒有無所謂的態(tài)度。
比如，有的單位負責人簡單地將財政的部門預算控制等同于內部控制，認為有了部門預算就無所謂內部控制體系了。在實際工作中，更有許多單位的負責人僅僅把財會部門當成“錢袋子”，多數(shù)單位的會計人員僅僅扮演“付款員”的角色，無權參與單位的重要決策乃至業(yè)務管理活動，對單位重要決策的過程和結果均不了解。
?。ǘ﹥炔靠刂浦贫炔唤∪覈F(xiàn)在很多行政事業(yè)單位內部控制制度并不全面，沒有覆蓋到單位的所有人員和多個業(yè)務環(huán)節(jié)。個別規(guī)模較小的單位，會計、出納、資產(chǎn)管理等不相容職務均由一人擔任，內部審計制度則根本沒有，這也就導致一些單位的出納貪污了巨額款項而長期未被發(fā)現(xiàn)的事件屢見報端。特別是固定資產(chǎn)內部控制薄弱的現(xiàn)象在行政事業(yè)單位尤為突出，單位的固定資產(chǎn)的卡片無人登記，甚至有部分固定資產(chǎn)沒有入賬，造成家底不清、賬物不符，單位固定資產(chǎn)長期處于無專人管理狀態(tài)。損壞和丟失現(xiàn)象時有發(fā)生。對一些大額的固定資產(chǎn)購置沒有進行民主決策，有時甚至繞過政府采購管理部門，自己擅自購買，以牟取私利。
?。ㄈ╊A算控制比較薄弱隨著我國部門預算改革的推進，預算控制得到了一定程度的加強，但在一些行政事業(yè)單位的控制仍較薄弱。主要表現(xiàn)為：一是預算編制比較粗糙。目前部門預算的編制一般仍根據(jù)當年財政狀況、上年收支實績、預算單位自身的特點和業(yè)務進行核定，大部分都還沒有細化到具體項目，預算支出達不到逐筆進行核定的要求；二是預算剛性不夠。預算的計劃性、科學性不強，預算調整追加較為頻繁，資金使用缺乏預見性，削弱了預算的約束控制力。
?。ㄋ模┍O(jiān)督約束弱化目前，很多行政事業(yè)單位無內審機構或形同虛設，能起到對會計工作和經(jīng)濟活動進行監(jiān)督作用的極少。部分行政事業(yè)單位領導由一把手親自抓財務，實行“一支筆”審批，而一般設立單位內審機構和人員均是單位領導委任，其隸屬關系、經(jīng)濟利益均受到單位領導人的制約，這自然對內審人員的監(jiān)督行為構成約束，造成外部監(jiān)督機制弱化，使內部控制失效。同時，財政部門重預算分配、輕資金使用的監(jiān)督，忽視了預算單位的財務管理，對查出問題的處罰，往往就事不就人，重人情而輕規(guī)定，執(zhí)法的剛性被扭曲。 （五）人員素質不佳按《會計法》規(guī)定，從事會計工作的人員，必須取得會計從業(yè)資格證書；擔任單位會計機構負責人的，除取得會計從業(yè)資格證書外，還應當具備會計師以上專業(yè)技術職務資格或者從事會計工作三年以上經(jīng)歷。但是，我國個別行政事業(yè)單位的會計人員或其會計主管人員連會計從業(yè)資格證書都沒有取得。如一些協(xié)會、學會等規(guī)模較小的單位往往因為業(yè)務簡單或人員少，會計工作往往由其他部門的人員臨時兼任，沒有經(jīng)過專業(yè)教育和培訓。會計人員業(yè)務素質較低，缺乏對違法違紀行為的辨別能力，在執(zhí)行會計制度、法規(guī)的過程中很容易出現(xiàn)偏差和錯誤，從而造成不應有的損失。
二、加強行政事業(yè)單位內部控制的措施（一）領導重視在制定內部控制有關規(guī)定時，要明確單位負責人應負的責任，只有這樣，才能使單位由上而下共同執(zhí)行內部控制要求，從而推動內部控制的健康發(fā)展。
還可以在事業(yè)單位內部推行法人經(jīng)濟責任制，將責任風險直接與決策層掛鉤。
經(jīng)濟責任制即按領導分工予以縱橫監(jiān)控，規(guī)定職責，相應授權，從而實現(xiàn)各盡其職、相互協(xié)調、相互制約的控制目的。同時，要建立必要的信息披露制度，接受社會公眾的監(jiān)督和約束。政府也應把內部控制作為一項日常工作來抓，可以把內部控制的好壞作為領導政績的一個方面。
?。ǘ┩晟苾炔靠刂浦贫韧七M內部會計控制制度建設，是維護財經(jīng)紀律、抓好增收節(jié)支、強化財政管理職能的重要措施。目前，鑒于國家還沒有獨立成文的關于行政單位的內部會計控制制度，建議由市(縣)財政部門設立相應的機構具體負責該項工作的組織落實。針對當?shù)鼐唧w情況，在國家已經(jīng)出臺的加強對內部會計控制的相關條款的基礎上，以行政單位會計管理制度為載體，統(tǒng)一制定《行政單位內部財務會計管理控制制度》，通過制定不同方面內部會計控制制度，形成一個相對完善的內部會計控制體系，使各行政單位在內控方式、技術、手段等方面有章可循，形成內部會計機構和崗位設置合理、職責權限劃分明確、不相容職務相互分離、各崗位之間相互制約、相互監(jiān)督的完善的內部會計控制制度。通過該制度的全面實施，減少資產(chǎn)損失風險，切實規(guī)范行政單位的會計行為，提高財政資金的使用效益。（三）加強預算管理預算管理是行政事業(yè)單位管理的核心，貫穿整個單位的業(yè)務活動，加強預算管理，是確保業(yè)務目標實現(xiàn)的重要手段，是各項事業(yè)健康發(fā)展的條件保障。在管理中，一是在部門預算編制環(huán)節(jié)，要在實施綜合財政預算的基礎上，努力做到零基預算和細化預算。特別是在編制支出預算時，應從單位當年實際需要出發(fā)，結合當年財力狀況，核定具體支出額度，明確各項支出的方向和用途；二是在部門預算執(zhí)行環(huán)節(jié)， 應進一步強化預算的剛性約束。應在支付環(huán)節(jié)強化預算執(zhí)行，防止隨意調整追加預算以及超預算、擴大預算范圍等行為的發(fā)生。
?。ㄋ模嵤﹦討B(tài)監(jiān)控內部控制是動態(tài)的、持續(xù)的，也是不平衡的，受時間、地點、政策、具體執(zhí)行人等因素的變化而變化。內部控制的有效執(zhí)行，僅靠各部門和相關人員的自主執(zhí)行是不夠的，常常會因為相關部門和相關人員的串通作弊或不作為而失效。因此，還需要建立健全監(jiān)督機制，對內部控制運行質量不斷進行評估，即對內部控制設計、運行及修整活動進行評價。這就要求不斷改善內部控制活動，加強內部監(jiān)督制約機制， 最有效的手段就是開展內部控制審計。內部控制審計通過審查和評價內部控制的健全性和有效性，評價相關部門和人員執(zhí)行內部控制制度的情況，監(jiān)督其充分、有效地執(zhí)行內部控制制度。
?。ㄎ澹┘訌姇嬋藛T的培訓行政事業(yè)單位內部控制的成敗關鍵在于公務員素質的高低程度，其素質控制的目的在于保證工作人員具有忠誠、正直的品質和勤奮、有效的工作能力，從而保證內部控制的有效實施。它對財會人員的素質有更高的要求，不僅要求專業(yè)技術性強，政策性、法制性強，并且還需要有一定的職業(yè)道德水準。通過培訓，使行政事業(yè)單位的會計人員知識和技能得到不斷更新、補充、拓展，進一步掌握內部財務管理控制制度和財政政策，支持和督促會計人員遵循會計職業(yè)道德，增強會計法制觀念，提高守法意識和財務管理水平，正確行使會計人員的職責權利。
總之，行政事業(yè)單位的內部控制是一項不斷推陳出新、任重道遠的工作。隨著時代的不斷變化，內部控制制度也要跟著不斷的修改，以達到其有效性，切實控制各種漏洞的發(fā)生。
在社會主義市場經(jīng)濟大發(fā)展的情況下，行政事業(yè)單位的建設也面臨著新的挑戰(zhàn)，為保證行政事業(yè)單位的正常運行，除了要建立起比較完善的內控制度外，更要使內部控制適應時發(fā)表展，做到與時俱進。
作者：黃進華
?。ㄗ髡邌挝唬簭V州市荔灣區(qū)建設和市政局）
