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 課題組組長：高詠

課題組成員：劉海芳、張旭、聶艷紅、朱增強(qiáng)、劉治剛、李博、李華山、代爽、遲亮、馮元

重大項目工作組長:田春紅

一

“超標(biāo)準(zhǔn)、超概算、超工期”問題研究背景

（一）研究背景

近年來我市經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，市政基礎(chǔ)設(shè)施、軌道交通、醫(yī)院、學(xué)校等民生類重大政府投資項目不斷實施，財政支出壓力逐年增大，另一方面項目建設(shè)過程中超標(biāo)準(zhǔn)、超概算、超工期“三超”現(xiàn)象日益突出，嚴(yán)重影響國家計劃、財政預(yù)算的執(zhí)行，干擾工程建設(shè)領(lǐng)域的正常經(jīng)濟(jì)秩序。上述事實說明，工程項目管理上存在較多的問題。從某種意義上講，目前工程項目管理理論和方法上是存在缺陷的。現(xiàn)實迫切需要建立起科學(xué)規(guī)范的工程項目管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

因此，加強(qiáng)工程項目的管理，控制工程造價，特別是對引起“三超”的原因進(jìn)行分析并探討相應(yīng)對策，已成為刻不容緩的突出問題，具有相當(dāng)大的現(xiàn)實意義。

（二）國內(nèi)外工程管理現(xiàn)狀

（1）國外研究現(xiàn)狀

在美國、英國等西方發(fā)達(dá)國家的工程建設(shè)項目中，除部分由政府投資外，其他絕大部分工程項目是由私人投資為主。政府通過定期公布各種工程造價指南和發(fā)布各地人工費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等文件來間接影響工程造價，但不具備強(qiáng)制性。在工程造價管理中，行使投資控制、估(概)算編制、招標(biāo)代理、造價資料分析等造價管理的各種職責(zé)，是受雇于業(yè)主的，與造價管理相關(guān)聯(lián)的咨詢機(jī)構(gòu)或組織，它們由行業(yè)協(xié)會管理，屬于民間行為，沒有政府職能。國外將工程造價定義為工程價格，是把工程作為一種特殊的商品，在市場上進(jìn)行競爭交易，最終形成市場價格。因此，國家造價管理機(jī)構(gòu)或行業(yè)協(xié)會都不制定統(tǒng)一的計價依據(jù)，只定期發(fā)布一些工程造價的價格指數(shù)、成本參數(shù)等數(shù)據(jù)供市場參考，這就意味其工程造價無章可循，一切以市場競爭為主。

（2）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

我國的工程計價模式，仍然采用以定額為主的計價模式，由于定額在一定時期內(nèi)相對不變及量價不分等，造成市場競爭的弱化，不能充分調(diào)動技術(shù)實力雄厚的承包商的積極性，對控制投資產(chǎn)生了不良的影響?；谏鲜龅娜毕?，在工程計價管理上實行工程量清單計價模式正在形成共識和趨勢。

我國目前采用的工程項目造價管理的重點(diǎn)放在了實施階段，而沒有把決策、設(shè)計階段的造價管理放在突出的位置。經(jīng)過大量的調(diào)查研究，對于工程造價，在前期階段的投入是緩慢和少量的，在進(jìn)入施工階段后，大量的工程投資在這個階段發(fā)生，占到了整體工程造價的80%以上。然而對于工程整體造價的影響與控制，情況恰好相反，工程前期階段對于工程造價的影響和決定是重大的。

二

項目研究方法

通過研究對比國內(nèi)外建設(shè)項目工程造價控制方法和理論，運(yùn)用理論與實際相結(jié)合的方法，結(jié)合自身的工作經(jīng)驗與體會加以總結(jié)。

現(xiàn)實項目前期介入優(yōu)先，可用其他項目進(jìn)行對比，全過程跟蹤，旨在通過全過程項目管理服務(wù)平臺，達(dá)到控制“三超”目的。

本項目技術(shù)路線是:通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料,確保閱讀和學(xué)習(xí)的范圍盡量涵蓋該領(lǐng)域的重要研究成果，對該領(lǐng)域的最新動態(tài)，國內(nèi)外的發(fā)展現(xiàn)狀有比較全面的涉獵。通過篩選資料確定論文中所涉及的理論，并收集相關(guān)內(nèi)容。結(jié)合自身工作經(jīng)驗，在理論分析的同時進(jìn)行案例實證分析。形成對工程項目“三超”問題的原因和對應(yīng)措施的研究成果。

三

項目全生命周期內(nèi)容

（一）項目全生命周期內(nèi)容

（1）全生命周期總投資

圖片

圖1 全生命周期總投資

（2）全生命周期工程造價

一個建設(shè)項目的全過程分為項目建議書可行性研究階段、初步設(shè)計、擴(kuò)大初步設(shè)計階段，施工圖設(shè)計階段，工程招投標(biāo)階段，施工建設(shè)階段，工程竣工驗收階段，項目后評價階段；對于過程中的每一個階段都應(yīng)做好相應(yīng)的造價控制和約束。

（3）全生命造價流程

工程流程如下：

項目建議書和可行性研究階段（投資決策階段）→初步設(shè)計階段→施工圖設(shè)計階段→招投標(biāo)階段→合同實施階段（項目施工階段）→竣工驗收階段

對應(yīng)的各個階段的控制價就相應(yīng)的出現(xiàn)：

投資估算→設(shè)計概算→施工圖預(yù)算→合同價→結(jié)算價→實際造價（決算價）。

（二）項目全生命周期各階段特點(diǎn)

（1）項目全生命周期的成本分析

建設(shè)項目生命周期成本的一個顯著特點(diǎn)就是建設(shè)項目生命周期的成本多主體性。

（2）項目全生命周期控制的意義

①實現(xiàn)對建設(shè)項目的全生命周期成本優(yōu)化

②實現(xiàn)建設(shè)項目全生命周期內(nèi)的資源節(jié)約

③有助于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

（3）項目全生命周期控制目標(biāo)

①實現(xiàn)建設(shè)項目全生命周期成本持續(xù)改進(jìn)

②實現(xiàn)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

③實現(xiàn)建設(shè)項目全生命周期內(nèi)全社會成本最低

（三）項目全生命周期各階段控制方法

（1）項目全生命周期各階段控制成本

①決策階段成本

②實施階段的成本

③運(yùn)營維護(hù)階段成本

④回收報廢階段的成本

（2）項目全生命周期控制手段分析

建設(shè)項目是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅受到內(nèi)部質(zhì)量、成本、進(jìn)度、安全等方面的影響，還會受到人為因素等外部諸多因素的影響，因而建設(shè)項目全生命周期投資控制的手段有多樣性，主要分為技術(shù)手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和文化手段，技術(shù)手段是關(guān)鍵，經(jīng)濟(jì)手段是核心，法律手段和文化手段是保障，各種手段相互聯(lián)系，相互影響。

四

項目全生命周期中“三超”問題

建設(shè)項目全生命周期投資風(fēng)險具有客觀性、不確定性、偏好型、潛在性、利益相關(guān)性、可預(yù)測性以及階段性的特點(diǎn)。

（一）項目全生命周期各階段“三超”目標(biāo)

（1）前期階段

初步設(shè)計階段及施工圖設(shè)計階段是影響全生命周期“三超”最重要的階段，此階段目標(biāo)是必須讓限額設(shè)計貫穿整個環(huán)節(jié)，以達(dá)到設(shè)計概算在投資估算之內(nèi)，施工圖預(yù)算在設(shè)計概算之內(nèi)。

（2）中期階段

招投標(biāo)階段作為項目施工階段的前一個準(zhǔn)備階段，選擇公開、公平、公正的招標(biāo)方式，確定合理的招標(biāo)控制價，選出最適合本項目的施工單位，嚴(yán)格把控合同簽訂，明確合同風(fēng)險可控，從而為下一階段的“三超”控制做好堅實的基礎(chǔ)。

（3）后期階段

項目后評價階段主要是對經(jīng)竣工結(jié)算的工程進(jìn)行竣工決算并且依據(jù)結(jié)算和決算的實際情況，對項目全生命“三超”各個階段問題進(jìn)行分析，把項目實際情況與各階段結(jié)果相對比，找出產(chǎn)生“三超”問題的原因以及對原因?qū)е碌暮蠊M(jìn)行分析，不斷提高項目全生命周期管理水平，為以后的項目“三超”控制和管理提供依據(jù)和參考。

（二）項目全生命周期各階段“三超”問題

（1）項目建議書和可行性研究階段

（2）初步設(shè)計及施工圖設(shè)計階段

（3）招投標(biāo)階段

（4）合同實施階段（項目施工階段）

（5）竣工驗收階段

五

項目全生命周期綜合管控

項目全生命綜合管控，旨在結(jié)合前期、中期、后期項目實際，借助綜合管理人才的能力，作為客觀的第三方將項目不同階段的實時情況進(jìn)行分析并將合理化建議提交到業(yè)主，讓業(yè)主掌握項目管控的主導(dǎo)權(quán)。

（一）項目前期綜合管控

（1）事前績效評估模式分析

事前績效評估、立項評審、預(yù)算評審、投資評審和投資審批作為當(dāng)前預(yù)算編審階段管理的幾種常見模式，在評估對象和內(nèi)容方面各有側(cè)重點(diǎn)。目的都是以績效為導(dǎo)向為預(yù)算管理提供參考依據(jù)，提高財政資金編制的科學(xué)、合理性。

（2）事前績效評估管控原則

事前績效評估管控遵循的原則是：績效導(dǎo)向、科學(xué)規(guī)范、客觀公正、及時高效。在上述原則下，結(jié)合前期階段重點(diǎn)風(fēng)險管控報告，出具事前績效評估報告，報告中應(yīng)包含評價項目概況、評價的方式方法、評價的內(nèi)容及結(jié)論、重點(diǎn)風(fēng)險管控辦法、評價的相關(guān)建議及其他需說明內(nèi)容，還應(yīng)包括專家意見及其他證明材料等。

（二）項目中期綜合管控

（1）合同分析管控

工程合同具有合同標(biāo)的的特殊性、合同履行期限的長期性、合同內(nèi)容的復(fù)雜性等特點(diǎn),因此合同控制是一個復(fù)雜且關(guān)鍵的步驟，也可能為后續(xù)管理埋下伏筆，需要有相關(guān)知識的法律人員全程參與并提出合理化建議。

（2）掙值管理應(yīng)用

掙值管理方法是工程項目管理公認(rèn)的一種工期-費(fèi)用監(jiān)控方法，使得項目的進(jìn)度和成本管理有效地結(jié)合在一起，對工程工期-費(fèi)用的執(zhí)行情況進(jìn)行評估。

①掙值管理的兩大前提

a. 項目質(zhì)量和施工安全

b. 結(jié)合工程項目的整體工期和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)設(shè)置合理的監(jiān)控時點(diǎn)

②掙值管理指標(biāo)

圖片

圖2 EVM指標(biāo)體系

表1 績效評價結(jié)論表

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（3）掙值管理應(yīng)用

掙值管理方法可以用貨幣作為統(tǒng)一的度量尺度，對項目進(jìn)度和成本執(zhí)行聯(lián)合分析，在各個監(jiān)控時點(diǎn)上為項目管理者提供實時的進(jìn)度和成本信息。而其中的關(guān)鍵就是監(jiān)控節(jié)點(diǎn)的選擇以及進(jìn)度計劃的制定。

項目進(jìn)度計劃的確定：

①工作分解結(jié)構(gòu)（WBS）；

②任務(wù)時間估計及任務(wù)關(guān)系確定；

③編制項目進(jìn)度計劃，利用project軟件確定關(guān)鍵路線。

監(jiān)控節(jié)點(diǎn)的確定：

一般方便使用掙值管理方法對項目進(jìn)度和成本進(jìn)行聯(lián)合分析，再每個月的月末設(shè)置監(jiān)控時點(diǎn)，將每項任務(wù)的工程量分配到各個月度，并用EXCEL編制成每月的施工進(jìn)度計劃。

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圖3 掙值與實際成本對比圖

通過對進(jìn)度和成本偏差的分析，可知進(jìn)度延誤和成本超支問題是否在可控的范圍內(nèi)，可采取相應(yīng)的措施糾正項目的進(jìn)度偏差和成本偏差。

（4）掙值管理體系與BIM結(jié)合

運(yùn)用BIM技術(shù)制定項目計劃，并通過完成工程量和當(dāng)期成本比對計劃進(jìn)度檢查施工進(jìn)度，通過CPI（成本績效指數(shù)）和SPI（進(jìn)度績效指數(shù)）進(jìn)行進(jìn)度和成本管理，實時對項目進(jìn)度與支付款進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督。結(jié)合模型并可按照日、周、月、季度等細(xì)度對可視化模型進(jìn)行細(xì)分。

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圖4 BIM模型偏差對比表

（三）項目后期綜合管控

在竣工審核的基礎(chǔ)之上，由綜合管控第三方進(jìn)行二次審核，對工程中發(fā)生的變更內(nèi)容以及造價進(jìn)行第二次審核，對超過合同約定的費(fèi)用、工程量及時審減，保障變更費(fèi)用的合理支出。并且對已完成工程及時進(jìn)行竣工財務(wù)決算以及事后績效考核，總結(jié)項目關(guān)于投資控制的經(jīng)驗。

（四）建設(shè)項目全生命周期投資風(fēng)險控制

建設(shè)項目全生命周期投資風(fēng)險控制就是從建設(shè)項目全生命周期出發(fā)，通過對投資風(fēng)險識別、分析與評估、對策、決策全過程的監(jiān)測和控制，保證風(fēng)險控制達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，其目的是考察各種風(fēng)險控制行動產(chǎn)生的實際效果，確定投資風(fēng)險減少的程度，監(jiān)視殘留成本風(fēng)險的變化情況，進(jìn)而考慮是否需要調(diào)整投資風(fēng)險控制計劃以及是否啟動相應(yīng)的應(yīng)急措施。

（五）建立項目全過程咨詢服務(wù)

全過程工程咨詢對建設(shè)單位的服務(wù)以前期咨詢專業(yè)為開端。前期咨詢專業(yè)人員首先接觸建設(shè)單位和使用單位來了解項目建設(shè)的需求,對需求做出評價,輔助建設(shè)單位進(jìn)行判斷。同時全過程工程咨詢開始建立咨詢專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊,保持與建設(shè)單位之間信息交流,編寫可行性研究報告,針對項目制作投資計劃，確定項目位置,確定后續(xù)的招標(biāo)規(guī)則等。

六

結(jié)論與展望

（一）結(jié)論

（1）全過程周期“三超”管控措施

現(xiàn)實項目前期介入優(yōu)先，可用其他項目進(jìn)行對比，全過程跟蹤，旨在通過全過程項目管理服務(wù)平臺，達(dá)到控制“三超”目的。

（2）軟硬件加持的實施

服務(wù)平臺所需的數(shù)據(jù)層、模型層、應(yīng)用層、邏輯層的搭建、測試、推廣所需技術(shù)外協(xié)、硬件和數(shù)據(jù)支持。最終達(dá)到實時監(jiān)控的目標(biāo)。

（3）多項監(jiān)管措施同時進(jìn)行

針對我國投資建設(shè)項目的監(jiān)管體系、治理結(jié)構(gòu)、委托代理關(guān)系和激勵約束機(jī)制中的缺失，提出了將項目前、中、后期利用不同的監(jiān)控模式和監(jiān)管手段進(jìn)行結(jié)合，多管齊下，培育市場化的監(jiān)管輔助團(tuán)隊、通過建立項目全過程咨詢服務(wù)、通過分權(quán)化模式規(guī)避共謀與軟環(huán)境下的監(jiān)管風(fēng)險以及通過合同激勵與約束、制度激勵與約束、市場競爭激勵與約束的制度安排來實現(xiàn)激勵與約束的多項政策建議，指導(dǎo)我國投資項目建立監(jiān)管激勵機(jī)制，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

（二）未來的展望

從全生命周期的角度對投資工程投資控制和監(jiān)管模式予以研究，分析了其全生命周期的成本控制，研究了基于全生命周期投資項目“三超”問題在各個階段產(chǎn)生的原因，提出了基于可持續(xù)發(fā)展的項目建設(shè)投資控制理念，給出了監(jiān)管改進(jìn)建議。

但是，項目一般情況下生命周期長，缺乏相應(yīng)歷史數(shù)據(jù)，難以精確地估計不同材料、方法和系統(tǒng)的維修和運(yùn)營成本，受全生命周期內(nèi)的利率選擇以及通貨膨脹的影響，如何正確地確定項目投資目標(biāo)值以及在全生命周期內(nèi)如何確定利益相關(guān)者責(zé)任權(quán)重，按照投資節(jié)約額和權(quán)重使利益相關(guān)者參與剩余分配，形成投資項目的有效激勵等問題仍然是影響全生命周期政府投資監(jiān)管的關(guān)鍵，需要在以后的工作中進(jìn)一步深入研究，提高投資項目的投資效率。