文 ／ 徐夏冰
經(jīng)過對2007年部門預(yù)算編制情況的調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)有諸多問題必須引起足夠的重視。為不斷完善部門預(yù)算編制方法，推進部門預(yù)算改革并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，筆者針對目前部門預(yù)算編制中存在的問題應(yīng)如何加以完善提出幾點建議。
一、 部門預(yù)算編制中存在的問題
1.“零基預(yù)算”的編制方法未真正到位，需求與實際存在脫節(jié)。按照預(yù)算改革的要求，實施部門預(yù)算必須改變編制內(nèi)容，實行“綜合預(yù)算”，改變編制方法，實行“零基預(yù)算”；做到預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排，摒棄過去的“基數(shù)加增長”的做法，根據(jù)部門職能和事業(yè)發(fā)展需要以及現(xiàn)有公共資源配置情況編制部門年度預(yù)算收支。在實際編制預(yù)算過程中，由于多年的習(xí)慣思維以及實施“零基預(yù)算”和“綜合預(yù)算”所需的大量的調(diào)查、核實、計算等基礎(chǔ)工作尚未跟上，導(dǎo)致了各單位在部門預(yù)算編制中仍然沒有擺脫“基數(shù)加增長”的舊有模式，以至于部門之間苦樂不均的現(xiàn)象繼續(xù)存在。
2.支出定額標(biāo)準(zhǔn)偏低，人員經(jīng)費核定不準(zhǔn)。根據(jù)新的政府收支分類，各單位預(yù)算支出中的基本支出反映的是行政單位正常運轉(zhuǎn)、完成日常工作的經(jīng)費支出。由于受政府財力影響，從實際執(zhí)行情況來看，目前各單位普遍存在支出定額標(biāo)準(zhǔn)過低、實際支出嚴(yán)重超標(biāo)的現(xiàn)象。由于事業(yè)單位，特別是差額事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位的改革沒有及時跟上，很多不應(yīng)該納入財政預(yù)算安排的人員被納入預(yù)算，或從財政的專項經(jīng)費中再自行調(diào)劑安排人員經(jīng)費，造成大家爭吃“財政飯”。
3.基本支出與項目支出界定不清?；局С鲋械摹肮べY福利支出”與“對個人和家庭的補助”按照單位編制內(nèi)的實有人數(shù)、離退休人數(shù)及有關(guān)政策填報；而項目支出則是為完成特定任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)所需的經(jīng)費支出，它是在保證基本支出之后，若單位有經(jīng)費結(jié)余即可按照輕重緩急的原則安排用于項目支出。但有些費用，如課題研究費、專項檢查費、重要會議費等是列入基本支出還是項目支出，缺乏明確的劃分依據(jù)，在基本支出和項目支出之間出現(xiàn)了人為的調(diào)劑空間。具體表現(xiàn)在：一是未定量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致盲目填報。如“其他工資福利支出”中的臨時聘用人員工資沒有明確規(guī)定，帶來填寫的隨意。二是存在虛列項目支出的空間。由于“專項商品和服務(wù)支出”的許多科目開支范圍比較接近，造成單位編報部門預(yù)算不真實，采用虛列項目占用財政資金，同時也給財政部門審核預(yù)算帶來了困難。
４.項目支出不夠細(xì)化，科目填報不準(zhǔn)確。一些單位追求部門利益，不惜采取打擦邊球的辦法，在填報項目時過于籠統(tǒng)、模糊，不夠細(xì)化和明確，科目填報不準(zhǔn)確。個別單位，由于原有的經(jīng)費基數(shù)較低，在保證基本支出后結(jié)余較少，就在項目支出中隨意填報，與實際工作職責(zé)不能呼應(yīng)，無法充分發(fā)揮其工作職能。
二、完善部門預(yù)算編制的建議
部門預(yù)算改革涉及到既得利益格局的調(diào)整與權(quán)力的再分配，是財政管理體制的重大變革，每一個預(yù)算單位都應(yīng)充分認(rèn)識到這場變革的重大意義，轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識，對部門預(yù)算編制中存在的問題予以高度重視，并切實加以解決。
１.逐步完善財政預(yù)算編制模式，保持部門預(yù)算的完整性。按照與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)及建立公共財政的要求，不斷深化綜合財政預(yù)算管理改革，加大財政預(yù)算改革力度，堅持做到一個部門一本預(yù)算，強化部門預(yù)算的完整性，嚴(yán)格按照政策規(guī)定、事業(yè)需要定額標(biāo)準(zhǔn)及財力許可等要求，據(jù)實編制單位預(yù)算，從而徹底擺脫“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)預(yù)算管理模式。
2.制定科學(xué)的支出定額標(biāo)準(zhǔn)，增強預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。一是要合理制定“一般商品和服務(wù)支出”的定額標(biāo)準(zhǔn)，在綜合考慮工作需要、財力可能及可操作性的基礎(chǔ)上，對各單位實行分類分檔，制定出科學(xué)合理的支出定額標(biāo)準(zhǔn)。二是明確劃定基本支出與項目支出的界限，單位預(yù)算安排首先保證基本支出再考慮項目支出，在科目設(shè)置上盡可能避免基本支出和項目支出之間的雷同，杜絕經(jīng)費使用中的渾水摸魚現(xiàn)象。三是強化預(yù)算約束。部門預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)、財政下達(dá)后，不得隨意調(diào)整和追加，已批復(fù)的預(yù)算其資金撥付由國庫直接支付到單位，取消部門預(yù)算科室審核環(huán)節(jié)，以明確管理職責(zé)，提高辦事效率。預(yù)算執(zhí)行中，財政部門應(yīng)只對已納入年初預(yù)算的待分配資金和政府決定的事項按規(guī)定程序辦理追加，對單位要求另行追加的事項原則上在編制下一年度預(yù)算時再予統(tǒng)籌考慮。
3.規(guī)范收費行為，加大非稅收入管理。進一步治理和整頓收費行為，強化非稅收入的預(yù)算管理，完善財政配套改革。擴大預(yù)算管理范圍，逐步將政府非稅收入全部納入財政預(yù)算管理；改進預(yù)算編制方法，專戶管理的非稅收入要更多地納入預(yù)算管理，已納入預(yù)算管理的，其收支應(yīng)盡量細(xì)化到具體項目；繼續(xù)深化“收支兩條線”改革，在非稅收入收支編制到項目之后，應(yīng)逐步過渡到收支脫鉤，全面實現(xiàn)稅收收入與非稅收入的統(tǒng)籌安排。
4.引入績效預(yù)算的思路和措施，評價和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行效率。根據(jù)我國公共財政改革的現(xiàn)狀，借鑒國外先進的經(jīng)驗，今后一個時期要將績效管理的概念和方法引入公共支出和部門的管理之中，按照積極穩(wěn)妥、分步實施的原則，逐步建立起與公共財政相適應(yīng)，以提高政府工作效能和財政資金使用效益為核心，以科學(xué)、規(guī)范的績效評價體系為手段的績效預(yù)算管理制度。目前應(yīng)進一步理清公共財政的具體職責(zé)范圍和各級財權(quán)、事權(quán)，根據(jù)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和公共部門履行職能的需要，合理確定公共支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，將公共部門預(yù)算管理作為政府履行職能及施政戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)，使部門效能和支出績效為始點的績效預(yù)算成為公共行政管理的核心和手段，為建立和完善績效預(yù)算管理制度做好充足的準(zhǔn)備。
（作者單位：淳安縣財政局）
