劉怡
【摘要】國庫集中支付制度是我國財政國庫改革中的一項重要制度改革, 而會計集中核算是地方財政改革的一項重要內(nèi)容。本文針對目前國庫集中支付制度的缺陷, 提出將會計集中核算融入國庫集中支付, 實(shí)現(xiàn)兩種制度的有效融合, 以推進(jìn)財政國庫管理改革。
【關(guān)鍵詞】國庫集中支付; 會計集中核算; 有效融合
國庫集中支付制度是我國財政國庫改革中的一項重要制度改革。1998 年6 月,全國人大常委會第十次會議對加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督提出了新的要求, 2005 年, 中央和地方開始全面推行財政國庫集中支付管理制度改革。經(jīng)過三年多的實(shí)踐檢驗(yàn), 發(fā)現(xiàn)實(shí)行國庫集中支付有利于增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力, 有利于加強(qiáng)財政監(jiān)管, 提高了財政資金的使用效益。但是, 這一改革畢竟是一項單一的制度改革, 無法解決深層次改革的復(fù)雜性問題。針對單一制度改革的不足, 筆者認(rèn)為, 應(yīng)按黨的十七大報告提出的深入貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀, 深化財稅、金融等體制改革的要求, 堅持制度創(chuàng)新, 將會計集中核算融入國庫集中支付, 發(fā)揮兩種制度的優(yōu)勢, 從而實(shí)現(xiàn)提高財政資金使用效益的最終目的。
一、國庫集中支付制度改革情況分析
國庫集中支付, 即國庫單一賬戶制度,是指財政部門在中央銀行設(shè)立一個統(tǒng)一的銀行賬戶, 所有財政支出均通過這一賬戶進(jìn)行撥付, 預(yù)算資金不再撥付到各預(yù)算單位銀行賬戶。預(yù)算單位可以根據(jù)自己履行職能的需要, 在批準(zhǔn)的預(yù)算項目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù), 并對此進(jìn)行全面預(yù)算管理, 但資金都要通過國庫單一賬戶體系支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。實(shí)現(xiàn)集中支付后,國庫資金的劃撥方式發(fā)生了較大的變化, 降低了財政資金運(yùn)行成本, 提高了資金使用效益, 規(guī)范了預(yù)算資金的管理, 提高了預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督力度。在改革實(shí)施過程中, 絕大多數(shù)預(yù)算單位都能夠從大局出發(fā), 積極配合。但是, 因國庫集中支付制度改革涉及到各預(yù)算單位、財政部門及商業(yè)銀行的利益, 這就不可避免地觸及到深層次改革的復(fù)雜性問題, 其單一制度改革所帶來的問題也日益顯現(xiàn)出來。主要表現(xiàn)在:
( 一) 預(yù)算單位過分使用授權(quán)支付
根據(jù)財政部《財政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》規(guī)定: 財政資金有直接支付和授權(quán)支付兩種支付方式。直接支付的范圍包括工資支出、購買支出以及中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付; 對于未納入政府采購的購買支出和小額零星支出, 預(yù)算單位申請授權(quán)支付, 采用零余額賬戶進(jìn)行撥款。從實(shí)際看, 對工資支出、政府采購支出基本實(shí)現(xiàn)了直接支付, 但一些自主進(jìn)行的采購活動和部分工程項目支出仍作為授權(quán)支付處理。根據(jù)資料顯示, 我國實(shí)行國庫集中支付之后, 預(yù)算資金的使用效益是提高了, 政府采購的商品平均成本降低了10%左右。但是, 有關(guān)數(shù)據(jù)也表明, 在所有采購中采用政府采購的項目也只有10%左右, 那么可以推斷出其他90%左右的業(yè)務(wù)是通過授權(quán)支付來操作的?？上攵? 很多單位可能是將一些較大的采購項目進(jìn)行拆分, 盡量申請授權(quán)支付, 以保護(hù)原先的單位利益和個人利益。正是由于部門預(yù)算細(xì)化程度不夠, 政府采購預(yù)算編制滯后, 部分工程項目支出未納入直接支付范圍等因素, 使得預(yù)算單位授權(quán)支付比率偏高, 影響了財政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。
( 二) 國庫支付中心的監(jiān)督職能尚未發(fā)揮到位
國庫支付中心對超標(biāo)準(zhǔn)的開支及不符合《現(xiàn)金管理條例》的提現(xiàn)缺乏必要的監(jiān)督。國庫集中支付應(yīng)該為財政資金的安全運(yùn)行和部門預(yù)算的有效執(zhí)行提供強(qiáng)有力的保障, 否則起不到改革應(yīng)有的作用。目前,財政國庫支付中心更側(cè)重于把監(jiān)督寓于服務(wù)之中。由于辦理業(yè)務(wù)時不要求預(yù)算單位提供原始憑證, 審核人員不能對其所填支付憑證的真實(shí)性進(jìn)行審核, 不能更好地發(fā)揮深層次的監(jiān)督職能。如一些單位的差旅費(fèi)、會議費(fèi)、招待費(fèi)嚴(yán)重超標(biāo), 有的單位把授權(quán)額度大多用于提現(xiàn)甚至全部提現(xiàn), 加大了現(xiàn)金違規(guī)的可能性, 在很大程度上影響了改革的預(yù)期目的。
( 三) 代理銀行的信譽(yù)有待加強(qiáng)
在實(shí)施了國庫集中支付之后, 一般由代理銀行根據(jù)支付指令, 通過零余額賬戶, 先墊付資金給收款人, 匯總后再與國庫單一賬戶進(jìn)行清算。在此情況下, 代理銀行申請清算的財政資金, 一般情況會很快到位。但特殊情況下也有兩種例外: 一是代理銀行錯過與人民銀行清算的時間,導(dǎo)致財政資金不能到賬, 代理銀行較長時間墊資; 二是當(dāng)人民銀行庫款余額不夠的時候, 代理銀行也會較長時間墊資。某人民銀行國庫處曾經(jīng)統(tǒng)計過: 一家業(yè)務(wù)量較大的代理銀行每月只能收取5 千元左右的清算費(fèi)用, 而其每月為代理財政資金清算業(yè)務(wù)的費(fèi)用卻超過10 萬元。商業(yè)銀行的代理成本過高, 被迫選擇“ 背叛”。在實(shí)際運(yùn)營過程中, 已發(fā)現(xiàn)有代理銀行通過超額清算或先清算后支付等方式套取財政資金。人民銀行國庫部門進(jìn)行清算時, 只要清算金額在額度控制范圍內(nèi), 庫款余額又足夠支付, 國庫就予以劃轉(zhuǎn), 至于代理銀行的清算金額是否是當(dāng)天的實(shí)際金額,國庫部門無法知曉。
( 四) 資金支付過程中存在風(fēng)險
在國庫集中支付資金過程中存在一定的風(fēng)險。財政直接支付存在著預(yù)算單位虛假套取財政資金的風(fēng)險。財政直接支付取消了資金撥付的中間環(huán)節(jié), 收款人、收款賬戶是否真實(shí)難以核實(shí), 預(yù)算單位用款申請的合理性很難確定; 與財政直接支付相比,授權(quán)支付的風(fēng)險性更大。因?yàn)樨斦跈?quán)給預(yù)算單位后, 財政部門的監(jiān)督余地相對減小, 給預(yù)算單位套取或轉(zhuǎn)移、挪用財政資金提供了便利。同時, 由于預(yù)算單位和基層代理銀行管理制約機(jī)制相對松弛, 內(nèi)控制度不夠健全, 這也為預(yù)算單位、代理銀行或有關(guān)人員違規(guī)操縱財政資金留下一定的空間; 同時, 預(yù)算單位通過零余額賬戶支取現(xiàn)金的額度沒有明確規(guī)定, 這也導(dǎo)致財政資金風(fēng)險的存在, 而且, 零余額賬戶的支取是否合理, 財政部門無法審定。
針對上述“難題”, 筆者認(rèn)為, 進(jìn)一步改革的思路, 可參照美、法等西方發(fā)達(dá)國家的做法, 將會計集中核算融入國庫集中支付,讓兩種制度相互結(jié)合, 揚(yáng)長避短。這種改革的基本作用是將會計集中核算制度所具有的會計核算和監(jiān)督功能延續(xù)到國庫集中支付制度中, 讓其作為國庫集中支付的一個重要職能發(fā)揮作用, 從而對行政事業(yè)單位的財政資金進(jìn)行有效控制、管理、核算和監(jiān)督。
二、兩種制度融合的可行性
會計集中核算是財政國庫管理制度改革方案出臺之前, 各地政府為加強(qiáng)財政資金的監(jiān)督和管理, 對公共財政支出改革進(jìn)行的有益嘗試。這種制度是在資金“ 三不變”的前提下, 撤銷行政事業(yè)單位銀行賬戶和會計機(jī)構(gòu), 會計業(yè)務(wù)改由財政部門設(shè)立的會計核算中心執(zhí)行。實(shí)踐證明, 作為加強(qiáng)財政資金管理的有益探索, 會計集中核算雖然也存在弱化單位財務(wù)管理、會計主體責(zé)任難以落實(shí)等問題, 但它改變了分散核算帶來的會計信息質(zhì)量低、會計監(jiān)督不到位的缺點(diǎn), 加強(qiáng)了對財政資金的管理, 強(qiáng)化了會計核算與監(jiān)督, 對從源頭上遏制腐敗, 提高資金使用效益, 降低行政成本等有積極作用。筆者認(rèn)為, 國庫集中支付主要解決財政資金撥付中多戶頭、多環(huán)節(jié)造成的資金閑置浪費(fèi)問題, 而會計集中核算則解決資金到達(dá)預(yù)算單位后在使用環(huán)節(jié)出現(xiàn)的胡花亂用問題。因此, 將會計集中核算融入國庫集中支付是完全可行和有效的。因?yàn)?
( 一) 兩種制度的理論基礎(chǔ)一致
會計集中核算和國庫集中支付都植根于公共財政理論, 都以公共財政和效益財政理論為指導(dǎo), 以防范財政風(fēng)險和提高財政資金效益為目標(biāo), 以財政資金控制為核心, 以加強(qiáng)預(yù)算管理和全程監(jiān)督為手段。
( 二) 兩種制度的最終目標(biāo)一致
會計集中核算制度是通過改革會計人員管理體制和會計業(yè)務(wù)處理程序, 強(qiáng)化會計核算和會計監(jiān)督, 杜絕胡花亂用和鋪張浪費(fèi),達(dá)到提高財政資金使用效益的目的; 國庫集中支付制度則是通過改變國庫資金撥付方式, 解決國庫資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存放形成的大量庫外沉淀和閑置浪費(fèi), 達(dá)到提高財政資金使用效益的目的。兩種制度的出發(fā)點(diǎn)盡管不同, 但最終目標(biāo)是完全一致的。
( 三) 兩種制度的承擔(dān)對象一致
會計集中核算工作的主要對象是黨政機(jī)關(guān)及直屬機(jī)構(gòu), 其具體對象是財政資金的使用過程。顯然, 其對象與國庫集中支付完全一致。
( 四) 兩種制度的操作主體一致
兩種制度都是財政部和中紀(jì)委共同提出, 由各級財政部門負(fù)責(zé)實(shí)施的。在具體運(yùn)作過程中, 可以考慮將兩種制度有機(jī)結(jié)合,使其在物質(zhì)、技術(shù)、信息、人力資源方面做到有效利用, 節(jié)約改革成本。
三、兩種制度融合的具體做法
對直接實(shí)行國庫集中支付的地區(qū), 要取消預(yù)算單位的預(yù)算外支出專戶, 在國庫集中管理中吸收會計集中核算的成功經(jīng)驗(yàn), 融合、簡化操作程序, 并通過會計集中核算來調(diào)整財政內(nèi)部的運(yùn)作機(jī)制, 從而打破目前政府性資金分塊割據(jù)和預(yù)算內(nèi)、外“兩張皮”的問題, 在提高財政資金管理水平的基礎(chǔ)上, 使國庫中心真正成為集一級政府的資金管理、資金結(jié)算、數(shù)據(jù)分析、預(yù)算執(zhí)行和信息監(jiān)控為一體的支付、核算中心。在業(yè)務(wù)處理上, 會計核算由預(yù)算單位承擔(dān), 財政可通過會計核算軟件聯(lián)網(wǎng), 實(shí)施在線監(jiān)控, 確保單位會計核算的規(guī)范性和合法性。
同時, 引入會計委派制, 并且實(shí)行不定期輪崗, 防止單位領(lǐng)導(dǎo)與財務(wù)人員勾結(jié), 保障財務(wù)的獨(dú)立性, 提高全面預(yù)算的執(zhí)行力。對于從會計集中核算轉(zhuǎn)軌為國庫集中支付的地區(qū), 可實(shí)行“一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子、一套人馬”的模式。在不改變原有人員和機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上, 增設(shè)審核、支付、會計等內(nèi)部職能部門, 充分利用原有的人員、機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)和機(jī)制, 通過會計和預(yù)算兩大手段的有機(jī)融合, 將會計集中核算中心改造成一個集會計核算與監(jiān)督、資金支付與結(jié)算、數(shù)據(jù)分析和預(yù)算執(zhí)行為一體的國庫集中支付中心。在業(yè)務(wù)操作上, 將原來由會計核算中心承擔(dān)的會計核算業(yè)務(wù)退回各預(yù)算單位, 將單一賬戶體系的支撐點(diǎn)轉(zhuǎn)移到國庫, 將資金運(yùn)行的介質(zhì)轉(zhuǎn)換為指標(biāo), 并通過零余額賬戶或預(yù)算外資金墊支的形式, 實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)資金庫外存放為零。
四、兩種制度有效融合需注意的問題
( 一) 深化預(yù)算管理體制改革, 處理好國庫集中支付與預(yù)算編制細(xì)化、預(yù)算批準(zhǔn)時間之間的矛盾
國庫集中支付改革成效的大小, 首先取決于預(yù)算編制的細(xì)化程度。在具體執(zhí)行中, 預(yù)算單位的年初預(yù)算一般都是上年末編制的。如果單位預(yù)算項目的細(xì)化程度不夠, 那么以此作為當(dāng)年國庫集中支付的依據(jù), 必然存在一定問題。在預(yù)算批準(zhǔn)時間上, 一般單位年初預(yù)算在當(dāng)年4 月左右才下達(dá), 那么單位1- 4 月的支出就缺乏依據(jù)?？煞窨紤]將預(yù)算批準(zhǔn)的時間提前到每年的1 月1 日前? 同時, 還需完善政府采購辦法, 將政府采購預(yù)算納入部門預(yù)算, 把游離在直接支付范圍之外的采購和工程項目納入到直接支付中, 提高國庫集中支付中直接支付的比例。
( 二) 建立與財政國庫管理制度改革相適應(yīng)的現(xiàn)代信息系統(tǒng)
通過高效、安全、快捷的現(xiàn)代信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò), 將各預(yù)算單位與財政國庫支付中心、政府采購部門、代理銀行、人大等聯(lián)系起來, 滿足資金預(yù)算、控制、異地實(shí)時查詢、統(tǒng)計、分析和監(jiān)督管理等要求。實(shí)現(xiàn)政府一盤棋、財政一盤賬、財務(wù)信息實(shí)時在線, 真正具備遠(yuǎn)程化數(shù)據(jù)管理能力的, 先進(jìn)、安全、穩(wěn)定的財政管理信息系統(tǒng)。
( 三) 協(xié)調(diào)好財政內(nèi)、外部關(guān)系
要協(xié)調(diào)好財政與稅務(wù)、國庫、銀行等外部關(guān)系。改革是對原有體制的突破, 有些問題涉及到多方利益, 需要各方協(xié)調(diào)才能解決。應(yīng)在相關(guān)的利益群體間建立博弈的合作關(guān)系, 讓每方都意識到合作才是最優(yōu)決策; 另一方面, 也要協(xié)調(diào)好財政內(nèi)部職能處室之間的關(guān)系。如果財政內(nèi)部處室不協(xié)調(diào),口徑和要求不一致, 將對國庫管理體制的改革產(chǎn)生負(fù)面影響。
( 四) 盡快出臺、完善相關(guān)的政策法規(guī),加強(qiáng)財政部門的再監(jiān)督
要及時修訂《國家金庫條例》及其實(shí)施細(xì)則, 研究修訂《財政總預(yù)算會計制度》和《行政單位會計制度》, 研究制定改革后單位銀行賬戶管理辦法、國庫支付憑證的使用和管理辦法以及預(yù)算單位提取現(xiàn)金管理辦法等, 為財政國庫管理體制的改革提供必要的制度保障。除制度上予以規(guī)范外, 同時也應(yīng)規(guī)定財政部門要定期向社會公布財政資金使用和國庫管理情況, 接受輿論和群眾的監(jiān)督, 并定期向人大報告。
( 五) 預(yù)防財政資金風(fēng)險, 完善后續(xù)監(jiān)管機(jī)制
財政部門要盡快完善內(nèi)控機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制, 規(guī)范和完善資金支付操作程序,以防范財政資金風(fēng)險。基層代理銀行要盡快解決管理松散、把關(guān)不嚴(yán)和與財政部門之間信息梗塞的弊端。政府采購部門要配合財政預(yù)算管理部門, 在財政資金撥付前對采購合同、收款賬戶的真?zhèn)蔚冗M(jìn)行全面鑒定; 財政資金從國庫直接支付給供應(yīng)商或勞務(wù)提供者后, 財政部門必須采取措施,通過電函、網(wǎng)絡(luò)等形式對財政資金進(jìn)行跟蹤。對預(yù)算單位零余額賬戶提取現(xiàn)金實(shí)行限額支付, 如遇特殊情況確需支付大額現(xiàn)金, 必須經(jīng)財政部門、代理銀行、預(yù)算單位的財務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)共同審定后撥付, 并在撥付后備案待查。
國庫集中支付制度是國際上較先進(jìn)的財政資金支出管理制度, 在規(guī)范公共支出方面取得了不錯的成績; 而會計集中核算制度是基層財政部門根據(jù)財政實(shí)際工作中存在的突出問題而進(jìn)行的一項改革, 在實(shí)際中凸顯了效果。在國庫集中支付中進(jìn)一步強(qiáng)化會計集中核算職能, 實(shí)現(xiàn)兩種制度的有效融合, 將對推進(jìn)我國財政國庫管理制度改革發(fā)揮積極作用。
【參考文獻(xiàn)】
[1] 劉曉. 試論國庫集中支付與會計集中核算的有效銜接[J].河南財政稅務(wù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報, 2007,( 4) .
[2] 姚文韻. 國庫集中支付制度中存在的“逆向選擇”問題研究[J].理論探討, 2006,( 4) .
[3] 趙勁松. 論會計集中核算與國庫集中收付制度的有效融合[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì), 2004,( 10) .
文章來源：會計之友
