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崔華清 馬亦楊
（北京國家會計學院 北京101312 對外經濟貿易大學 北京 100029）
【摘要】 修改完善《會計法》是貫徹落實全面依法治國戰(zhàn)略的重要舉措，是會計行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的內在要求和經濟社會發(fā)展的客觀需要。新《會計法》強調會計工作應當貫徹落實黨和國家的路線方針政策及決策部署，維護社會公共利益，為國民經濟和社會發(fā)展服務，加強會計信息化建設，嚴格履行保密責任，加大會計違法行為的處罰力度。文章建議《會計法》應增加ESG、管理會計、財會監(jiān)督和民事責任方面的內容。
【關鍵詞】 會計法；依法治國；會計工作
【中圖分類號】 F23 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1002-5812（2024）17-0004-06
2024年6月28日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國會計法〉的決定》，自2024年7月1日起施行。修改完善《會計法》，是廣大會計人員和會計工作中的一件大事，有助于進一步規(guī)范會計行為、提高會計信息質量、引導社會資源合理配置、維護市場經濟秩序、推進法治政府和法治社會建設。2024 年 7 月 11 日，財政部印發(fā)《關于做好新修改會計法貫徹實施工作的通知》，強調會計人員要認真學習、正確理解新修改的《會計法》的立法原則、基本制度和各項規(guī)定，帶頭遵守會計法律法規(guī)；各地區(qū)和有關部門要全面履行法律賦予的行政管理職能，切實加強新修改的《會計法》的組織實施，把新規(guī)定、新要求貫穿到會計管理工作全過程、各方面。
一、深刻認識修改完善《會計法》的重大意義
（一）修改完善《會計法》是貫徹落實全面依法治國戰(zhàn)略部署的重要舉措
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局和戰(zhàn)略高度，定位法治、布局法治、厲行法治，把全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，創(chuàng)造性提出了全面依法治國的一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了習近平法治思想，領導和推動我國社會法治建設發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就。黨的十八屆四中全會明確提出“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標。黨的十九大進一步指出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。黨的二十大強調指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執(zhí)政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安?！稌嫹ā肥钦{整整個國民經濟活動中會計關系法律規(guī)范的總稱，是規(guī)范會計工作的基礎性法律，是制定其他會計法規(guī)的依據，也是指導會計工作的最高準則。因此，根據我國經濟社會發(fā)展和會計改革工作中的新情況、新問題，適時開展《會計法》修改工作，用法治思維、法治方式、法治手段規(guī)范會計工作中的新情況、新問題，是貫徹落實黨中央、國務院戰(zhàn)略部署的重要舉措，是深化全面依法治國戰(zhàn)略部署的重大實踐，是“十四五”時期會計改革與發(fā)展中的一件大事，關系到會計行業(yè)的戰(zhàn)略布局和發(fā)展方向。
（二）修改完善《會計法》是促進會計行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的內在要求
近年來，隨著信息技術的飛速發(fā)展，會計工作職能作用的有效發(fā)揮已經日益與現代信息技術高度融合，會計工作的組織形式、技術手段、服務模式等正在發(fā)生深刻變化。為此，財政部先后印發(fā)了《全面推進我國會計信息化工作的指導意見》《企業(yè)會計信息化工作規(guī)范》《會計信息化發(fā)展規(guī)劃（2021—2025 年）》等文件，指導企業(yè)充分利用現代信息技術手段，切實提高會計工作效率和效果。但是，修改前的《會計法》未能對會計工作中出現的新情況、新特點予以反映和規(guī)范，且有關規(guī)定已不符合會計工作發(fā)展現狀和經濟社會發(fā)展形勢，一定程度上阻礙了經濟社會發(fā)展和會計改革的步伐。因此，適時修改《會計法》，將這些經過會計工作實踐檢驗證明行之有效的會計改革發(fā)展成果在《會計法》中充分體現出來，并以法律條文的形式予以明確和規(guī)范，是廣大會計人員的呼聲和心聲，有利于促進會計行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
（三）修改完善《會計法》是會計工作更好服務經濟社會發(fā)展的客觀需要
作為會計工作的結果，會計信息是經濟活動的真實反映。企業(yè)發(fā)生的交易或事項，都需要通過會計工作、以財務會計報告的形式加以反映。會計工作的重要職能之一，就是客觀真實地反映企業(yè)經濟運行的過程和結果，是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的重要抓手。會計信息的真實可比有用，有利于企業(yè)降低交易成本、促進資金資源有效流動、引導社會資源合理配置、推動市場經濟健康發(fā)展。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。經濟越發(fā)展，會計越重要。經濟高質量發(fā)展需要高質量的會計信息作支撐。近年來，財務造假特別是上市公司造假案件頻發(fā)，嚴重影響了會計信息質量，引發(fā)社會各方高度關注。因此，適時修改《會計法》，明確界定會計人員和其他相關人員的違法責任，加大會計違法行為的處罰力度，積極發(fā)揮良法促進發(fā)展、保障善治的重要作用，營造良好的會計工作氛圍，確保會計信息的高質量，充分發(fā)揮會計工作在經濟管理工作中的職能作用，更好地服務經濟社會發(fā)展。
二、正確理解新修改《會計法》的科學內涵
新修改的《會計法》在保持現行基本制度不變的前提下，重點解決會計工作中的突出問題，進一步明確會計工作應當遵循的基本原則、應當發(fā)揮的基礎作用，要求加強會計信息化建設，強調會計人員遵守保密責任，加大會計違法行為的處罰力度。對于這些新修改增加的內容，會計人員要認真學習，深刻領悟其科學內涵和精神實質，并在實際工作中嚴格遵循、有效貫徹，確保其真正發(fā)揮作用。
（一）新修改的《會計法》強調會計工作應當貫徹落實黨和國家的路線方針政策及決策部署，這是會計工作應當遵循的基本原則
黨的二十大報告在“新時代新征程中國共產黨的使命任務”部分強調，堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，把黨的領導落實到黨和國家事業(yè)各領域各方面各環(huán)節(jié)。我國的財政工作是中國共產黨領導下的財政工作，始終堅持的是“以政領財、以財輔政”，始終服務于黨和國家工作大局，同黨和國家事業(yè)發(fā)展緊密相連。做好財政工作，首先也是最根本的一條，就是要牢牢把握財政工作的政治屬性和財政部門的政治定位。作為財政工作的基礎和重要組成部分，會計工作承擔著為財政工作提供會計信息和其他信息的重要職責，必然要自覺地貫徹落實黨和國家的路線方針政策和決策部署。
（二）新修改的《會計法》強調會計工作應當維護社會公共利益，為國民經濟和社會發(fā)展服務，這是會計工作應當發(fā)揮的基礎作用
作為一種專業(yè)性和技術性都很強的工作，會計人員從事會計工作，需要遵循一些慣例和習俗、規(guī)定和原則，以及相關的會計職業(yè)道德。對于企業(yè)發(fā)生的經濟業(yè)務或事項，會計人員在從事會計工作過程中，需要對這些經濟業(yè)務或事項進行合理性、合法性、合規(guī)性的審核。只有通過合理性、合法性、合規(guī)性審核，才能通過會計工作的確認、計量、 記錄、報告，在企業(yè)的財務報表中反映出來，通過企業(yè)的財務會計報告對外進行披露。在這一過程中，由于會計信息的公共物品屬性，就隱含了以社會公共利益為導向。在社會公共利益與企業(yè)利益發(fā)生沖突時，會計工作應當以社會公共利益作為是非的判斷標準。在社會公共利益、企業(yè)利益與會計人員自身利益發(fā)生沖突時，會計工作還是應當以社會公共利益為重。只有這樣，才能促進會計行業(yè)的發(fā)展和社會地位的提高，贏得卓越的職業(yè)聲譽。其中，“社會公眾”，不僅包括會計人員所在的單位或單位的客戶，還包括投資者、債權人、政府部門，以及其他依賴會計信息做出相關決策的組織或個人。社會公眾的這種依賴賦予會計人員和會計工作維護社會公共利益的責任。
同時，會計工作的基本職能，是會計核算和會計監(jiān)督。通過會計核算，能夠客觀真實地反映企業(yè)的財務狀況、經營成果和現金流量，從而為科學合理地預測經濟發(fā)展提供信息支持。通過會計監(jiān)督，能夠合理地保證企業(yè)發(fā)生的經濟業(yè)務或事項的合理性、合法性和合規(guī)性，確保經濟業(yè)務或事項始終在法律法規(guī)的框架內進行，預防或防范違法違規(guī)的風險。換句話說，通過會計工作的基本職能，一方面能夠客觀真實地反映國民經濟和社會發(fā)展的過去、合理預測國民經濟和社會發(fā)展的未來，另一方面能夠防范各種違法違規(guī)風險事件的發(fā)生，保障國民經濟和社會發(fā)展的持續(xù)健康運行。
（三）新修改的《會計法》要求加強會計信息化建設
隨著信息技術的不斷發(fā)展和快速創(chuàng)新，傳統(tǒng)的會計電算化工作逐步向會計信息化方向演進。企業(yè)資源計劃系統(tǒng)在企業(yè)的廣泛應用，推動會計信息系統(tǒng)與業(yè)務系統(tǒng)有機融合，實現資源共享和互聯互通。人工智能技術引入會計工作后，有些企業(yè)已經開始嘗試使用財務機器人從事會計工作，有些企業(yè)開始探索推動會計工作向智能化方向發(fā)展，進一步提升了會計工作的效率和效果。會計工作出現的這些新情況、新變化，為將會計信息化納入新修改的《會計法》奠定了扎實的實踐基礎。
針對會計工作和現代信息技術日益融合的新形勢，財政部在 2021年 12月印發(fā)的《會計信息化發(fā)展規(guī)劃（2021—2025 年）》中明確指出，要逐步建立覆蓋會計信息系統(tǒng)輸入、處理、輸出等環(huán)節(jié)的會計數據標準，建成較為完整的會計數據標準體系。在數據輸入環(huán)節(jié)，財政部會同有關部門，加快制定、試點和推廣電子憑證會計數據標準，統(tǒng)籌解決電子票據接收、入賬和歸檔全流程的自動化和無紙化問題。目前，已經起草了使用頻率高、報銷數量大、社會關注廣的包括增值稅電子發(fā)票、銀行電子回單在內的9類電子憑證會計數據標準，并在全國范圍內開展試點。在數據處理環(huán)節(jié)，財政部將加快探索、研究制定財務會計軟件底層會計數據標準，規(guī)范會計核算系統(tǒng)的業(yè)務規(guī)則和技術標準，實現會計信息的標準化。在輸出環(huán)節(jié)，財政部將會同有關部門，加快推廣實施企業(yè)財務報表會計數據標準，實現企業(yè)報送的各種報表中的會計數據口徑盡可能實現統(tǒng)一，降低編制和報送成本、提高報表信息質量，增強會計數據共享水平。目前，先后制定印發(fā)了《可擴展商業(yè)報告語言（XBRL）技術規(guī)范》系列國家標準、《企業(yè)會計準則通用分類標準》及相關行業(yè)擴展分類標準，積極推動部分行業(yè)和企業(yè)開展 XBRL 財務報告試點。
隨著以網絡環(huán)境為基礎的會計信息系統(tǒng)廣泛應用，會計數據在企業(yè)內外部之間使用和共享，會計數據在傳輸、存儲過程中可能發(fā)生數據泄露、數據篡改甚至損毀風險，《會計信息化發(fā)展規(guī)劃（2021—2025 年）》強調，要針對不同類型的企業(yè)，建立健全會計信息分級分類安全管理制度、安全技術標準和監(jiān)控體系，加強對會計信息系統(tǒng)的審計，建立信息安全的有效保障機制和應急處理機制。
目前，做好會計信息安全工作，比較成熟的做法是基于會計信息不同場景，建成與企業(yè)相適應的會計信息安全治理能力：一是對業(yè)務場景進行全面梳理。這是企業(yè)基于會計信息不同場景進行安全治理的前提，有助于企業(yè)全面了解會計信息安全治理對象整體情況，從而為場景化會計信息安全治理提供路線圖。從會計信息的全生命周期看，可以分為采集、傳輸、存儲、使用、共享、銷毀等場景?；跁嬓畔⑷芷谶M行場景劃分，能夠更好地與現行法律法規(guī)關于數據全生命周期的安全要求相契合，同時與當前主流的數據安全治理體系框架更加匹配。二是對業(yè)務場景確定優(yōu)先級。在全面梳理業(yè)務場景后，企業(yè)應當綜合考慮相關法律法規(guī)監(jiān)管要求、會計信息安全風險程度和未來業(yè)務發(fā)展需要，確定對業(yè)務場景進行治理的優(yōu)先級。通常情況下，企業(yè)應優(yōu)先對會計信息進行分類分級，這是對會計信息進行安全治理的基礎性工作。企業(yè)在進行內外部會計信息采集時，可能對相關企業(yè)的信息權益造成損害，是會計信息安全合規(guī)方面容易發(fā)生問題的環(huán)節(jié)，需要優(yōu)先進行治理。會計信息的流通和共享，相關場景的安全建設也要重點予以關注。三是對業(yè)務場景會計信息安全風險進行評估。企業(yè)需要針對會計信息的具體場景，綜合考慮相關法律法規(guī)合規(guī)要求、會計信息的重要程度、面臨的會計信息具體安全威脅等因素，梳理會計信息安全相關的風險點，同時明確會計信息安全風險等級。四是制定并組織實施解決方案。結合前述的業(yè)務場景會計信息安全風險評估結果，企業(yè)可根據相關法律法規(guī)政策和標準要求，制定具體的可實施的解決方案，如在加密存儲場景中使用加解密系統(tǒng)，在選擇具體的算法時避開不安全的算法，在終端場景下部署終端數據泄密防護等。五是對業(yè)務場景操作規(guī)范進行完善。在會計部門具體采用了相關的技術措施后，企業(yè)應及時完善整體會計信息安全制度體系中相關的制度文件，保持制度流程和技術落地的一致性，從而規(guī)范業(yè)務場景日常的會計信息安全管理工作和運營工作。
（四）新修改的《會計法》強調會計人員應當嚴格履行保密責任
會計人員在從事會計工作過程中，不可避免地會知道企業(yè)大量的商業(yè)秘密和非商業(yè)秘密，以及一些與企業(yè)有業(yè)務往來的其他企業(yè)的商業(yè)秘密和非商業(yè)秘密。在市場經濟中，這些秘密是可以帶來經濟利益的。同時，這些信息的泄露可能會削弱企業(yè)或與其有業(yè)務往來的其他企業(yè)的競爭地位，或造成直接或間接的損失。因此，保守秘密是會計人員必須遵守的職業(yè)道德。在實際工作中，會計人員要做到：（1）根據自己的工作職權和業(yè)務范圍，了解掌握相關的業(yè)務和財務信息，除此之外的其他信息，不隨便打聽。（2）嚴格遵守相關法律法規(guī)，除法律法規(guī)允許對外披露的信息外，未經請示企業(yè)領導同意，不私自對外披露有關的業(yè)務和財務信息。（3）不為任何誘惑所動，堅持原則，堅守紀律，在任何情況下都不能泄露本單位的秘密和其他各種類型信息。
近年來，財政部在推動加強會計人員誠信建設方面持續(xù)發(fā)力。2018年4月，財政部制定印發(fā)《關于加強會計人員誠信建設的指導意見》，明確了加強會計人員誠信建設的指導思想、基本原則，并分別從增強會計人員誠信意識、加強會計人員信用檔案建設、健全會計人員守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制、加強組織實施等方面進行統(tǒng)籌謀劃和系統(tǒng)部署。2018 年 12 月，財政部聯合國家發(fā)改委等 22 個部門共同制定印發(fā)《關于對會計領域違法失信相關責任主體實施聯合懲戒的合作備忘錄》，對聯合懲戒對象、信息共享與聯合懲戒的實施方式、聯合懲戒措施、共享信息的持續(xù)管理等方面做出明確規(guī)定。2021 年11月，財政部制定印發(fā)《會計改革與發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》，強調要加強會計誠信機制建設，依托會計管理信息平臺，實現跨層級、跨部門、跨系統(tǒng)的數據互聯互通。2023年1月，財政部制定印發(fā)《會計人員職業(yè)道德規(guī)范》，提出“三堅三守”（堅持誠信、守法奉公，堅持準則、守責敬業(yè)，堅持學習、守正創(chuàng)新）的會計人員職業(yè)道德要求。事實上，財政部制定印發(fā)的《關于加強會計人員誠信建設的指導意見》早就明確指出，要建立嚴重失信會計人員“黑名單”制度，將有提供虛假財務報告，做假賬，隱匿或者故意銷毀會計憑證、會計賬簿、財務會計報告，貪污，挪用公款，職務侵占等與會計職務有關違法行為的會計人員，作為嚴重失信會計人員列入“黑名單”，納入全國信用信息共享平臺，依法通過“信用中國”網站等途徑，向社會公開披露相關信息。
（五）新修改的《會計法》加大了會計違法行為的處罰力度
近年來，會計違法行為時有發(fā)生，對經濟社會發(fā)展造成了嚴重損害，引發(fā)社會廣泛關注。新修改的《會計法》與《證券法》等法律的處罰規(guī)定相銜接，加大了會計違法行為的處罰力度，突出表現在：
一是引入行政處罰措施，如警告、通報批評、沒收違法所得等措施。比如，新修改的《會計法》第四十一條規(guī)定，偽造、變造會計憑證、會計賬簿，編制虛假財務會計報告，隱匿或者故意銷毀依法應當保存的會計憑證、會計賬簿、財務會計報告的，由縣級以上人民政府財政部門責令限期改正，給予警告、通報批評，沒收違法所得。
二是加大對單位的處罰，罰款額度由三千元以上五萬元以下，增加到二十萬元以下，情節(jié)嚴重的，對單位可以并處二十萬元以上一百萬元以下的罰款，或者由五千元以上十萬元以下的罰款，視違法所得情況，增加到二十萬元以上二百萬元以下的罰款，或違法所得一倍以上十倍以下的罰款。這在新修改的《會計法》第四十條、第四十一條中均有所體現。
三是加大對單位領導的處罰，如引入行政處罰措施（包括警告、通報批評），罰款額度由五千元以上五萬元以下，增加到二十萬元以上一百萬元以下，情節(jié)嚴重的，增加到一百萬元以上五百萬元以下。比如，新修改的《會計法》第四十二條規(guī)定，授意、指使、強令會計機構、會計人員及其他人員偽造、變造會計憑證、會計賬簿，編制虛假財務會計報告或者隱匿、故意銷毀依法應當保存的會計憑證、會計賬簿、財務會計報告的，由縣級以上人民政府財政部門給予警告、通報批評，可以并處二十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，可以并處一百萬元以上五百萬元以下的罰款。
四是加大對直接負責的主管人員和其他直接責任人員的處罰，罰款額度由二千元以上二萬元以下，增加到五萬元以下，情節(jié)嚴重的，增加到五萬元以上五十萬元以下；或者由三千元以上五萬元以下，增加到十萬元以上五十萬元以下，情節(jié)嚴重的，增加到五十萬元以上二百萬元以下。這在新修改的《會計法》第四十條、第四十一條中均有所體現。
五是引入“公職人員”概念并增加處罰措施。新修改的《會計法》將“國家工作人員”調整為“公職人員”，從而將以前不是從事公務的人員納入管理范圍，相應擴大了承擔會計違法行為法律責任的人員范圍，同時適應承擔法律責任人員范圍的擴大，將“行政處分”調整為“處分”。這在新修改的《會計法》第四十條、第四十一條、第四十二條中均有所體現。
三、關于未來修改完善《會計法》的意見建議
2024年6月28日新修改的《會計法》，維持了《會計法》頒布實施以來的基本框架，僅對部分內容做出修改完善，從而也為未來再次進行修改完善留下了空間。
（一）調整增加ESG的相關內容
會計工作的基本職能之一是提供決策有用的會計信息。傳統(tǒng)會計工作主要是采用貨幣計量單位，對企業(yè)發(fā)生的交易事項通過一系列的會計規(guī)則進行會計處理，從而通過財務會計報告提供會計信息，進而評價企業(yè)自身生產經營活動的成本和效益。但是，傳統(tǒng)財務會計報告不能客觀全面地反映企業(yè)生產經營活動的內外部效益，造成投資者、債權人、政府部門和其他利益相關者難以有效評估企業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的機遇、挑戰(zhàn)和風險。2023年3月，美國芝加哥大學布斯商學院Michael Minnis、麻省理工學院斯隆管理學院 Andrew G.Sutherland、德國曼海姆大學 Felix W.Vetter通過分析一個涵蓋 2002 年到 2017 年的 300 萬銀行借款人財務報告樣本的數據庫后，在麻省理工學院網站上發(fā)表的文章《不再需要財務報表》發(fā)現，過去 20 年中，銀行在篩選和監(jiān)控借款人的過程中，收集和采用經審計的財務報表出現大幅下降。2002年，借款人向銀行提供的財務報告中有57% 是經過審計的財務報告，但到 2017 年，這一比例下降至 33%，且呈單邊下降態(tài)勢。傳統(tǒng)財務會計報告提供信息的決策有用性堪憂。
與此同時，企業(yè)能否持續(xù)發(fā)展，既取決于企業(yè)自身生產經營活動的成本和效益，也取決于企業(yè)生產經營活動派生出來的社會成本和效益，也就是經濟學上所講的外部性。但是，傳統(tǒng)財務會計報告限于自身的不足，并不能反映企業(yè)生產經營活動對社會和環(huán)境產生的不利影響和有利影響。因此，經過理論界和實務界的長期研究和探索，ESG（環(huán)境、社會、治理）理念應運而生，并通過全球報告倡議組織、氣候披露準則理事會、可持續(xù)發(fā)展會計準則理事會、氣候相關財務信息披露工作組等的持續(xù)努力，ESG 相關的信息披露標準得到了不斷建立健全和完善。2021年11月，國際財務報告準則基金會宣布成立國際可持續(xù)準則理事會（ISSB）。2023 年 6 月，ISSB 發(fā)布首批兩項可持續(xù)披露準則，分別為《國際財務報告可持續(xù)披露準則第 1 號——可持續(xù)相關財務信息披露一般要求》和《國際財務報告可持續(xù)披露準則第2 號——氣候相關披露》，并得到了國際證監(jiān)會組織、二十國集團領導人峰會、歐盟委員會的認同。2023年7月，歐盟委員會通過首批 12項歐洲可持續(xù)報告準則，包括 2項通用準則（一般要求、一般披露）和10項ESG主題準則（5項環(huán)境主題準則分別為：氣候變化、污染、水與海洋資源、生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)、資源利用與循環(huán)經濟；4項社會主題準則分別為：自有勞動力、價值鏈中的工作、受影響的社區(qū)、消費者和終端使用者；1項治理主題準則是商業(yè)行為）。
隨著全球對 ESG問題的日益關注，我國在習近平生態(tài)文明思想指導下，有關部門根據各自職責、在各自領域分別研究制定了促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的宏觀政策、監(jiān)管規(guī)則或相關披露要求，企業(yè)特別是部分上市公司相繼開展了 ESG的披露實踐，投資者、債權人、社會公眾和監(jiān)管部門等利益相關方對企業(yè)可持續(xù)信息的需求日益增強，迫切需要我國基于實際，研究制定統(tǒng)一、可比的可持續(xù)信息披露標準。因此，財政部在 2021 年 11 月印發(fā)的《會計改革與發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》中強調，要貫徹綠色發(fā)展理念，按照國家落實“碳達峰、碳中和”目標的政策方針和決策部署，加強可持續(xù)報告準則的研究，適時推動建立我國可持續(xù)報告制度。
2024 年 4 月，上海證券交易所、深圳證券交易所、北京證券交易所同時發(fā)布《上市公司自律監(jiān)管指引——可持續(xù)發(fā)展報告》，強調上市公司應當將可持續(xù)發(fā)展理念融入公司發(fā)展戰(zhàn)略、經營管理活動中，持續(xù)加強生態(tài)環(huán)境保護、履行社會責任、健全公司治理能力，促進自身和經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，逐步強化對經濟、社會、環(huán)境的正面影響，要求上市公司應當編制《上市公司可持續(xù)發(fā)展報告》或《上市公司環(huán)境、社會和公司治理報告》。2024年5月，財政部印發(fā)《企業(yè)可持續(xù)披露準則——基本準則（征求意見稿）》，強調企業(yè)應當披露可持續(xù)信息，即企業(yè)環(huán)境、社會和治理方面的可持續(xù)主題相關風險、機遇和影響的信息，并著力打造由基本準則、具體準則、應用指南組成的我國可持續(xù)披露準則體系，從而促進企業(yè)踐行可持續(xù)發(fā)展理念，促進經濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，以更好地參與全球經貿投資活動、提高國際競爭力、推動高質量發(fā)展。從法律層面看，2024年7月1日實施的《公司法》第二十條規(guī)定，“公司從事經營活動，應當充分考慮公司職工、消費者等利益相關者的利益以及生態(tài)環(huán)境保護等社會公共利益，承擔社會責任。國家鼓勵公司參與社會公益活動，公布社會責任報告”。
因此，不論是提高會計信息的決策有用性，還是吸收國內外可持續(xù)信息披露實踐經驗，或者是我國法律法規(guī)相關要求，建議在未來修改《會計法》時，應當將可持續(xù)信息披露相關要求納入《會計法》予以規(guī)范。
（二）調整補充管理會計的相關內容
近年來，隨著經濟社會快速發(fā)展、信息技術快速迭代、數理統(tǒng)計方法不斷涌現、管理要求日益科學化精細化，會計工作已從傳統(tǒng)的記賬、算賬、報賬、核賬、查賬等基本職能，逐步轉向價值管理、預算管理、資本運營、風險防控、決策支持等拓展職能，會計核算與業(yè)務活動同步集成、實現業(yè)財融合，會計工作參與企業(yè)內部管理活動的深度和廣度不斷拓展。據了解，具備一定規(guī)模的美國企業(yè)，通常都設有管理會計崗位，90%的會計人員從事管理會計方面的工作，75%的工作時間用于決策支持。與此相對照，我國企業(yè)超過 85%的會計人員從事會計核算方面的工作，80% 以上的時間用于記賬、算賬、報賬。這在一定程度上表明，我國會計人員的職能作用發(fā)揮，還主要側重于會計工作的基本職能方面。
為指導會計人員積極發(fā)揮參與管理的職能作用，財政部近年來一直在加強管理會計方面的制度標準建設。2014年 10 月，財政部制定印發(fā)《關于全面推進管理會計體系建設的指導意見》，明確提出要“形成以管理會計基本指引為統(tǒng)領、以管理會計應用指引為具體指導、以管理會計案例示范為補充的管理會計指引體系”。自 2013年 8月制定印發(fā)《企業(yè)產品成本核算制度（試行）》以來，財政部一直在加強管理會計標準方面的研究制定工作，先后制定印發(fā)了包括石油石化行業(yè)、煤炭行業(yè)、鋼鐵行業(yè)、電網經營行業(yè)、油氣管網行業(yè)在內的企業(yè)產品成本核算制度，以及《事業(yè)單位成本核算基本指引》、公立醫(yī)院、科學事業(yè)單位等事業(yè)單位成本核算制度；自 2017 年 9 月開始制定印發(fā)《管理會計應用指引》，目前共制定印發(fā)了涵蓋戰(zhàn)略管理、預算管理、成本管理、營運管理、投融資管理、績效管理、風險管理、內部轉移定價等在內的 34項管理會計應用指引，同時制定印發(fā)了 9項《管理會計案例索引》和五輯《管理會計行業(yè)調研報告及案例》，基本建成與我國社會主義市場經濟相適應的管理會計體系。
眾所周知，會計工作有兩大職能，分別是基本職能（即會計核算、會計監(jiān)督）和拓展職能（即參與管理，主要是預測經濟前景、參與經濟決策、評價經營業(yè)績）。新修改的《會計法》，第二章規(guī)范會計核算方面的內容，第三章規(guī)范會計監(jiān)督方面的內容，第四章主要是圍繞會計核算和會計監(jiān)督等內容對會計機構和會計人員進行規(guī)范，第五章主要是圍繞會計核算和會計監(jiān)督、會計機構和會計人員的違法行為進行規(guī)范。在某種程度上可以說，新修改的《會計法》基本上是圍繞著會計工作的基本職能進行規(guī)范，很少涉及會計工作的拓展職能。
基于上述考慮，無論是從全面完整發(fā)揮包括基本職能和拓展職能在內的會計工作職能作用，還是吸收我國會計工作實踐經驗，建議在未來修改《會計法》時，應當將管理會計相關內容納入《會計法》予以規(guī)范。
（三）調整充實財會監(jiān)督的相關內容
習近平總書記高度重視財會監(jiān)督工作，就加強財會監(jiān)督工作先后發(fā)表了一系列重要講話。在2020年1月召開的十九屆中央紀委四次全會上，習近平總書記首次將財會監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系，為新時代加強財會監(jiān)督工作賦予了新的歷史使命和政治定位。此后，在十九屆中央紀委六次全會、中央全面深化改革委員會第二十五次會議等會議上，習近平總書記多次就加強財會監(jiān)督工作發(fā)表重要講話、闡述加強財會監(jiān)督工作的重要性。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在 2023年 2月印發(fā)的《關于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》，分別從指導思想、工作要求、主要目標、健全財會監(jiān)督體系、完善財會監(jiān)督工作機制、加大重點領域財會監(jiān)督力度、保障措施等方面提出明確要求、做出全面部署。
新修改的《會計法》第二十五條明確單位內部會計監(jiān)督制度屬于單位內部控制制度，第三十一條強調財政、審計、稅務、金融管理等部門依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定職責實施監(jiān)督檢查后，應當出具檢查結論，檢查結論能夠滿足其職責需要的，其他監(jiān)督檢查部門應當加以利用，不得重復查賬。新修改的《會計法》規(guī)范的會計監(jiān)督，主要還是著眼于從實現會計基本職能之一的角度予以規(guī)范，不論是內涵還是外延，都還有很大的拓展空間。
習近平總書記所強調的財會監(jiān)督，既包括財政監(jiān)督，又包括財務監(jiān)督，還包括會計監(jiān)督，但是卻不是傳統(tǒng)意義上三者的簡單加總，而是三者的有機融合和凝練升華，是涵蓋了財政、財務、會計監(jiān)督在內的全覆蓋的一種監(jiān)督行為。眾所周知，財務監(jiān)督、會計監(jiān)督肯定是會計工作的職能，財政監(jiān)督在許多情況下，也是通過會計工作來實現的。如何實現財會監(jiān)督（包括財政監(jiān)督、財務監(jiān)督、會計監(jiān)督）與其他各類監(jiān)督的“有機貫通、相互協調”，以及《關于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》所強調的“堅持協同聯動，加強貫通協調”，而不僅僅是在其他監(jiān)督檢查結論能夠滿足其監(jiān)督檢查職責要求時，直接加以利用、不得重復查賬，是未來修改《會計法》時需要予以調整充實的內容之一。
因此，貫徹落實習近平總書記關于加強財會監(jiān)督工作重要講話精神，建立有機貫通、相互協調的黨和國家監(jiān)督體系，補足新修改的《會計法》有關會計監(jiān)督的內涵和外延不足的短板，建議在未來修改《會計法》時，將習近平總書記關于財會監(jiān)督的重要講話精神通過法定程序轉化為國家意志，從而為加強和完善財會監(jiān)督提供法律制度保障。
（四）調整增加民事責任的相關內容
承擔違法行為的法律責任包括民事責任、刑事責任、行政責任。其中，民事責任，是指民事主體不履行或者不完全履行民事義務應當依法承擔的不利后果。承擔民事責任的方式主要有停止侵害、返還財產、恢復原狀、賠償損失等。民事責任一方面是違反民事義務所承擔的法律后果，另一方面是救濟民事權利損害的必要措施，同時還是保護民事權利的直接手段。按照我國《民法典》規(guī)定，法人以其全部財產獨立承擔民事責任；法定代表人因執(zhí)行職務造成他人損害的，由法人承擔民事責任。
2024年6月，國務院辦公廳轉發(fā)中國證監(jiān)會等部門《關于進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見》明確指出，要“推動完善民事追責支持機制。探索建立證券公益訴訟制度。”要“統(tǒng)籌運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟、行政執(zhí)法當事人承諾等一系列投資者賠償救濟制度機制，進一步提高違法成本。”新修改的《會計法》在第五章法律責任部分，根據會計違法行為的嚴重程度，分別給予行政責任和刑事責任追究，這在新修改的《會計法》第四十條、第四十一條、第四十二條、第四十三條、第四十四條中均有明確規(guī)定。但新修改的《會計法》在加大會計違法行為所承擔行政責任和刑事責任處罰力度的同時，并沒有對會計違法行為造成經濟損失時應當如何追究相應的民事責任作出規(guī)定。
因此，從加大會計違法行為的震懾力、提高會計違法行為的犯罪成本角度，建議在未來修改《會計法》時，增加會計違法行為造成經濟損失時應追究其民事責任方面的相關規(guī)定，從而為遏制財務造假等會計違法行為提供更加有力的法治保障，更好地提高會計信息披露質量、切實維護市場經濟秩序和社會公眾利益。
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作者簡介
崔華清，中國人民大學管理學博士，中國注冊會計師、注冊資產評估師、正高級會計師、英國特許公認會計師，財政部首批會計人才庫、金融人才庫專家，中國注冊會計師協會第七屆理事會常務理事、中國會計學會會計教育分會第四屆理事會常務理事，現任北京國家會計學院黨委委員、副院長，曾在財政部會計司先后從事企業(yè)會計準則研究制定和組織實施、會計人員誠信體系建設、會計人員管理服務等工作。
