按照公司制法人治理的要求，投資者對經(jīng)營行為負有最終責(zé)任，保證資產(chǎn)安全是投資者的基本要求。因此，必須加強監(jiān)督和控制，并重點強調(diào)事中控制
2007年5月，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布了《中央企業(yè)財務(wù)預(yù)算管理辦法》，對中央企業(yè)財務(wù)預(yù)算管理工作進行了全面規(guī)范。本文試圖結(jié)合中央企業(yè)目前的財務(wù)管理體制，從投資者財務(wù)的角度，認識財務(wù)預(yù)算管理手段的含義，探討運用這一管理手段實現(xiàn)投資者財務(wù)預(yù)算管理目標時需要重點關(guān)注的一些問題。
一、投資者財務(wù)預(yù)算的重要內(nèi)涵
財政部于2007年發(fā)布的《企業(yè)財務(wù)通則》提出了“投資者財務(wù)”和“經(jīng)營者財務(wù)”的概念，其中第十二條和十三條對投資者和經(jīng)營者的財務(wù)管理職責(zé)進行了明確界定?！锻▌t》對兩者的財務(wù)管理職責(zé)的劃分非常清楚，明確界定了資產(chǎn)委托方與受托方的財務(wù)管理責(zé)任。
從《通則》相關(guān)條款的字面來理解，經(jīng)營者和投資者分別負責(zé)“編預(yù)算”和“批預(yù)算”的工作，但結(jié)合現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)在要求和企業(yè)實際運作來看，就不是那么簡單了。從投資者的角度出發(fā)，財務(wù)預(yù)算具有三個重要含義，以下分別予以論述。
?。ㄒ唬┴攧?wù)預(yù)算是投資者和經(jīng)營者雙方認同的資產(chǎn)經(jīng)營契約
對于投資者而言，財務(wù)預(yù)算是對其所出資的預(yù)期回報；對于經(jīng)營者而言，財務(wù)預(yù)算是對其經(jīng)營管理業(yè)績以及取得報酬的預(yù)設(shè)目標。由于兩者的目的截然不同，所以必須要有一個能夠?qū)烧吣繕私Y(jié)合和平衡，并能夠量化記錄和后評價的載體。應(yīng)該進一步說，對于集團企業(yè)的母公司而言，子公司財務(wù)預(yù)算的首要意義就是母公司（或其產(chǎn)權(quán)代表）和子公司經(jīng)營層簽署的年度資產(chǎn)經(jīng)營合同。
?。ǘ┴攧?wù)預(yù)算是投資者控制資產(chǎn)安全風(fēng)險的重要工具
對于投資者而言，資產(chǎn)安全永遠是最重要的，而現(xiàn)實中，資產(chǎn)損失從來都是事后出現(xiàn)的。拋開法人治理結(jié)構(gòu)及經(jīng)理人道德風(fēng)險等因素外，財務(wù)會計報告的滯后性是一個重要的原因。在多級次集團企業(yè)中，分支機構(gòu)的財會信息滯后成為制約總機構(gòu)或高級次公司經(jīng)營者進行經(jīng)營決策的重大障礙，而對于投資者而言，這一點更加明顯。因為相比經(jīng)營者，投資者不但要忍受會計報告信息的時間滯后，還要忍受信息不對稱帶來的空間滯后。而借助于財務(wù)預(yù)算這一管理手段，投資者可以在經(jīng)營期對涉及資產(chǎn)安全的事項進行事前約束，比如投資范圍和總量、委托理財?shù)雀唢L(fēng)險業(yè)務(wù)、金融工具使用以及擔(dān)保規(guī)模等。對于集團企業(yè)而言，母公司對子公司有關(guān)資產(chǎn)營運的授權(quán)限制是保證資產(chǎn)安全的底線，而財務(wù)預(yù)算則是保證這一底線能夠充分發(fā)揮作用的有效工具。
?。ㄈ┴攧?wù)預(yù)算能夠貫徹投資者的特定管理意圖
在這一點上，中央企業(yè)很具典型性。國資委依照國務(wù)院授權(quán)對央企的國有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利，而按目前央企的治理結(jié)構(gòu)，母公司受國資委的委托，對子公司（包括上市公司）進行監(jiān)管。
國資委與經(jīng)其授權(quán)的央企母公司不但具有廣泛意義上的股東身份，同時也是貫徹國家各項特定政策的代表。比如，在國資委對中央企業(yè)2008年財務(wù)預(yù)算報告的編制要求中，明確將企業(yè)安全生產(chǎn)、節(jié)能減排、科技投入三項特定指標列入了預(yù)算報告的范圍。
二、投資者財務(wù)預(yù)算的管理目標
對投資者而言，財務(wù)預(yù)算管理的根本目標是保證資產(chǎn)保值增值。同時，由于資產(chǎn)委托關(guān)系，投資者必須要關(guān)注經(jīng)營者是否能夠切實履行資產(chǎn)受托經(jīng)營責(zé)任。所以，投資者財務(wù)預(yù)算管理的管理目標有兩個：一是經(jīng)營績效評價，二是優(yōu)化資源配置。兩者當(dāng)中，前者偏重于“管人”，后者偏重于“管資產(chǎn)”。
?。ㄒ唬┮阅繕斯芾頌槭侄?，對經(jīng)營績效進行監(jiān)控管理
在現(xiàn)代企業(yè)制度下，母公司的定位可分為兩種類型：一種是以獲取投資收益為主要目的的投資控股公司，另一種是以戰(zhàn)略經(jīng)營為主要目的的實業(yè)管理型公司。從我國央企的現(xiàn)狀看，大多數(shù)屬于后者，即母公司既是子公司的投資者，又是集團戰(zhàn)略的制訂者和組織實施者，母公司對子公司的生存和發(fā)展負有直接責(zé)任，而不僅是財務(wù)賬目上的投資關(guān)系。基于這樣的現(xiàn)狀，作為投資者的母公司必須發(fā)揮對子公司經(jīng)營績效的監(jiān)控和評價職能。
通過財務(wù)預(yù)算手段進行經(jīng)營績效管理，必須借助于全過程財務(wù)預(yù)算管理才能切實實現(xiàn)，其中的管理核心是事中控制。投資者財務(wù)預(yù)算控制可分為目標設(shè)定、過程控制、結(jié)果評價三個步驟。
1．通過認可財務(wù)預(yù)算計劃的方法，確立資產(chǎn)經(jīng)營目標
經(jīng)營者編制的財務(wù)預(yù)算方案必須得到投資者的同意才能實施，這就意味著，投資者為經(jīng)營者提出了特定期間（通常為一年）的資產(chǎn)經(jīng)營目標。央企內(nèi)部普遍推行的資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任書簽訂制度正是起到了這個作用。
2．通過定期取得財務(wù)報告和經(jīng)營者專項匯報等方式，了解財務(wù)預(yù)算的執(zhí)行進度，掌握預(yù)算執(zhí)行的差異及成因，對經(jīng)營行為提出意見
從預(yù)算控制的角度看，事中控制最重要，對于經(jīng)營行為是否認可并提出意見，是事中控制的核心。前已述及，由于央企母公司屬于戰(zhàn)略經(jīng)營型，而非財務(wù)投資型，所以，必須行使事中控制職能，否則財務(wù)預(yù)算管理將流于形式。需要指出，事中控制不應(yīng)該被認為是干涉企業(yè)的經(jīng)營行為，從保證資產(chǎn)保值增值的角度看，這是投資者必須履行的作為。
3．通過預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果分析考核，對資產(chǎn)經(jīng)營情況做出評價
預(yù)算期完成后，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)向投資者報告資產(chǎn)的經(jīng)營情況，包括公司業(yè)績和管理層履職情況，上市公司在年報中披露的管理層對生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)分析和討論就是向其所有股東提供的經(jīng)營業(yè)績報告。需要指出的是，投資者應(yīng)該對經(jīng)營者的業(yè)績做出評價，但資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任分析、考核和評價要區(qū)分主、客觀因素，而不能一味“以數(shù)據(jù)論成敗”，對于經(jīng)營者不可控的客觀因素要進行量化分析，還原后對照設(shè)定目標，才能得到客觀的評價結(jié)論。
從現(xiàn)實情況看，不論是國資委對中央企業(yè)集團的業(yè)績考核，還是中央企業(yè)集團公司對所屬子公司的經(jīng)營責(zé)任考核，都體現(xiàn)了不同級次的投資者通過財務(wù)預(yù)算管理實施績效管理的思路，成為投資者實現(xiàn)“管人、管賬”目標的有力工具。
?。ǘ┩ㄟ^財務(wù)預(yù)算手段，優(yōu)化資源配置
投資者財務(wù)預(yù)算管理的另一目標是優(yōu)化集團的資源配置。投資者和經(jīng)營者的財務(wù)預(yù)算管理目標存在差異，經(jīng)營者財務(wù)預(yù)算的管理目標是提升資源的使用效益，而投資者財務(wù)預(yù)算的管理目標是優(yōu)化資源配置。對于經(jīng)營者來說，所關(guān)注的是投資者委托經(jīng)營資產(chǎn)的經(jīng)營效益如何；對于投資者來說，則應(yīng)當(dāng)把所擁有的資源優(yōu)化配置，以達到保值增值的最佳效果。
三、避免走入兩個誤區(qū)
作為中央企業(yè)，要順利開展財務(wù)預(yù)算管理工作，發(fā)揮財務(wù)預(yù)算的管理作用，必須在管理角色上對投資者和經(jīng)營者進行區(qū)分。母公司要對自己的管理目標有清楚的認識，正確應(yīng)用投資者財務(wù)預(yù)算管理手段，防止出現(xiàn)兩個傾向：一是把投資者財務(wù)預(yù)算管理工具與經(jīng)營者預(yù)算混為一談，用子企業(yè)經(jīng)營預(yù)算作為投資者預(yù)算；二是投資者財務(wù)預(yù)算管理只管宏觀，“只問結(jié)果、不管過程”，看似與經(jīng)營者財務(wù)預(yù)算清楚分離，但實際上極容易出現(xiàn)過程失控。
?。ㄒ唬┙?jīng)營者財務(wù)預(yù)算與投資者財務(wù)預(yù)算不能合二為一
前已述及，經(jīng)營者和投資者財務(wù)預(yù)算在管理目標、管理方法上都存在著本質(zhì)的不同。從某種意義上講，經(jīng)營者財務(wù)預(yù)算是投資者財務(wù)預(yù)算的基礎(chǔ)，兩者之間是遞進、銜接的關(guān)系。
從目前央企的實際情況看，經(jīng)營者和投資者財務(wù)預(yù)算重合程度很高，投資者財務(wù)預(yù)算思路還有待探討和明確。造成這種現(xiàn)象的外圍原因是央企的主營業(yè)務(wù)基本固定，央企自身不具有自主選擇的可能。但根本原因是央企對集團化財務(wù)預(yù)算管理的認識還有待深化。一個企業(yè)集團一般情況下必然涉及多個行業(yè)，即使只涉及一個行業(yè)，也一定涉及這個行業(yè)中的多個子行業(yè)，否則就不能稱之為企業(yè)集團了。因此，央企母公司必須準確認識自己在集團整體組織架構(gòu)內(nèi)的角色，突出投資者地位，用投資者的眼光審視資源配置效果，運用投資者財務(wù)預(yù)算管理手段駕馭經(jīng)營行為，優(yōu)化存量資源，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，達到企業(yè)價值最大化。
?。ǘ┩顿Y者財務(wù)預(yù)算管理不能“只問結(jié)果、不管過程”
這是另外一個容易出現(xiàn)的傾向。理論上，在投資者管理參股子企業(yè)時，由于對被投資企業(yè)沒有控制權(quán)，沒有共同控制或重大影響，投資者以獲取投資收益為目的，所以只關(guān)注被投資企業(yè)的經(jīng)營結(jié)果。但事實上，許多投資者由于對自身定位存在偏差，對于控制的子企業(yè)的財務(wù)預(yù)算管理也存在“只問結(jié)果，不管過程”的問題。
造成這種現(xiàn)象的有兩方面原因：
一是客觀上經(jīng)營者和投資者在信息上的不對稱，投資者的信息內(nèi)容來源于經(jīng)營者，信息接受時間滯后，這種天然的信息不對稱很容易造成“內(nèi)部人控制”；二是投資者過程管理能力欠缺，比如管理意愿不強、管理手段跟不上、內(nèi)部控制機制不完善等?？梢哉f，沒有過程的財務(wù)預(yù)算管理，就不是真正意義上的預(yù)算管理，不論是對經(jīng)營者財務(wù)預(yù)算管理，還是投資者財務(wù)預(yù)算管理，都是一個道理。
