2008年度中國總會計師優(yōu)秀論文
中國人民銀行呂梁中心支行 邢紅青
[個人簡介]
邢紅青，女，1967年2月出生，研究生學(xué)歷，擁有國際注冊內(nèi)部審計師、經(jīng)濟(jì)師職稱。1988年至今，在中國人民銀行呂梁中心支行工作，先后從事過辦公室、金融監(jiān)管、內(nèi)部審計和國庫管理工作，現(xiàn)任副科長。
國庫集中支付制度是發(fā)達(dá)國家普遍采用的一種財政資金支出管理模式，由于各國的實(shí)際情況不同，其具體形式和管理辦法也各不相同。如何解決好這個問題，如何加強(qiáng)國庫集中支付的管理與服務(wù)工作，成為亟待研究的焦點(diǎn)。
一、國庫集中支付背景介紹
2001年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部、中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《財政國庫管理制度改革方案》，并于同年8月由中央財政選擇水利部等6家中央單位率先開始試點(diǎn)，標(biāo)志著我國以建立國庫單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度改革正式拉開了帷幕。當(dāng)時，由于各地在啟動改革之際，受結(jié)算渠道不暢的限制，人民銀行不具備直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的能力。
自2004年以來，隨著國庫信息化建設(shè)步伐的加快以及人民銀行國庫部門參加現(xiàn)代化支付系統(tǒng)后國庫資金匯劃渠道的暢通，人民銀行已逐步具備了直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的能力與條件。
中支付機(jī)構(gòu)在指定銀行開設(shè)國庫集中支付專戶，將所有財政資金存入國庫集中支付專戶，單位在需要購買商品或支付勞務(wù)款項時提出申請，經(jīng)國庫集中支付機(jī)構(gòu)審核后，將資金直接從集中支付專戶支付給收款人的國庫資金管理制度。
二、對國庫集中支付制度的理解1．這一制度是相對于現(xiàn)行的財政國庫資金分散支付而言的現(xiàn)行的財政資金撥付，是由單位按照預(yù)算級次層層上報用款計劃，再由財政按下達(dá)的預(yù)算，將資金從國庫撥付到一級單位，一級單位按照預(yù)算級次層層下?lián)艿交鶎訂挝?，基層單位再根?jù)有關(guān)規(guī)定及業(yè)務(wù)需要，購買商品或支付勞務(wù)款項，形成財政資金實(shí)際支出。國庫集中支付方式就是改變現(xiàn)行的財政資金層層撥付程序，由國庫集中支付機(jī)構(gòu)在指定銀行開設(shè)國庫集中支付專戶，單位在需要購買商品或支付勞務(wù)款項時提出申請，經(jīng)國庫集中支付機(jī)構(gòu)審核后，將資金直接從集中支付專戶支付給收款人。
2．這一制度是以計算機(jī)技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用為基礎(chǔ)的
實(shí)行國庫集中支付制度的主要控制目標(biāo)和依據(jù)是財政預(yù)算指標(biāo)，沒有功能強(qiáng)大、快速的財政預(yù)算管理和信息反饋系統(tǒng)是無法實(shí)現(xiàn)的。另外，還要求有一個準(zhǔn)確、及時的銀行結(jié)算系統(tǒng)作保障。
隨著計算機(jī)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用的普及，現(xiàn)在已完全能夠滿足這一改革的需要。
3．這一制度是國庫集中收付制度的重要組成部分
它是改變現(xiàn)行的財政資金層層撥付程序，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為依托，以提高財政資金使用效益為目的，由國庫集
三、人民銀行經(jīng)辦國庫集中支付的優(yōu)勢
與實(shí)施商業(yè)銀行代理模式相比，由于人民銀行沒有利益驅(qū)動因素的影響，直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)能更有效地利用人民銀行長期經(jīng)理國庫所積累的經(jīng)驗(yàn)，確保預(yù)算執(zhí)行順利進(jìn)行。
1．減少了財政撥付環(huán)節(jié)，加快了資金到賬時間
實(shí)行人行直接經(jīng)辦國庫集中支付業(yè)務(wù)后，政府采購、工資、勞務(wù)等財政支出由財政部門通過國庫單一賬戶直接支付給收款人，省去了代理銀行中間處理環(huán)節(jié)，縮短了財政資金的在途時間，提高了財政、國庫的工作效率。
2．防范了支付風(fēng)險
人民銀行經(jīng)辦國庫集中支付業(yè)務(wù)后，有效地避免了商業(yè)銀行代理模式下“先支付、后清算”所造成的代理銀行墊付資金和違規(guī)清算問題，使國庫更好地采取庫存余額和支付總額的雙重控制，防范和化解資金支付風(fēng)險。
3．節(jié)約了國庫集中支付改革的成本
國庫集中支付業(yè)務(wù)交由人民銀行直接代理，相應(yīng)減少了財政對代理銀行的選擇、開辦費(fèi)用投入，同時也免去了商業(yè)銀行代理模式下財政向商業(yè)銀行支付代辦手續(xù)費(fèi)和商業(yè)銀行墊付資金的利息支出，節(jié)約了改革成本。
4．維護(hù)了財政資金的透明化和集中管理
國庫集中支付業(yè)務(wù)交由人民銀行直接核算，一方面有效地避免了多家商業(yè)銀行分散經(jīng)辦存在的弊端，減少了內(nèi)部核算環(huán)節(jié)，降低了核算的差錯，實(shí)現(xiàn)了財政、國庫等部門對財政資金支撥實(shí)時、有效的監(jiān)督；另一方面，實(shí)現(xiàn)了財政對各類財政性資金收付活動全過程的有效監(jiān)督，真正做到預(yù)算單位支付有依據(jù)、執(zhí)行有監(jiān)督、制度有約束、安全有保障，使財政資金的管理更加規(guī)范和透明。
5．拓寬了人民銀行對財政資金的監(jiān)督內(nèi)涵
財政資金集中支付歸口于人民銀行國庫部門，從宏觀上更有利于增強(qiáng)人民銀行對基礎(chǔ)貨幣的掌握能力，為積極開展國庫現(xiàn)金管理打下基礎(chǔ)；從微觀上，取消零余額賬戶，由人民銀行國庫部門直接支付，不僅避免了代理銀行在財政支付中對資金用途審查不嚴(yán)而帶來的財政資金損失，而且資金支付順序是從人民銀行直接到收款人開戶行，能夠掌握各預(yù)算單位每一筆資金的用途、去向，從而有利于加強(qiáng)對財政資金支出的監(jiān)督管理，杜絕不合理的支出，防范財政資金流失風(fēng)險。
四、人民銀行經(jīng)辦代理國庫工作的困難和問題
人民銀行國庫部門直接辦理財政集中支付，這一作法推進(jìn)了財政國庫集中制度改革，為進(jìn)一步完善和優(yōu)化財政國庫管理制度改革方案，提高國庫資金撥付效率具有良好的示范作用。但是，在許多方面還存在一些問題與困難。
1．國庫核算系統(tǒng)仍不適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要
一是目前大多國庫還未建立與財政、稅務(wù)部門的橫向聯(lián)網(wǎng)，財政直接支付數(shù)據(jù)只能通過另外的轉(zhuǎn)換程序進(jìn)行接收后，再導(dǎo)入核算系統(tǒng)，一方面加大了國庫人員的工作量，另一方面增加了國庫資金風(fēng)險。二是國庫核算系統(tǒng)功能不完善。2006年，國庫核算系統(tǒng)由2.0升級為3.0，增加了人民銀行國庫部門直接辦理財政集中支付的信息導(dǎo)入功能，解決了原來直接支付時仍使用預(yù)算撥款菜單的問題，但仍然存在數(shù)據(jù)導(dǎo)入后顯示的支付信息不全面、不直觀等問題。
2．人民銀行國庫部門工作量大幅度增加
人民銀行國庫部門直接辦理財政集中支付業(yè)務(wù)后，由原來預(yù)算單位每月一、二次資金撥付變?yōu)槊恳还P支出都通過人行辦理。據(jù)統(tǒng)計，2004年孝義支行未辦理直接支付時，財政支出業(yè)務(wù)量為2061筆，2006年全部實(shí)行國庫集中支付后，財政支出業(yè)務(wù)量為12600筆，剔除財政資金自然增長的因素，業(yè)務(wù)量增加了5倍。
3．財政直接支付憑證種類不全，功能單一
目前，財政部門辦理的直接支付業(yè)務(wù)中，既有現(xiàn)金業(yè)務(wù)，也有同城轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)，還有異地匯兌業(yè)務(wù)，但無論是哪種業(yè)務(wù)，全部使用一種結(jié)算憑證——直接支付憑證，造成從憑證的格式和內(nèi)容上不能滿足各類業(yè)務(wù)的需要。
4．財政直接支付憑證安全系數(shù)小
“直接支付憑證”作為財政部門各類款項唯一的付款支付依據(jù)，在其印制上沒有任何防偽標(biāo)識，紙質(zhì)柔軟，沒有編號，很容易自行印制，給國庫資金的安全造成隱患。
五、人民銀行經(jīng)辦國庫集中支付已經(jīng)取得階段新成效
1．財務(wù)管理觀念更加深入
通過國庫集中支付改革，人民銀行從思想上認(rèn)識到國庫集中支付制度改革是財政體制改革的重要內(nèi)容，是提高財政資金使用效益，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施。從上到下改變理財觀念，增強(qiáng)預(yù)算管理意識，逐步轉(zhuǎn)變“重分配，輕管理”觀念，促進(jìn)了預(yù)算單位財務(wù)管理水平提高。
2．財務(wù)管理職能更加強(qiáng)化
集中管理后，預(yù)算單位財務(wù)部門對每筆資金的使用從預(yù)算、分月用款計劃到使用都要參與，保證了財務(wù)部門管理職能更好發(fā)揮，加強(qiáng)了部門財務(wù)管理在部門的地位和作用。各項工作的新變化也促使財務(wù)人員不斷提高業(yè)務(wù)水平。
3．預(yù)算編制更加精確
國庫集中支付改革基礎(chǔ)是真實(shí)、科學(xué)、準(zhǔn)確、細(xì)化的部門預(yù)算，財政資金使用必須嚴(yán)格按批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，實(shí)行國庫集中支付后的部門分月用款計劃成為預(yù)算執(zhí)行的有力約束。“按預(yù)算用款，按計劃辦事”，促使預(yù)算單位嚴(yán)格按照預(yù)算使用資金，牢固樹立按計劃用款的意識，將過去較難付諸執(zhí)行的預(yù)算約束，從理論、口頭的軟約束變?yōu)閷?shí)際可行的硬約束。
4．資金撥付效率更加提高
預(yù)算單位只要按照要求完成用款計劃的申報，就可以通過財政零余額賬戶進(jìn)行授權(quán)支付，在保證預(yù)算正常下達(dá)情況下，基本支出用款計劃和項目支出用款計劃按照規(guī)定時間上報，在每個月月初即可直接到達(dá)各個單位零余額賬戶，大大改變了傳統(tǒng)資金撥付方式下，層層申請和層層撥付的問題，時間大為縮短。
5．監(jiān)督更加到位
實(shí)施國庫集中支付改革后，各基層預(yù)算單位原則上只能開立一個預(yù)算單位零余額賬戶，并將所有財政資金納入該賬戶核算，從而改變了原先一個預(yù)算單位財政資金在多個賬戶核算、隨支隨取的現(xiàn)象，從源頭上杜絕分散、多重開設(shè)賬戶，大額現(xiàn)金發(fā)放個人津補(bǔ)貼問題等各類違紀(jì)現(xiàn)象，財政資金得到有效監(jiān)管。
[點(diǎn)評]
隨著國庫單一賬戶體系的完善和財政國庫管理制度的逐步推廣，更多的部門機(jī)構(gòu)將接受這一改革，國庫單一賬戶的內(nèi)容再分階段擴(kuò)大到納入預(yù)算管理的基金、支出部門和單位的預(yù)算外資金，最終實(shí)現(xiàn)真正意義上的國庫單一賬戶所有財政性資金的納入。
因此，本文認(rèn)為，在財政國庫制度改革中，作為人民銀行，其職能和作用將會有很大的發(fā)揮空間。
