浙江財(cái)稅與會(huì)計(jì)2001.7
發(fā)揮財(cái)稅杠桿作用面臨的問(wèn)題與對(duì)策
董君舒
財(cái)稅杠桿是宏觀調(diào)控的重要工具。正確運(yùn)用財(cái)稅杠桿，對(duì)優(yōu)化資源配置，調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有十分重要的作用。在新的形勢(shì)下，作為地方一級(jí)政府如何運(yùn)用財(cái)稅杠桿，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。
一、當(dāng)前財(cái)稅工作中面臨的突出問(wèn)題
隨著改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種積累性矛盾日益顯現(xiàn)，社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題層出不窮，政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方法手段正在發(fā)生根本性的變化，地方財(cái)政壓力不斷加大，對(duì)財(cái)稅工作提出了新的要求。突出表現(xiàn)在：l、市（地）一級(jí)政府可調(diào)控的財(cái)力不足。從我省財(cái)政管理體制看，一方面，實(shí)行分稅制后，省財(cái)政對(duì)縣直掛體制仍未改變，使得市（地）一級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相統(tǒng)一。另一方面，省市收入分成辦法自1994年確定以來(lái)未作調(diào)整，省市增量分成市一塊相對(duì)減少，影響了地方可支配的財(cái)力。從支出方面看，支出剛性不斷強(qiáng)化，支出壓力加大。除落實(shí)調(diào)整收入分配政策外，還要深化國(guó)企改革，加快社會(huì)保障體系建設(shè)、住房制度改革、地方政府機(jī)構(gòu)改革及“費(fèi)改稅”改革的試行等項(xiàng)增支項(xiàng)目。
2．財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不盡合理。目前的財(cái)政管理方式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，與建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的要求相比，還有很多不適應(yīng)的地方，主要表現(xiàn)在財(cái)政職能的“越位”與“缺位”并存。一方面，財(cái)政包攬過(guò)多，幾乎覆蓋了社會(huì)再生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，特別是向一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域投資過(guò)多，形成財(cái)政供給的“越位”；另一方面，政府應(yīng)該提供的社會(huì)公共產(chǎn)品卻保障不足，如社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、重點(diǎn)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)和科研等方面支出滿(mǎn)足不了日益增長(zhǎng)的需要，形成財(cái)政供給的“缺位”。由于“越位”一時(shí)退不了，致使“缺位”補(bǔ)不上，呈現(xiàn)“騎虎難下”之勢(shì)，財(cái)政承受著雙重負(fù)擔(dān)的壓力。
3、預(yù)算外資金收支管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。雖然我市預(yù)算外資金管理實(shí)現(xiàn)了“一集中、二規(guī)范、三統(tǒng)一”的目標(biāo)，也籌集了一定的政府統(tǒng)籌資金，但由于財(cái)權(quán)分散，導(dǎo)致財(cái)務(wù)分散，與政府調(diào)控的資金需求量相比仍有差距，一方面政府想辦些大事苦于沒(méi)有資金，另一方面大
量資金所有權(quán)掌握在部門(mén)手里，或閑置不用，或使用不合理，使有限的資金不能用在刀刃上，造成政府直接調(diào)控能力弱化和乏力，嚴(yán)重制約著我市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、制約著科教興市戰(zhàn)略的實(shí)施。
4．存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。目前借用的政府性產(chǎn)生的效益受到利率風(fēng)險(xiǎn)。匯率風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等不確定因素的制約，很難說(shuō)有足夠的償債能力，一旦出現(xiàn)償債資金缺口，必然轉(zhuǎn)嫁給財(cái)政，給財(cái)政造成較大壓力。此外，一些地方金融企業(yè)以及部分國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有股占相當(dāng)比重的企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也可能危及財(cái)政。另一方面，我市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不顧財(cái)力可能和政策規(guī)定，盲目地向金融機(jī)構(gòu)，企事業(yè)單位和個(gè)人舉債，用于非生產(chǎn)性支出，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)包袱沉重，財(cái)政赤字增加。這些債務(wù)和財(cái)政赤字，也構(gòu)成了財(cái)政較大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。
5．財(cái)政負(fù)擔(dān)社會(huì)保障支出的壓力加大。按照中央有關(guān)做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)的要求，對(duì)于企業(yè)、社會(huì)籌集不足的部分財(cái)政要給予兜底保證。由于社會(huì)保障建設(shè)滯后，歷史積欠較多，加上養(yǎng)老保險(xiǎn)基金擴(kuò)面和征收較難，社會(huì)保障能力較薄弱，財(cái)政壓力較大。
二、對(duì)策建議
面對(duì)新的形勢(shì)和問(wèn)題，要進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)稅杠桿作用，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整工作思路，緊緊圍繞建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市、文化名市、旅游大市的奮斗目標(biāo)，深化財(cái)稅改革，強(qiáng)化財(cái)稅職能、規(guī)范財(cái)政管理，促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。具體要把握好以下三方面：
第一，在指導(dǎo)思想上，要努力加快“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：一是從小財(cái)政向大財(cái)政轉(zhuǎn)變，即通過(guò)擴(kuò)大預(yù)算內(nèi)收入，規(guī)范預(yù)算外資金管理，盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)等方式，擴(kuò)大整個(gè)財(cái)政盤(pán)子，增加地方政府可調(diào)度的財(cái)力。
二是從無(wú)序運(yùn)作向有序運(yùn)作轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持依法征稅，依法理財(cái)，創(chuàng)造一個(gè)公開(kāi)、公正、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
三是財(cái)稅支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展從普遍性向產(chǎn)業(yè)性、行業(yè)性轉(zhuǎn)變，即從全面支持各類(lèi)企業(yè)轉(zhuǎn)到重點(diǎn)支持
符合發(fā)揮本地資源優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)，增強(qiáng)財(cái)稅政策在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的作用。另一方面，對(duì)一股競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的扶持支出。應(yīng)在資金的使用方向和運(yùn)用方式上適當(dāng)調(diào)整，由直接支持企業(yè)經(jīng)營(yíng)逐步改為對(duì)企業(yè)改革成本性支出，以達(dá)到最終追出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資。
四是拉動(dòng)作用。從紹興的實(shí)踐看，要確保經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展，必須繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策。（1）拉動(dòng)投資需求。要通過(guò)向上爭(zhēng)取國(guó)債項(xiàng)目等，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，擴(kuò)大投資需求。同時(shí)，要認(rèn)真貫徹落實(shí)投資抵免企業(yè)所得稅政策和暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，引導(dǎo)民間資金，鼓勵(lì)企業(yè)加大投資力度，以拉動(dòng)投資需求。（2）拉動(dòng)消費(fèi)需求。調(diào)整和完善工資政策，根據(jù)財(cái)力的可能，逐步增加機(jī)關(guān)事業(yè)單位干部職工的工資或補(bǔ)貼；提高城市最低生活保障水平，增加低收入群體的收入。同時(shí)，要努力保證農(nóng)民增產(chǎn)增收，不斷提高人們對(duì)收入增長(zhǎng)的心理預(yù)期，有效刺激消費(fèi)需求。
第二，在發(fā)揮財(cái)稅調(diào)節(jié)功能上，要致力強(qiáng)化“三個(gè)作用”：一是杠桿作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展，所需的財(cái)務(wù)投入越來(lái)越大，單純依靠財(cái)政投入顯然只是杯水車(chē)薪，財(cái)稅要有所作為，必須進(jìn)一步強(qiáng)化“四兩撥千斤”的杠桿作用。一方面，要積極探索市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，爭(zhēng)取以少量的財(cái)政投入動(dòng)員盡可能多的社會(huì)資金。從實(shí)踐上看，要繼續(xù)用好用活由經(jīng)濟(jì)中體貸款、財(cái)政貼息等行之有效的方式。
二是保障作用。完善的社會(huì)保障體系，是社會(huì)穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”，建立和完善社會(huì)保障體系，政府承擔(dān)的責(zé)任將越來(lái)越大，要按照公共財(cái)政的要求，逐步調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步解決財(cái)政支出的“越位”問(wèn)題，以保證有足夠的財(cái)力投入社會(huì)保障建設(shè)。當(dāng)前，一方面，要結(jié)合地方機(jī)構(gòu)改革，做好定編定崗定員工作，嚴(yán)格控制行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)。
第三，在保證措施上，要著力抓好“三個(gè)環(huán)節(jié)”：
一是加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)。從多年的實(shí)施看，要保持一個(gè)地方的財(cái)源久盛不衰，決不能單純依賴(lài)于某一種財(cái)源或某一層次的財(cái)源，必須形成梯級(jí)結(jié)構(gòu)、相互補(bǔ)充的多層次財(cái)源結(jié)構(gòu)。（1）發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定基礎(chǔ)財(cái)源。以科技為先導(dǎo)，爭(zhēng)取農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)有一個(gè)大的突破，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和農(nóng)民增收。（2）調(diào)整優(yōu)化第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，壯大主體財(cái)源。一方面，要以信息化帶動(dòng)工業(yè)化，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)品的附加值，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。另一方面，要著力培育一批具有一定規(guī)模的“巨人”型企業(yè)，帶動(dòng)塊狀經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（3）提升第三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展?jié)撛谪?cái)源。第三產(chǎn)業(yè)的繁榮與否與地方財(cái)政收入關(guān)系極為密切。要緊緊圍繞建設(shè)旅游大市，積極構(gòu)筑有利于第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的機(jī)制和環(huán)境，力爭(zhēng)在幾年內(nèi)使第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重能上一個(gè)新的臺(tái)階。（4）抓好個(gè)私經(jīng)濟(jì)的升級(jí)提高，開(kāi)發(fā)新興財(cái)源。個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在我市經(jīng)濟(jì)總量中的比重越來(lái)越大，其提供的稅收比重也相應(yīng)不斷增加，要繼續(xù)營(yíng)造良好的環(huán)境，引導(dǎo)個(gè)私經(jīng)濟(jì)，加快發(fā)展，使其成為我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。
二是規(guī)范財(cái)政管理。（1）辦快預(yù)算改革步伐。逐步推行部門(mén)預(yù)算，提高預(yù)算的透明度；實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算，對(duì)預(yù)算外資金項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，并實(shí)施費(fèi)改稅改革，將所有的政府性收入和支出全部納入預(yù)算統(tǒng)一管理，集中分配，提高預(yù)算的完整性；實(shí)行零基預(yù)算，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。（2）積極實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度。切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效率。（3）進(jìn)一步完善政府采購(gòu)制度。要進(jìn)一步擴(kuò)大政府采
購(gòu)的范圍和規(guī)模，能實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)的，都要按規(guī)范的程序?qū)嵤┱少?gòu)。此外，要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。
三是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督。（1）進(jìn)一步完善財(cái)政監(jiān)督體系，健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。從原來(lái)注重對(duì)企業(yè)微觀事項(xiàng)的管理，轉(zhuǎn)向?qū)κ杖胝魇諜C(jī)關(guān)、預(yù)算執(zhí)行部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等的監(jiān)督，逐步健全企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督社會(huì)化體系；加強(qiáng)預(yù)算資金使用的監(jiān)督，形成包括財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)、資金使用單位、審計(jì)部門(mén)在內(nèi)的相互制約、相互補(bǔ)充的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系。（2）切實(shí)貫徹《會(huì)計(jì)法》，完善會(huì)計(jì)制度，加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，嚴(yán)厲打擊會(huì)計(jì)領(lǐng)域制假等違法行為。要在總結(jié)和擴(kuò)大會(huì)計(jì)委派制試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)全社會(huì)的會(huì)計(jì)監(jiān)督。（3）建立地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的監(jiān)控，建立財(cái)政后備基金，切實(shí)防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。（4）繼續(xù)清理整頓經(jīng)濟(jì)鑒證類(lèi)中介機(jī)構(gòu)，建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)鑒證類(lèi)中介機(jī)構(gòu)管理體制和高效的運(yùn)行機(jī)制。
（本文作者系中共紹興市委書(shū)記）
