經(jīng)濟責(zé)任審計制度是一項具有中國特色的經(jīng)濟監(jiān)督制度。這一制度的實施，不僅是我國經(jīng)濟體制改革和社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，而且也是依法治國和加強對權(quán)利的制約與監(jiān)督的內(nèi)在要求。隨著經(jīng)濟責(zé)任審計實踐的逐步深入，各級黨委、政府以及社會各界對經(jīng)濟責(zé)任工作的期望值越來越大，要求越來越高，經(jīng)濟責(zé)任審計工作不論是從制度到實施，還是從理論到實踐，都面臨著成績與問題并存、挑戰(zhàn)和希望同在。積極開展經(jīng)濟責(zé)任審計研究，努力探求經(jīng)濟責(zé)任審計工作內(nèi)在規(guī)律，不斷提高經(jīng)濟責(zé)任審計工作質(zhì)量，切實解決經(jīng)濟責(zé)任審計實踐中存在的審計取證難、責(zé)任追究難、處理處罰難、結(jié)果運用難等諸多問題，無疑成為各級審計機關(guān)和全體審計人員應(yīng)全力破解的重要課題。本文以江蘇省豐縣開展這項工作取得的成效和存在的問題為例，探討一些改進和完善經(jīng)濟責(zé)任審計工作的對策措施。
一、工作成效
通過這幾年的努力，豐縣經(jīng)濟責(zé)任審計工作取得了四個方面的成效：一是領(lǐng)導(dǎo)重視程度不斷提高，工作制度不斷完善。通過近年來經(jīng)濟責(zé)任審計的開展，引起了豐縣黨委、政府的高度重視。豐縣縣委出臺文件，對聯(lián)席會議成員單位重新進行了明確分工。另外，豐縣縣委、縣政府積極貫徹落實新修訂的《審計法》，出臺了《領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果運用辦法》、《關(guān)于進一步完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計制度的意見》、《豐縣科級領(lǐng)導(dǎo)干部離任交接暫行辦法》等文件，對任中經(jīng)濟責(zé)任審計、審計結(jié)果的運用等做出了進一步規(guī)范。目前在我縣已初步形成領(lǐng)導(dǎo)重視，被審計單位支持，有關(guān)部門積極配合的經(jīng)濟責(zé)任審計工作局面，建立起了組織監(jiān)督、紀律監(jiān)督、審計監(jiān)督有機結(jié)合的干部監(jiān)督管理新機制。二是在任期經(jīng)濟責(zé)任審計中，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部及單位對審計揭露的問題越來越重視，在及時糾正各類違法違規(guī)問題的同時，注意用完善制度來規(guī)范行為，較好地發(fā)揮了監(jiān)督和防范兩個方面的作用。三是增強了領(lǐng)導(dǎo)干部的事業(yè)心和責(zé)任感,起到保護和愛護干部的作用。經(jīng)濟責(zé)任審計使領(lǐng)導(dǎo)干部清楚認識到經(jīng)濟責(zé)任審計的重要性和必要性，離任不交“馬虎帳”，上任不接“糊涂班”已成為各級領(lǐng)導(dǎo)干部的共識，有的單位領(lǐng)導(dǎo)還主動要求責(zé)任審計。經(jīng)濟責(zé)任審計使離任者能夠很好的總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn),也能使接任者引以為鑒,同時還能使離接者雙方經(jīng)濟責(zé)任界限清楚,既促進領(lǐng)導(dǎo)干部明確自己應(yīng)負的經(jīng)濟責(zé)任和應(yīng)完成的目標任務(wù),確保其盡職盡責(zé)做好本職工作,又正確處理長遠利益和眼前利益的關(guān)系,克服急功近利的短期行為,從而遏止為求政績,無視紀律制度,不按財經(jīng)法規(guī)制度辦事的行為。四是審計成果越來越被組織、紀檢、被審計單位所重視。組織部門把審計成果直接運用于干部任免程序，列入干部考核檔案，紀檢部門把經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果報告存入領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案，發(fā)揮了經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中的積極作用。
二、存在問題及成因分析
1、時間緊、任務(wù)重，審計工作壓力大。經(jīng)濟責(zé)任審計任務(wù)繁重與審計力量不足的矛盾日益突出，特別是經(jīng)濟責(zé)任審計任務(wù)相對集中，造成經(jīng)濟責(zé)任審計質(zhì)量不高。目前，縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)配使用的特點是集中調(diào)整多，個別調(diào)整少，一般集中在換屆前后。而領(lǐng)導(dǎo)干部從被組織人事部門確定調(diào)整到正式任職，時間很短，因而出現(xiàn)組織部門集中交辦、審計部門突擊審計的特點。再加上審計部門對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的經(jīng)濟責(zé)任審計工作，造成每年經(jīng)濟責(zé)任審計的工作量相當(dāng)大，而且隨著經(jīng)濟責(zé)任審計重要性的日益凸現(xiàn)，各級領(lǐng)導(dǎo)對經(jīng)濟責(zé)任審計工作提出了很高要求，廣大人民群眾對審計寄予厚望，因此，審計部門在短期內(nèi)要高標準，高質(zhì)量地完成這一重任有相當(dāng)大的困難。這種一次性集中審計不利于對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)常性審計監(jiān)督，而突擊性進行經(jīng)濟責(zé)任審計往往又收不到理想的效果。有的領(lǐng)導(dǎo)干部任職時間較長，短時間內(nèi)很難將其資產(chǎn)負債損益情況摸清搞透。有時審計機關(guān)抽調(diào)幾個審計組，全力以赴，交叉進行，也很難按時完成交辦的任務(wù)。
出現(xiàn)這類問題的成因，首先是認識上有分歧，我們認為審計機關(guān)人員，特別是縣一級審計機關(guān)人員少，審計任務(wù)重，經(jīng)濟責(zé)任審計項目不宜安排過多，否則難于保證質(zhì)量和規(guī)避審計風(fēng)險。而干部任用、管理和監(jiān)督部門則認為，經(jīng)濟責(zé)任審計是加強干部監(jiān)督管理的最有效手段，必須擴大審計監(jiān)督覆蓋面，落實任職必審制度，如果有選擇地進行審計，勢必出現(xiàn)審計監(jiān)督的盲區(qū)和空白點。其次是審計力量與審計任務(wù)不相適應(yīng)。現(xiàn)階段，委托部門對任中審計并不十分看重，而最為關(guān)注的是任后和離任審計，加上縣以下機構(gòu)改革和換屆頻繁，經(jīng)濟責(zé)任審計任務(wù)十分繁重，且常有硬性時間要求，審計質(zhì)量很難保證。第三是經(jīng)濟責(zé)任審計除了計劃安排的項目外，多頭和臨時交辦現(xiàn)象普遍存在。有領(lǐng)導(dǎo)批辦的，有組織部門委托的，也有紀檢監(jiān)察等機關(guān)交辦的，交辦的經(jīng)濟責(zé)任審計事項都是由部門直接向?qū)徲嬀窒逻_，在程序上很不規(guī)范，審計機關(guān)在具體操作上也面臨孰先孰后難于把握的問題，勢必造成經(jīng)濟責(zé)任審計攆任務(wù)，搶數(shù)量，使審計質(zhì)量流于形式的現(xiàn)象。
2、成果運用制度尚不健全。有關(guān)制度規(guī)定經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果報告作為組織審查處理領(lǐng)導(dǎo)干部的參考依據(jù)。但在實踐中，如何作為參考依據(jù)，沒有具體制度予以明確，組織人事部門感到難以操作，且因為審計往往是事后審計，組織人事部門運用這些資料也有一定的風(fēng)險。在沒有嚴重違反財經(jīng)紀律的情況下，結(jié)果報告僅僅存入個人檔案了事，對領(lǐng)導(dǎo)任職期間的內(nèi)控制度建立實施、管理水平、決策科學(xué)性等方面資料應(yīng)用的積極性不高。
3、審計部門無法確認或解除被審計者的全部經(jīng)濟責(zé)任。國務(wù)委員王忠禹同志在全國經(jīng)濟責(zé)任審計工作會議上指出：經(jīng)濟責(zé)任審計的結(jié)果是對領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有從事經(jīng)濟工作中的必須的政治素質(zhì)和決策水平，是否正確履行其經(jīng)濟職責(zé)，是否嚴格執(zhí)行國家財經(jīng)法紀的依據(jù)的反映。按兩辦暫行規(guī)定要求，審計機關(guān)實施領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計，應(yīng)通過對其所在部門、單位財政收支、財務(wù)收支的真實、合法、效益情況審計，分清領(lǐng)導(dǎo)干部本人應(yīng)當(dāng)負有的主管責(zé)任和直接責(zé)任。在審計的基礎(chǔ)上查清領(lǐng)導(dǎo)干部個人在財政收支財務(wù)收支中有無侵占國家資產(chǎn)、違反領(lǐng)導(dǎo)干部廉政規(guī)定和其它違法違紀的問題。按以上要求，經(jīng)濟責(zé)任審計實質(zhì)是對一個領(lǐng)導(dǎo)集體的審計。在這一點多、面廣、量大的工作中，審計部門的職責(zé)是通過檢查被審計單位憑證、帳簿等會計資料揭示領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟活動中應(yīng)當(dāng)負有的經(jīng)濟責(zé)任，而領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中是否具有必須的政治素質(zhì)、決策水平等則很難用常規(guī)的審計手段揭示出來。例如，在經(jīng)濟責(zé)任審計時有時會收到一些舉報，有些舉報與被審計單位會計記錄有關(guān)，審計部門可以查證，但還有相當(dāng)一部分內(nèi)容是與單位會計記錄無關(guān)的，審計部門無法通過常規(guī)審計手段確認其可信性。因而無法確認或解除被審計對象全部經(jīng)濟責(zé)任，往往需要紀檢、監(jiān)察部門利用其工作職能進行大量的調(diào)查，予以查證。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委責(zé)任與政府責(zé)任、主管責(zé)任與直接責(zé)任難以區(qū)分。如按規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長管財、黨委書記不管財，但在實際操作時有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)某些開支或重大項目投資決策由黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長碰頭決定后出現(xiàn)問題，在經(jīng)濟責(zé)任審計中，書記和鎮(zhèn)長的責(zé)任難以區(qū)分。
4、審計評價沒有統(tǒng)一的標準。兩辦暫行規(guī)定要求，經(jīng)濟責(zé)任審計中，審計部門應(yīng)對領(lǐng)導(dǎo)干部本人任期內(nèi)的經(jīng)濟責(zé)任作出客觀評價。在工作中我們發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟責(zé)任審計的評價要比其它審計項目的評價困難得多。主要原因一是到目前為止，尚未有一套完善的經(jīng)濟責(zé)任審計評價依據(jù)；二是審計評價的范圍難以界定。經(jīng)濟活動中很多內(nèi)容是普遍聯(lián)系的，因而在對領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任評價時很難區(qū)分哪些是直接責(zé)任，哪些是間接責(zé)任，哪些是主要責(zé)任，哪些是次要責(zé)任。三是前后任的經(jīng)濟責(zé)任難以區(qū)分。經(jīng)濟責(zé)任審計工作近幾年剛剛起步，很多領(lǐng)導(dǎo)干部接任時未對前任進行審計，不區(qū)分前后任的責(zé)任則難以評價現(xiàn)任的責(zé)任，而前任工作已時過境遷，難以評價。
5、部門工作協(xié)調(diào)密切程度不夠，難以有效地發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計作用。目前，各地均建立了由紀委、組織、人事、審計、監(jiān)察五部門參加的經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席會議制度，在實施中也規(guī)定各部門的具體工作。而事實上，各部門除每年例行的聯(lián)席會議外，尚難在工作中形成合力，發(fā)揮整體作戰(zhàn)的優(yōu)勢，僅僅把經(jīng)濟責(zé)任審計看作是審計部門新增加的一項重要工作職能。對審計部門而言，領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計不同于一般的審計項目，有其特殊性：一是審計機關(guān)在工作計劃安排上處于被動地位，隨機性強；二是離任后審計多，審計成效差，經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果在時間上的滯后性。中辦、國辦的兩個《暫行規(guī)定》都明確規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期屆滿，或者任期內(nèi)辦理調(diào)任、轉(zhuǎn)任、轉(zhuǎn)崗、免職、辭職、退休等事項前，應(yīng)當(dāng)接受任期經(jīng)濟責(zé)任審計。但從實際操作情況看，目前絕大多數(shù)離任審計項目幾乎都是先離任，后審計。交辦時間緊，“先離后審”的現(xiàn)象較為普遍。一是審計對象不在場，一些與其相關(guān)的審計事實較難確認。二是離任干部配合審計主動性不高。三是審計結(jié)論難以落實。四是不利于被審計對象吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，因為是先離任后審計，一些被審計對象未經(jīng)審計另就他任，無法聽取對其任期中經(jīng)濟責(zé)任經(jīng)驗與教訓(xùn)的評價，也難讓其承擔(dān)任何經(jīng)濟責(zé)任。所有這些問題均不是審計部門能單獨解決的，必須是各有關(guān)部門相互配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，在工作中增強協(xié)調(diào)性，才能促進經(jīng)濟責(zé)任審計工作有條不紊地開展。
6、對效益性目標缺乏合理明確的規(guī)定。從審計目標看，任期經(jīng)濟責(zé)任審計通過證實被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的財政財務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟活動的真實性、合法性及有效性，來認定領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間應(yīng)負的經(jīng)濟責(zé)任，為組織人事部門、紀檢監(jiān)察部門及主管部門考察、評價與使用干部提供參考依據(jù)。真實性、合法性目標有財政財務(wù)審計作基礎(chǔ)，在實踐中積累了一定的經(jīng)驗。但效益審計一直在探索中，缺乏經(jīng)驗。由于任期經(jīng)濟責(zé)任審計必須以效益審計為基礎(chǔ)，如果普遍開展任期經(jīng)濟責(zé)任審計，則意味著必須首先開展經(jīng)濟效益審計，但這卻面臨許多困難。因為在審計過程中，微觀經(jīng)濟效益容易確定，宏觀經(jīng)濟效益難以把握；經(jīng)濟效益容易確定，社會效益難以判斷；當(dāng)前經(jīng)濟效益容易確定，長遠經(jīng)濟效益難以預(yù)測。因此，對效益性目標缺乏合理明確的界定，是影響任期經(jīng)濟責(zé)任審計質(zhì)量的一個關(guān)鍵因素。
三、對策建議
針對上述情況，為進一步深入開展經(jīng)濟責(zé)任審計，提高經(jīng)濟責(zé)任審計的效益，可以從以下幾個方面促進和完善經(jīng)濟責(zé)任審計制度。
1、建立起經(jīng)濟監(jiān)督和行政監(jiān)督相結(jié)合的經(jīng)濟責(zé)任。審計機構(gòu)目前，各地雖然開展了經(jīng)濟責(zé)任審計，但由于沒有行政監(jiān)督權(quán)，審計工作僅停留在搞清經(jīng)濟活動的事實，反映有關(guān)情況移交案件線索的階段，還不能完全實行對“人”的監(jiān)督，難以分清責(zé)任，審計評價也因此流于形式，責(zé)任追究也就無從談起。為此，應(yīng)當(dāng)建立起相對獨立的經(jīng)濟責(zé)任審計機構(gòu)，并賦予其相應(yīng)的行政監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)經(jīng)濟監(jiān)督與行政監(jiān)督的有機結(jié)合，開展真正意義上的經(jīng)濟責(zé)任審計，真正發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計的職能，為組織人事部門考核任用干部提供量化的參考依據(jù)，能有效地解決目前審計查帳、紀檢監(jiān)察追究責(zé)任相分離的格局，避免案件移交后紀檢監(jiān)察部門重復(fù)查帳問題。
2、理順干部變動與審計的關(guān)系，切實發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計作用。按照經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定的要求，應(yīng)當(dāng)先審計后離任。目前很多地方還是采取先離任后審計的做法。這在一定程度上影響了經(jīng)濟責(zé)任審計的效果。我們考慮到目前實行先審計后離任的條件尚不成熟，工作尚不規(guī)范，在這種情況下，不宜過急地強調(diào)先審后離。干部雖然離任了，但其任期內(nèi)的經(jīng)濟責(zé)任并未脫鉤，如果查出問題，仍然可以追究，為了有效地實施經(jīng)濟責(zé)任審計，是否可以對擬任新職的干部，由黨委宣布其先到新單位主持工作，視離任審計結(jié)果，再決定任命與否，這樣可以有效地加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，使他們工作有了壓力和動力，增強勤政廉政的自律性。既增強了經(jīng)濟責(zé)任審計的約束力，提高審計效果，又可以解決先離后審的矛盾。
3、改進審計方法，推行屆中審計為主的新機制。近幾年離任審計表明，領(lǐng)導(dǎo)的換崗或換屆，需離任審計的不是幾個，而是一批，這對審計機關(guān)來說，可謂項目多，人員少，加上離任審計項目涉及面廣，時效性強，要按時完成任務(wù)面臨相當(dāng)大的困難。為此審計部門應(yīng)當(dāng)改進審計方法，實現(xiàn)經(jīng)濟責(zé)任審計與經(jīng)常審計相結(jié)合，將任期審計與預(yù)算執(zhí)行審計，經(jīng)常性審計、專項審計相互融合，做到“一次審計，成果共享”，既提高審計工作效率，又達到了審計內(nèi)容上的相互完善，使審計深度和廣度有較大的突破，為此需要突出任中審計為主的理念，從而把所有的部門領(lǐng)導(dǎo)納入審計監(jiān)督之中，可以有較充足的時間把領(lǐng)導(dǎo)交辦和群眾關(guān)心的問題審全、審深、審?fù)?，也利于領(lǐng)導(dǎo)本人及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，有利于對領(lǐng)導(dǎo)干部的連續(xù)性監(jiān)督。此外，為提高審計成果的運用效果，審計部門要建立健全一套科學(xué)合理的經(jīng)濟責(zé)任評價指標體系，盡量規(guī)避審計風(fēng)險，對現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)接任時未經(jīng)審計過的前任要作適當(dāng)?shù)难由?，以分清?zé)任。在審計評價中用詞要準確、嚴謹，盡可能地用數(shù)字和事實說話，分清責(zé)任，客觀評價，使經(jīng)濟責(zé)任審計更好地為加強干部管理，促進依法行政服務(wù)。
4、建立科學(xué)規(guī)范的評價體系。和一般審計評價相比，經(jīng)濟責(zé)任審計評價對象是領(lǐng)導(dǎo)干部，更具有針對性；其評價內(nèi)容是任期經(jīng)濟責(zé)任，更具有特殊性；其評價結(jié)果是對干部考核任用的重要參考，更具有嚴肅性。為了使審計人員的評價有理有據(jù)，應(yīng)制定一套科學(xué)、規(guī)范、實用性較強的評價體系，包括評價、考核兩個指標體系。要堅持實事求是的原則，評價中要客觀、公正，始終做到不脫離當(dāng)時、當(dāng)?shù)氐臍v史條件和環(huán)境，靜止地評價業(yè)績和責(zé)任。定性要準，處理慎重。要對每個指標的內(nèi)涵、外延進行明確界定，對評價標準進行量化，把定性分析評價與定量分析評價結(jié)合起來，使審計評價工作具有可操作性，以統(tǒng)一評價口徑和考核標準，對于定性評價標準，應(yīng)緊緊圍繞經(jīng)濟責(zé)任來建立，突出真實性、合法性、效益性原則，效益性目標應(yīng)明確界定。同時還應(yīng)對內(nèi)部控制及其執(zhí)行情況進行審計評價。對于定量評價標準，應(yīng)依據(jù)一定的原則和標準，科學(xué)地從數(shù)據(jù)角度界定，分析衡量領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任。
5、建立健全分層次審計機制，擴大經(jīng)濟責(zé)任審計覆蓋面。為充分發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計的作用，要進一步擴大經(jīng)濟責(zé)任審計的覆蓋面。按干部管理權(quán)限、財務(wù)隸屬關(guān)系和國有資產(chǎn)管理關(guān)系，采取分層次的經(jīng)濟責(zé)任審計機制?？h委直接管理的單位、企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定代表人由縣級審計機關(guān)進行審計；各部門、單位的下屬單位由主管部門內(nèi)部審計機構(gòu)或委托社會審計機構(gòu)審計；村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由鎮(zhèn)審計所負責(zé)。發(fā)揮審計機關(guān)的主導(dǎo)、督促和監(jiān)督作用，保證分層次審計機制的有效運行。（作者：江蘇省豐縣審計局 胡榮軍）
