摘要：預(yù)算管理是高校最重要的管理方式，是財務(wù)管理的核心。目前高校一直編制兩套預(yù)算，也就是常說的“兩張皮”現(xiàn)象。
關(guān)鍵詞：高校；部門預(yù)算；學(xué)校內(nèi)部預(yù)算；兩張皮
高校作為非贏利組織，預(yù)算管理是最重要的管理方式，是財務(wù)管理的核心，是確保高校教學(xué)、科研等各項目標(biāo)實現(xiàn)的重要管理手段。2008年初，財政部下發(fā)了《關(guān)于加強預(yù)算管理的通知》，提出要深化預(yù)算管理制度改革，加強預(yù)算執(zhí)行管理，實現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、精細化。高校正面臨著規(guī)模擴張，資金嚴(yán)重缺乏的緊張局面，越來越體會到科學(xué)化、精細化加強高校預(yù)算管理是提高財務(wù)管理水平，使資金使用效益最大化的有效途徑。然而，從2002年財政部實行編制部門預(yù)算以來，高校一直編制兩套預(yù)算：一是8月份開始編制上報教育、財政主管部門的次年綜合預(yù)算（即：部門預(yù)算）；二是學(xué)校根據(jù)本身能夠掌握和控制的財力在上年底開始編制當(dāng)年3-4月下達分配校內(nèi)部門年度經(jīng)費的學(xué)校內(nèi)部預(yù)算。上報部門預(yù)算和學(xué)校內(nèi)部預(yù)算從時間和金額上不一致，這就是 “兩張皮”現(xiàn)象。若不及時解決這一問題，最后必將導(dǎo)致預(yù)算指標(biāo)失控，核算監(jiān)控失調(diào)，決算信息失真。本文認為造成預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象有以下幾點原因。
第一，高校管理層對部門預(yù)算編制的重視不夠。長期以來，不少高校領(lǐng)導(dǎo)和職能部門認為部門預(yù)算編制只是財務(wù)部門的事情，編制部門預(yù)算僅僅是為了申請財政撥款。他們關(guān)心的是學(xué)校的內(nèi)部預(yù)算，因為高校經(jīng)費的劃分和執(zhí)行是通過學(xué)校的內(nèi)部預(yù)算來控制的。
第二，財務(wù)管理模式不一致。目前的部門預(yù)算體制較多的考慮了上級財政管理的需要，實行的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的模式，而高校實行的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財務(wù)管理模式。部門預(yù)算改革實質(zhì)上是一種公共權(quán)力的再分配或調(diào)整的制度安排。這種改革是一種政府“收權(quán)”的形式，是將公共資金管理權(quán)限集中到財政部。這種集權(quán)管理與高校分散管理間產(chǎn)生了一定矛盾。一方面，部門預(yù)算要求高校必須作為一個整體，集中預(yù)算管理，嚴(yán)格執(zhí)行部門預(yù)算；另一方而，高校隨著校內(nèi)管理體制改革的深入，財務(wù)管理和權(quán)力中心普遍下移給各院系實行分權(quán)管理。
第三，預(yù)算統(tǒng)計口徑不一致。增強預(yù)算觀念，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，強化預(yù)算約束。通過建立和完善以定員定額管理為主的預(yù)算支出分配制度，實現(xiàn)財政資金公開、公正、公平分配的目標(biāo)，最終建立符合公共財政框架要求的科學(xué)規(guī)范的預(yù)算支出管理體系。高校的預(yù)算是根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃，是年高校度內(nèi)所要完成的事業(yè)計劃和工作任務(wù)的貨幣表現(xiàn)。由于部門預(yù)算和學(xué)校內(nèi)部預(yù)算的目的不同，導(dǎo)致編制預(yù)算的收入和支出統(tǒng)計口徑不一致。
通過表1可以看到雖然部門預(yù)算和學(xué)校內(nèi)部預(yù)算收入項目一致，但是對于“未納入預(yù)算管理的非稅收入”的范圍有很大的區(qū)別。一是收入項目“函授夜大及短訓(xùn)班學(xué)費”和“考試考務(wù)費”在部門預(yù)算中是全部列入預(yù)算范圍，而在學(xué)校內(nèi)部預(yù)算中僅就二級單位上繳學(xué)校部分列入預(yù)算范圍。二是收入項目“科研經(jīng)費”是否全部列入部門預(yù)算的范圍，還沒有明確的規(guī)定，如果來源于行政事業(yè)單位的科研資金，在會計核算中列入縱向科研經(jīng)費部分應(yīng)屬于財政撥款的二次分配，應(yīng)不再列入部門預(yù)算的范圍。而來源于企業(yè)或民間的科研資金，因未列入財政預(yù)算管理，應(yīng)作為非稅收入列入部門預(yù)算的收入范圍。在學(xué)校的內(nèi)部預(yù)算中，科研資金不管是來源于行政事業(yè)單位，還是來源于企業(yè)或民間組織，都按學(xué)校的管理制度按一定比例上繳學(xué)校，上繳學(xué)校部分才納入學(xué)校內(nèi)部預(yù)算的范圍。不管是上報的部門預(yù)算還是學(xué)校的內(nèi)部預(yù)算，都遵循收支平衡的原則。通過表1可知，部門參算的收入范圍要大于學(xué)校內(nèi)部預(yù)算的范圍，因此部門預(yù)算的支出范圍相應(yīng)也大于學(xué)校內(nèi)部預(yù)算的支出范圍。
第四，部門預(yù)算預(yù)算科目的設(shè)置沒有考慮高校的特點。首先，高校的兩大中心工作是教學(xué)和科研，然而現(xiàn)行的部門預(yù)算對高校的這兩大中心工作的經(jīng)費支出不能獨立體現(xiàn)，對于高校的最主要的經(jīng)費支出—教育事業(yè)支出、科研事業(yè)支出情況沒有給予應(yīng)有反映。其次，現(xiàn)行部門預(yù)算的基本支出預(yù)算中的人員經(jīng)費實行定員定額管理。然而，這部分定額只考慮了財政撥款補助經(jīng)費，無法反映高校自籌經(jīng)費補助經(jīng)費。高校人員經(jīng)費由財政補助和學(xué)校自籌經(jīng)費補助兩部分構(gòu)成，而且學(xué)校自籌經(jīng)費補助占全部人員經(jīng)費很大比例，忽略了這一部分支出就無法正確反映基本支出的人員經(jīng)費支出的實際消耗水平。部門預(yù)算科目的設(shè)置如果不考慮高校的實際特點，它實際上已經(jīng)削弱了對高校經(jīng)費預(yù)算管理的力度，導(dǎo)致預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的背離和脫節(jié)。
通過對高校預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象原因的分析，我們認為要消除這種預(yù)算“兩張皮”的現(xiàn)象，不管是高校還是政府部門，要做的工作還有很多。高校要加強管理，完善機制，采用科學(xué)的方法編制預(yù)算，確保高校教學(xué)、科研等各項目標(biāo)實現(xiàn)。同時政府部門應(yīng)采取相應(yīng)的對策，構(gòu)建合理的預(yù)算體系，完善相關(guān)法規(guī)制度，同時充分考慮高校的特點，使部門預(yù)算更能滿足高校預(yù)算管理的需要。
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（作者單位：桂林理工大學(xué)）
