概要：目前，由于我國高等教育社會救助體系的不完善，貧困大學生的學習生活困難并沒有從根本上得到解決，這個問題呈現(xiàn)出日益嚴重的趨勢，這已經影響到社會穩(wěn)定。因此，本論文試圖通過對上海現(xiàn)行高等教育社會救助政策與目前上海貧困大學生的實際情況進行比較研究，從而進一步分析高等教育社會救助政策的實施效果以及目前存在的問題及其成因。在此基礎上，提出今后進一步完善上海高等教育社會救助體系的對策和建議，從根本上解決上海貧困大學生的學習生活問題。
關鍵詞：高等教育 社會救助 成因分析 對策研究
高等教育社會救助是我國社會保障制度中的一個重要組成部分，隨著貧困大學生數(shù)量的增加及其貧困程度的加深，其作用也日益加大。據2004年11月1日統(tǒng)計，目前本市家庭人均月收入400元以下貧困大學生為73367人，其中家庭人均月收入280元以下特困大學生為35445人，分別占在校生總人數(shù)的16.13%和7.79% [1]。并且，目前教育社會救助不僅是促使教育與社會經濟協(xié)調發(fā)展的一個重要手段，已經成為保證社會穩(wěn)定的一個基石，而且也是我國能否全面建設小康社會的一個關鍵因素。
但是，由于我國高等教育社會救助制度的不完善，一部分應該享受教育社會救助待遇的貧困大學生卻沒有享受到，影響到這些學生的學習生活。上海雖然也頒布和實施了一些教育社會救助政策，取得了一定成效；但也面臨著許多問題和困難，今后有必要進一步完善教育社會救助制度，以便保證貧困大學生能夠充分利用它，完成其學業(yè)。
一，本市高等教育社會救助的現(xiàn)狀評估
本市高校教育社會救助政策體系主要由“獎”，“貸”，“勤”，“補”，“減”五大幫困措施構成。
1）“獎”——幫困獎學金
這是專門為暫時有經濟困難的大學生設立的獎學金。享受國家獎學金以及社會和個人獎學金的大學生總數(shù)為69967人，其中，國家獎學金發(fā)放金額大約為4966萬元，社會和個人獎學金發(fā)放總金額為1350萬元。2004年，各高校幫困獎學金總額為3235.5萬元，受益學生為20664人，比2000年有一個較大幅度的增長 [2]。
2）“貸”——助學貸款
2004年，本市推進國家助學貸款新制度，全市共有31794名貧困學生申請到國家助學貸款，總計發(fā)放26409.8萬元；其中部委高校為14299人，貸款金額為10894.6萬元，市屬高校為14892人，貸款金額為13665萬元，民辦與行業(yè)辦高職院校為2603人，貸款金額為1849.2萬元 [3]。
3）“勤”——勤工儉學
2004年校內勤工儉學補貼為6068.9萬元，有85102名學生獲益 [4]。
4）“補”——直接困難補助
過年過節(jié)以及放寒暑假時，各高校普遍將市政府下?lián)軒屠Ы涃M的1/3，直接用于困難大學生的補助。2004年共發(fā)放臨時困難補助為1010.9萬元，有29569名學生獲益 [5]。
5）“減”——減免學雜費
享受這項優(yōu)惠措施的對象為烈屬，孤兒，殘疾人，少數(shù)民族地區(qū)困難家庭的大學生。2004年，全市高校減免學雜費總計為2178.6萬元，受益學生為7455人 [6]。
二，目前存在的問題
目前本市的高校教育社會救助制度中還存在著許多問題，這些問題使得貧困大學生難以利用教育社會救助這一制度。如果這些問題得不到解決的話，教育社會救助制度難以滿足貧困大學生的需求，也無法真正而有效地發(fā)揮起應有的作用。
1，教育社會救助職責不明
由哪一個部門來負責和管理教育社會救助，目前還尚未明確。從現(xiàn)狀來看，市教委和學校二級主要在具體負責和管理這項工作，市民政局等民政部門也參與其中，發(fā)揮著輔助性作用。但由于市教委和學校等教育部門是從事正常教育工作的機構，而不具有從事教育社會救助的職責，因此目前從事這方面工作可謂是名不正言不順，從而難以有效具體管理教育社會救助和發(fā)揮積極的作用。這是阻礙本市教育社會救助體系完善和可持續(xù)運轉的一大瓶頸因素。
而且，在現(xiàn)行管理體制下，貧困大學生要申請教育社會救助，首先必須向學校申請，經過學校等部門審查和批準以后，方可能夠領取教育社會救助金。這種管理模式使得教育社會救助很難發(fā)揮著應有的作用，這是因為這種管理體制容易使得申請和領取教育社會救助金的貧困大學生在學校和同學中曝光，這會極大地傷害這些學生的自尊心，使他們在學校和同學中難以抬起頭來。結果，相當一部分有資格享受教育社會救助的貧困大學生，由于這種原因而沒有申請，無法通過這種合法的途徑來解決其貧困問題，甚至有學生為此而綴學。
2，資金問題是困擾該體系完善的最大阻礙因素
目前，教育社會救助資金來源途徑主要有三個方面。一是市財政的撥款；二是學校的自籌資金；三是社會捐款等集資。
根據現(xiàn)行的本市財政體制和教育管理體制，采用市財政負擔方式。但與目前的實際資助金額相比，幫困助學資金的缺口很大。
學校自籌資金是教育社會救助資金來源的另一個重要渠道，也是彌補各級財政撥款不足的一個重要方法。各高校都設立了幫困獎學金，提供勤工儉學的校內工作崗位等，它們的資金來源主要是學校的一部分學費等。學校自籌資金確實在一定程度上解決了教育社會救助資金不足問題，但自身存在著局限性。這是因為學校用于教育社會救助資金越多，學校自身利益越會受到損害。在這種情況下，高校很難拿出大量資金來用于教育社會救助。另外，把學校自籌資金作為教育社會救助資金的一個重要來源渠道這種模式，也是阻礙目前教育社會救助管理模式改革的一大障礙因素。
目前，社會和個人捐款等集資也是解決教育社會救助資金的一個重要渠道，并發(fā)揮著很大的作用。今后，我們應該鼓勵社會各界和個人資助教育社會救助，但這種集資方式本身就存在著不確定性，我們不能對此抱有太高的期望，也不能作為解決教育社會救助不足的一個根本方法。
因此，目前的教育社會救助資金來源還不足以從根本上解決現(xiàn)在資金不足的問題，這也是困擾教育社會救助體系進一步完善和可持續(xù)運轉的一大障礙。
3， “五大”幫困措施自身的缺陷
1）助學貸款
目前，助學貸款成為貧困大學生解決自身經濟困難的一個重要途徑。但是，助學貸款這種機制中還存在著很大問題，其中最大問題是由于貸款風險防范機制沒有真正建立起來，銀行貸款給大學生的積極性不高。這種情況使得助學貸款難以有效地發(fā)揮作用，無法真正解決貧困大學生所面臨的各種經濟問題，最終演變成一個社會問題。另外，在助學貸款的行政管理機構上，還沒有真正建立一個有效的管理協(xié)調機構，這阻礙了助學貸款機制的完善。正是在這種形勢下，2003年8月，國家下達了緊急通知，暫停辦理助學貸款。但2004年開始推行新制度，但這種新制度并沒有從根本上解決貧困大學生貸款難的問題。
2）勤工儉學
目前，各高校提供給大學生的勤工儉學工作崗位有校內崗位和校外崗位，這雖然深受大學生尤其是貧困大學生的歡迎，在一定程度上解決了他們的燃眉之急，但也存在著相當多的問題。第一，勤工儉學工作崗位在數(shù)量上太少，不能滿足大學生的要求；第二，報酬太低，無法真正解決貧困大學生的經濟問題，有些校內勤工儉學工作崗位的工資低于本市規(guī)定的最低工資標準；第三，大學生的勤工儉學觀念有待于更新，不愿意從事一些比較艱苦，不體面的工作。
3）幫困獎學金
目前，從高校，政府到社會以及個人，設立了各種幫困獎學金，這無疑為貧困大學生開辟了一條解決經濟困難的道路。但是，總的來說，各高校設立的各種幫困獎學金在發(fā)放金額上偏低，享受人數(shù)上偏少。另外，各類獎學金發(fā)放的標準主要依據是學習成績，這就使得一些由于原來基礎差等原因造成學習成績并非很優(yōu)異的貧困大學生無法享受到許多獎學金。而且，在實施過程中，還存在著不透明性和公開性差等情況，這使得這種獎學金在發(fā)放過程中缺乏公平和公正。
4）學雜費減免
這種措施也無疑有助于貧困大學生克服自身的經濟困難，但也存在著許多問題。第一，享受條件太苛刻，使得能夠享受的大學生數(shù)量非常有限；第二，從近幾年的實施情況來看，無論是享受人數(shù)上還是在享受金額上，都有逐步減少的趨勢，如何來克服這種狀況已經成為當務之急。
5）直接困難補助
這項措施在為解決貧困大學生的燃眉之急問題上，取得了一定成效。但是，存在著發(fā)放金額和享受大學生數(shù)有限的問題。這個問題主要是由其經費來源不足所導致的，目前許多高校用于直接困難補助的資金主要來自于市政府所下?lián)艿膸屠Ы涃M。如何來保證其經費來源已經成為直接幫困補助這項措施是否真正發(fā)揮作用的關鍵。
4，私立高校的教育社會救助體系尚未健全
與國公立大學相比，私立高校和高職學校的教育社會救助體系還有待于進一步完善。在調查中發(fā)現(xiàn)，私立高校的貧困大學生能夠真正利用的教育社會救助政策的只有助學貸款和少量的獎學金，而且由于貸款防范風險機制的不完善，這些貧困大學生與國公立大學的貧困大學生相比，更難從銀行那里得到助學貸款。但是，私立高校的貧困大學生由于學費貴而更需要教育社會救助。而國公立大學所具有的“幫困獎學金”，“直接困難補助”，“學雜費減免”和“勤工儉學”，在私立高校中還很少見。這種狀況無疑使得私立高校貧困大學生無法通過這些渠道來獲得幫助，而只有依靠借債來度過難關。
三，對策和建議
針對上述問題，我們提出了一系列的對策和建議。
1，教育社會救助應該由各級民政部門來主管
由于高校的教育社會救助由哪一個行政部門來主管目前尚未明確，這不僅造成教育社會救助在管理上的混亂，而且也使得它無法真正發(fā)揮應有的作用。為了克服這種混亂局面和解決目前在其管理上的其他一些問題，我們提出應該有市民政局來舉辦和主管全市的教育社會救助，實行區(qū)民政局等各級民政部門具體實施的管理機制。這是因為民政部門目前是我國從事社會救助的行政機構，由它來舉辦和管理可謂是名正言順。
第一，市民政局實行宏觀上管理，負責全市教育社會救助的政策，法規(guī)的制定，并在這方面對區(qū)民政局實行指導和監(jiān)督；第二，區(qū)民政局不僅要為市民政局負責，而且對街道，社區(qū)的社會救助管理機構進行指導和監(jiān)督；第三，街道，社區(qū)的社會救助管理機構如民政所實行微觀上的管理，具體經辦貧困大學生的教育社會救助事務。通過這種層層管理并實行各級分工的機制，真正建立起本市的教育社會救助管理體制。
而且，由民政部門來管理和經辦人高等教育社會救助，使得教育社會救助能夠實現(xiàn)管理的社會化，這可以避免目前有資格申請和享受的貧困學生由于怕抬不起頭來而不申請的局面，以及享受教育社會救助的貧困學生在同學和學校里被瞧不起的狀況。這是因為在這種管理體系下，貧困學生可以不經過學校而直接到戶籍所在地或居住地的民政部門申請并辦理相關的手續(xù)。
2，建立以各級財政撥款為主體的多層次救助體系
資金不足是阻礙本市教育社會救助體系進一步完善和可持續(xù)運轉的一大瓶頸因素。目前在教育社會救助資金來源上，雖然實行市財政撥款，學校自籌資金和社會各界捐款等方式，但由于財政撥款不足，學校自籌資金與其自身利益相矛盾以及社會捐款的不確定性等原因，還無法保證教育社會救助資金來源上的充分性，從而很難從根本上來解決貧困大學生的各種經濟問題。為了改變這種狀況，我們提出應該建立以各級財政撥款為主體的多層次教育社會救助資金來源體系。
雖然造成大學生的貧困原因有各種各樣，但有其自身原因之外還有一些客觀因素。不管是何種原因造成貧困的，對貧困大學生進行教育社會救助是政府的一種義不容辭的責任?；谶@種認識，我們認為各級政府應該從財政里撥出更多的資金來解決目前的教育社會救助資金不足問題，盡快建立健全完善的公共財政體系，加大各級政府對教育社會救助的專項財政投入。只有這樣，才能使得貧困大學生免除學習的后顧之憂，為他們提供一個公平競爭的學習環(huán)境和機會。
在加大各級財政投入力度的同時，應該逐步減少目前高校自身舉辦的幫困措施，從而減少學校在這方面的支出。把以學校為主體的教育社會救助機制逐步實行社會化，最終由政府承擔起主要責任和義務。這樣做的目的，可以改變目前申請和享受教育社會救助必須通過學校的這種做法，從而真正做到每個貧困學生都能夠利用教育社會救助政策，在受教育階段度過各種經濟難關。
但目前也遇到一個各級財政難以再撥出很多經費來支持教育社會救助的問題，這也反映在目前的教育社會救助的實施情況之中。針對這一情況，我們認為，應該發(fā)放教育彩票來籌集教育社會救助資金，解決其資金缺口很大的問題。
4，在高校建立以學費減免為主體的社會救助體系
目前高校中的“五大”幫困措施都存在著各種各樣問題，難以有效地發(fā)揮教育社會救助應有的作用。針對這種情況，我們認為首先應該建立以學費減免為主的教育社會救助體系，這也是國外通行的一種做法。但如果完全由各高校自主實行貧困大學生的學費減免勢必會影響到它們自身的利益，因此難以奏效。我們認為，政府與高校應該相互合作，共同承擔這部分的費用，改變目前學費減免人數(shù)和金額都有限的局面。
提出這一對策的理由是：第一，在大學生誠信機制和助學貸款風險防范機制尚未完善的情況下，在目前的基礎上助學貸款很難再擴大其作用，這是因為為了防范貸款風險銀行而不愿多貸款給貧困大學生；第二，直接困難補助雖然能夠解決一時的燃眉之急，但總不是長久之計，大學生貧困是一個長期性問題；第三，目前考核能否領取各種獎學金的主要依據是學習成績而不是貧困狀況，這樣肯定會造成學習成績平平甚至較差的貧困大學生無法享受這項措施。
在這種以學費減免為主的教育社會救助體系中，我們還需要完善其他教育社會救助措施。第一，為本市每個大學生建立誠信檔案，防范助學貸款風險，只有這樣，銀行才有貸款給貧困大學生的積極性；第二，提高勤工儉學待遇，市政府對勤工儉學的工資應該作出一個最低水平的規(guī)定，并建立起監(jiān)督機制。同時對大學生本人及其市民進行宣傳和教育，幫助大學生改變目前的“高高在上，不愿低就”的觀念。
另外，針對私立高校教育社會救助體系不完善這種情況，我們同樣認為應該建立以學費減免為主的教育社會救助機制。在這樣一種機制下，私立高校還應該為貧困大學生創(chuàng)造各種勤工儉學工作崗位，尤其是校內勤工儉學的機會，確實解決貧困大學生的經濟問題。其次，增加各種獎學金的名額和發(fā)放金額，并把發(fā)放標準適當向“貧困”這個因素傾斜。這樣，既可以鼓勵貧困大學生勤奮學習，又使得許多貧困大學生能夠解決自身的實際問題。
參考文獻：
1．郭士征，鐘仁耀編《社會保障學》上海財經大學出版社，2004年。
2、時政新主編：《中國社會救助體系研究》，中國社會科學出版社2002年版。
3、魏新武編：《社會保障世紀回眸》，中國社會科學出版社2003年版。
作者：楊蓮秀 文章來源：上海工程技術大學
