一、清末籌建審計(jì)院的歷史背景
預(yù)備仿行立憲從裁定官制入手 , 重點(diǎn)是編制中央及地方官制。在中央官制的編制中 , 籌建審計(jì)院終于被提上日程?；I建審計(jì)院的原因主要是從清理財(cái)政的角度考慮的。光緒三十三年 (公元1907年) 四月二十二日 , 出使奧國(guó)大臣李經(jīng)邁在《與學(xué)宜重普及教育 , 理財(cái)宜由調(diào)查入手》的奏折中提到:“當(dāng)此百?gòu)U具舉 , 籌款維艱之日 , 財(cái)政一事 , 尤為當(dāng)務(wù)之急 , 第非將全國(guó)財(cái)政賦稅出入細(xì)為調(diào)查 , 必且無(wú)從措手。比年以來(lái) , 內(nèi)外財(cái)政日形困敝 , 若不及早清厘 , 必有不復(fù)能支之一日。 ” [1 ] (P201)這就指出了自庚子之役簽訂《辛丑條約》而須支付的巨額賠款 , 加上以往連年的對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)及對(duì)內(nèi)鎮(zhèn)壓 , 使得本來(lái)財(cái)力即將枯竭的清朝財(cái)政更加雪上加霜 , 為了預(yù)備立憲能夠順利進(jìn)行 , 清理財(cái)政顯得極其重要。至于清理財(cái)政的具體方法 , 翰林院庶吉士高桂馨于光緒三十三年七月十七日《建言與學(xué)、理財(cái)、練兵三事》的奏折中提出: “基礎(chǔ)既立 , 遂詳細(xì)目 , 有戶籍法以稽戶口 , 有登記法以稽財(cái)產(chǎn) , 有統(tǒng)計(jì)學(xué)以綜核全體。然后定幣制以權(quán)衡輕重 , 設(shè)銀行調(diào)劑盈虛 , 有上下議會(huì)為之監(jiān)督 , 有會(huì)計(jì)檢查以稽其出入。 ” “故法律、政治均與理財(cái)互有關(guān)系 , 否則既無(wú)國(guó)會(huì)監(jiān)督 , 又無(wú)會(huì)計(jì)檢本 論文 出自 無(wú)憂論文網(wǎng)查 , 與一理財(cái)之政 , 實(shí)多開(kāi)一中飽之門(mén) , 上下暌隔 , 民懷疑二 , 此內(nèi)外所以同苦籌款之無(wú)術(shù) , 惟相務(wù)為因循粉飾而已。 ” [1 ] (P221 - 222)在這里 , 明確提出應(yīng)設(shè)立會(huì)計(jì)檢查機(jī)構(gòu) (審計(jì)機(jī)構(gòu)) 來(lái)行使控制、管理財(cái)政之職權(quán) , 以達(dá)到清理財(cái)政 , 加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的目的。此外 , 晚清各級(jí)官員貪污成風(fēng)也是籌建審計(jì)院的重要原因之一。貪污受賄是晚清官場(chǎng)無(wú)所不在的風(fēng)氣 , 包括京官、地方官在內(nèi)的各級(jí)官吏很少例外。如“平日官場(chǎng)之壞 , 一衣服、一酒席足破中人之產(chǎn) , 而且牌風(fēng)之熾 , 不可思擬 , 至有以牌局邀結(jié)上官者 , 無(wú)非冀得優(yōu)缺 , 即可遽獲鉅資 , 固官場(chǎng)流品之雜 , 亦督撫司道考察無(wú)法 , 未能整躬率屬也。 ” [1 ] (P192)官場(chǎng)普遍貪污的主要原因之一就是缺乏自上而下、有效嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制 , 御史趙炳麟就曾提出: “古之懲貪嚴(yán) , 故貪吏少 , 今之懲貪寬 , 故貪吏多?！沾枷逻^(guò)厚 , 貪墨被劾者 , 輕則革職 , 重則戍邊。而囊橐充盈 , 神通廣大 , 革職者加倍捐復(fù) , 或賄疆臣以保用 , 戍邊者捐交臺(tái)費(fèi) , 或賂大吏以奏留。甚有擁巨貲 , 結(jié)外人 , 逍遙滬漢 , 雖去一官 , 獲利千倍 , 何怪宦場(chǎng)如壟斷哉。 ” [1 ] (P127)由此可見(jiàn) , 要想繼續(xù)維持統(tǒng)治 , 保證預(yù)備立憲能夠順利進(jìn)行 , 就必須建立起有效的監(jiān)督機(jī)制 , 其中自然包括審計(jì)院的創(chuàng)建?；谏鲜銮逭媾R內(nèi)憂外患的政治、經(jīng)濟(jì)原因 , 審計(jì)院的籌建已經(jīng)刻不容緩 , 勢(shì)在必行。
二、清廷設(shè)置審計(jì)院的基本設(shè)想
既然已經(jīng)明確了創(chuàng)建審計(jì)院的必要性 , 那么 , 應(yīng)該按照怎樣的審計(jì)體制創(chuàng)建審計(jì)院 ? 圍繞著這個(gè)重大問(wèn)題 , 許多大臣上書(shū)清廷 , 在借鑒日本及歐美的政治體制基礎(chǔ)上 , 提出了對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)的設(shè)想和意見(jiàn)。出使各國(guó)考察政治大臣、禮部尚書(shū)戴鴻慈 , 出使各國(guó)考察政治大臣、閩浙總督端方 , 于光緒三十二年 (公元 1906年) 七月初六日《請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備》的奏折中 , 率先提出按照普魯士、日本的政治體制模式 , 設(shè)置獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu):有宜于內(nèi)閣之外增置而別為獨(dú)立機(jī)關(guān)者: 一曰會(huì)計(jì)檢查院 , 考各國(guó)財(cái)務(wù)行政 , 均操之戶部大臣 , 而監(jiān)督之者則為國(guó)會(huì)及會(huì)計(jì)檢查院。凡國(guó)庫(kù)金之出入 , 會(huì)計(jì)員之決算報(bào)告 , 均須經(jīng)本院判決 , 當(dāng)者認(rèn)可 , 不當(dāng)者使之辨正 , 仍不改 , 則一面奏陳君主 , 一面牒告長(zhǎng)官 , 加以處分。此院之職務(wù) , 殆與司法裁判同為獨(dú)立之性質(zhì) , 故能破除一切弊端。中國(guó)戶部徒掌本部收支 , 而各部歲計(jì)出入之當(dāng)否 , 戶部無(wú)從過(guò)問(wèn) , 各省奏銷則凡外銷一項(xiàng) , 亦皆無(wú)從稽核 , 是全國(guó)財(cái)政無(wú)一監(jiān)督之機(jī)關(guān)也。查普魯士于未立憲法之先 , 即有會(huì)計(jì)檢查院。日本于明治初年 , 亦就大藏省先設(shè)檢查局 , 嗣因未能獨(dú)立 , 效力頗少 , 乃離政府而直隸君主 , 監(jiān)督之權(quán)遂由此而擴(kuò)大。今宜仿普、日之制 , 特置會(huì)計(jì)檢察院 , 設(shè)正卿、少卿各一人 , 凡關(guān)于檢查會(huì)計(jì)之事 , 各地方行政官皆受其監(jiān)督指揮。其官吏等于司法裁判 , 非經(jīng)懲戒裁判所判決者 , 不受別項(xiàng)懲罰 , 然后機(jī)關(guān)始稱完備。 [1 ] (P373 - 374)作為出使各國(guó)考察大臣 , 戴鴻慈、端方對(duì)設(shè)立審計(jì)院的設(shè)想可以算是較早和較為先進(jìn)的。比如他們注意到了會(huì)計(jì)檢查院的獨(dú)立性 , 賦予其相當(dāng)?shù)臋?quán)力直接審計(jì)中央和地方政府的財(cái)政收支 , 同時(shí)考慮到了會(huì)計(jì)檢查人員的獨(dú)立性。但是 ,這一設(shè)想也有不足之處 , 主要是對(duì)會(huì)計(jì)檢查院級(jí)別、規(guī)格的設(shè)置較低 , 院長(zhǎng)官僅為“正卿” , 最高只相當(dāng)于六部的侍郎 ,這樣就無(wú)法充分保證其審計(jì)監(jiān)督的權(quán)力。光緒三十二年七月二十八日 , 出使德國(guó)大臣楊晟在《條陳官制大綱折》中 , 突出強(qiáng)調(diào)了審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于政府之外的重要性:有檢定出納之官 , 如各國(guó)所謂會(huì)計(jì)檢查院者。夫內(nèi)外百司莫不有會(huì)計(jì)出入之事 , 政府監(jiān)督勢(shì)難遍及 , 且以行政官自相檢查 , 亦恐流于瞻徇 , 故必有一司獨(dú)立于政府之外以檢定之。況各國(guó)國(guó)會(huì)有擔(dān)負(fù)財(cái)政之責(zé) , 即有監(jiān)督財(cái)政之權(quán) , 今國(guó)會(huì)未開(kāi) , 不能不有一鉤考之地以求整頓之法 , 蓋舉通國(guó)之盈虛 , 籌全局之大計(jì) , 理財(cái)行政官有不能顧及不能合一者矣。此其應(yīng)特設(shè)者。 [1 ] (P402)監(jiān)察御史趙炳麟于光緒三十三年七月初三日《組織內(nèi)閣宜明定責(zé)任制度 , 確立監(jiān)督機(jī)關(guān) , 以杜專權(quán)流弊》的奏折中 , 提出:審計(jì)院及行政裁判院宜同時(shí)設(shè)立。君民所以實(shí)握督責(zé)之機(jī)關(guān)者 , 曰檢查歲用 , 曰行政訴訟。審計(jì)院不立 , 則行政官之歲入、歲出 , 借貸國(guó)債 , 皆無(wú)人過(guò)問(wèn) , 而財(cái)政上之責(zé)任弛矣?！?欲行責(zé)任制度 , 必立監(jiān)督機(jī)關(guān) , 宜照光緒三十二年編定官制原案 , 將審計(jì)院及行政裁判院同時(shí)設(shè)立 , 而實(shí)行其職務(wù) , 一以堅(jiān)國(guó)民之信服 , 一以制行政之專橫 , 庶責(zé)任機(jī)關(guān)較為完備。 [1 ] (P512 - 513)在這里 , 趙炳麟正式把審計(jì)機(jī)關(guān)的名稱稱作審計(jì)院 , 并明確指出了審計(jì)院對(duì)全國(guó)財(cái)政的檢查、監(jiān)督職能。出使美、 墨、 秘、 古國(guó)大臣張蔭棠 ,在宣統(tǒng)三年(公元 1911年)二月二十日 《陳設(shè)責(zé)任內(nèi)閣、 裁巡撫等六項(xiàng)文職官制》 的奏折里 ,對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)官的權(quán)力、 任職年限等提出設(shè)想:宜設(shè)不隸內(nèi)閣之大審及會(huì)計(jì)檢察兩院 , 以完司法之獨(dú)立 , 重財(cái)政之考核也?！O(shè)會(huì)計(jì)檢查院以稽核全國(guó)財(cái)政 ,院長(zhǎng)由內(nèi)閣大臣會(huì)奏任 , 但任職以后獨(dú)立行事 , 不受內(nèi)閣管轄。凡司大審院及會(huì)計(jì)檢查院職者 , 在各國(guó)多為永任官 , 非犯罪惡不罷職 , 此制必須酌行 , 而后法權(quán)常伸 , 而財(cái)政不紊矣。 [1 ] (P551)獨(dú)立性是審計(jì)機(jī)構(gòu)最重要的組織原則。以上大臣的設(shè)想中 , 無(wú)一例外地提到了審計(jì)院獨(dú)立于政府之外的作法 , 有些還注意到了保證審計(jì)機(jī)關(guān)人員的獨(dú)立問(wèn)題 , 這說(shuō)明他們都十分注重審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性 , 掌握了審計(jì)體制建立的關(guān)鍵之處。但是 , 幾乎所有關(guān)于審計(jì)體制設(shè)想的提出均出自出國(guó)考察政治大臣 , 而大多數(shù)官員在上書(shū)清廷陳述對(duì)預(yù)備立憲改革的建議中都未能提到審計(jì)體制的設(shè)想 , 足以看出清政府對(duì)近代先進(jìn)的審計(jì)體制還缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和了解 , 因此 , 建立較為完善的近代審計(jì)體制的步伐更加艱難。
三、清末審計(jì)院設(shè)置機(jī)構(gòu)及其職責(zé)
光緒三十二年 (公元 1906 年) 九月十六日 , 慶親王奕、大學(xué)士孫家鼐等在《厘定中央各衙門(mén)官制繕單進(jìn)呈折》中 , 正式提請(qǐng)清廷仿照國(guó)外先進(jìn)的政治體制 , 設(shè)立獨(dú)立于內(nèi)閣之外的審計(jì)機(jī)構(gòu): “猶慮其 (指內(nèi)閣 , 作者按) 權(quán)之太重也 , 則有集賢院以備咨詢 , 有資政院以持公論 , 有都察院以任彈劾 , 有審計(jì)院以查濫費(fèi) , 有行政裁判院以待控訴。凡此五院 , 直隸朝廷 , 不為內(nèi)閣所節(jié)制 , 而轉(zhuǎn)足以監(jiān)內(nèi)閣 , 皆所以鞏固大權(quán) , 預(yù)防流弊” 。 [1 ] (P469)九月二十日 , 光緒帝在《裁定奕 等核擬中央各衙門(mén)官制諭》中 , 正式批準(zhǔn)設(shè)立審計(jì)院:“其應(yīng)行增設(shè)者 , 資政院為博采群言 , 審計(jì)院為嚴(yán)查經(jīng)費(fèi) , 均著以次設(shè)立” 。 [1 ] (P471)光緒三十四年 (公元1908年) 八月一日 , 光緒帝在《九年預(yù)備立憲逐年推行籌備事宜諭》中 , 批準(zhǔn)了憲政編查館、資政院進(jìn)呈的《憲法大綱暨議院法、選舉法要領(lǐng)及逐年籌備事宜折》 , 計(jì)劃用九年的時(shí)間完成預(yù)備立憲事宜 , 在預(yù)備立憲完成事宜的第八年 (即公元1915年) ,“設(shè)立審計(jì)院。會(huì)議政務(wù)處、憲政編查館同辦” [1 ] (P66), 首次明確了審計(jì)院成立的時(shí)間 , 并將籌建審計(jì)院的責(zé)任落實(shí)到具體部門(mén)。宣統(tǒng)二年(公元1910年) , 清政府對(duì)上述逐年籌備預(yù)備立憲事宜的計(jì)劃進(jìn)行了修正 , 將審計(jì)院的設(shè)立時(shí)間提前 , 確定在“宣統(tǒng)四年…… 設(shè)立審計(jì)院” [2 ] (卷399), 即公元 1912 年 , 這樣比原計(jì)劃提前了三年?；I建中的審計(jì)院其組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)范圍如下:11在中央設(shè)置審計(jì)院 , 全權(quán)負(fù)責(zé)國(guó)家審計(jì)事宜 , 執(zhí)掌檢核中央及地方各級(jí)官署出入款項(xiàng)的報(bào)銷 , 審核一切財(cái)政收支款項(xiàng) , 查明虛實(shí)。從組織隸屬關(guān)系上看 , 審計(jì)院獨(dú)立于行政執(zhí)行系統(tǒng) , 與內(nèi)閣平行 , 直接向皇帝負(fù)責(zé)。此外 , 都察院仍負(fù)責(zé)財(cái)計(jì)監(jiān)察方面的工作 , 同審計(jì)院之間存在著監(jiān)督制約的關(guān)系 (此前審計(jì)事宜隸屬于都察院) 。21審計(jì)院設(shè)正使一人 (從一品) , 副使一人 (正三品) ,正、副使為常任官員 , 均由皇帝直接任命。下設(shè)掌僉事六人(正四品) , 僉事三十六人 (正五品) , 任期為十年一屆 , 由審計(jì)本 論文 出自 無(wú)憂論文網(wǎng)院正、副使推薦 , 皇帝或內(nèi)閣批準(zhǔn)。另設(shè)一、二、三等書(shū)記官 (分別為從五品、從六品、從七品) 及錄事 (八九品) 各若干人 , 其中書(shū)記官的選任由審計(jì)院奏請(qǐng)補(bǔ)選 , 錄事由審計(jì)院直接委用。正使為全院之長(zhǎng)官 , 主管本院事務(wù) , 遇有重大事項(xiàng)應(yīng)會(huì)同副使商議奏報(bào) , 并得自請(qǐng)入對(duì)。副使協(xié)助正使處理院務(wù) , 監(jiān)督本院各官員 , 遇有正使出缺 , 由副使代理。掌僉事具體負(fù)責(zé)各司事務(wù) , 僉事負(fù)責(zé)具體審查業(yè)務(wù) , 其審查范圍主要包括: 奉特旨進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì); 定期審查勾銷由度支部匯集轉(zhuǎn)呈的內(nèi)閣、各院、各部所轄錢物出納賬籍; 對(duì)官民檢舉指控的不實(shí)之報(bào)銷款項(xiàng)進(jìn)行不定期的審計(jì)。書(shū)記官根據(jù)正、副使之命 , 處理本院庶務(wù) , 并兼助理第一司事務(wù)。錄事配備于各司 , 負(fù)責(zé)繕寫(xiě)起草文書(shū) , 處理本司庶務(wù)。31審計(jì)院下設(shè)六司 , 其具體職掌如下: 第一司 , 執(zhí)掌擬辦奏咨稿件 , 各項(xiàng)章程表式 , 并收發(fā)電文 , 經(jīng)管本院財(cái)務(wù)收支等事項(xiàng); 第二司 , 執(zhí)掌檢查陸海軍部所管用款項(xiàng)的報(bào)銷;第三司 , 執(zhí)掌檢查民政部、學(xué)部、農(nóng)工商部所管用款項(xiàng)的報(bào)銷; 第四司 , 執(zhí)掌檢查財(cái)政部、法部、吏部所管用款項(xiàng)的報(bào)銷; 第五司 , 執(zhí)掌檢查外務(wù)部、交通部、理藩部所管用款項(xiàng)的報(bào)銷; 第六司 , 執(zhí)掌檢查內(nèi)閣及各院用款的報(bào)銷。會(huì)議政務(wù)處與憲政編查館在籌辦成立審計(jì)院的事務(wù)中 ,起草了《審計(jì)院官制草案》 (以下簡(jiǎn)稱《草案》 ) , 其基本內(nèi)容除了以上有關(guān)審計(jì)院的機(jī)構(gòu)、官員設(shè)置及其職責(zé)之外 , 還包括以下重要內(nèi)容:審計(jì)議決與報(bào)告。審計(jì)院對(duì)于所審各項(xiàng)報(bào)銷賬目的結(jié)論 , 以會(huì)議形式議定。 《草案》規(guī)定 , 根據(jù)不同層次及情節(jié)的事件 , 設(shè)院會(huì)議和司會(huì)議兩種會(huì)議形式。院會(huì)議 , 由正使任議長(zhǎng) , 副使任副議長(zhǎng) , 負(fù)責(zé)重大事件的議決; 司會(huì)議 , 由各司掌僉事任議長(zhǎng) , 處理一般事件的議決。會(huì)議決議均采取少數(shù)服從多數(shù)的原則規(guī)定。若贊成與反對(duì)人數(shù)相同 , 則由議長(zhǎng)決斷。應(yīng)由會(huì)議議決的事項(xiàng)主要有三類: (1) 本院具奏、復(fù)奏事件; (2) 擬定檢查章程 , 頒行報(bào)銷款式及咨查案件;(3) 其他由正使交由院會(huì)議議決的事項(xiàng)。并規(guī)定 , 審計(jì)院把一年檢查的審計(jì)成果 , 在年終按時(shí)向皇帝匯奏。審計(jì)人員權(quán)限。審計(jì)院在審查各項(xiàng)報(bào)銷賬目時(shí) , 如認(rèn)為全部正確無(wú)誤 , 查無(wú)不合者 , 則由審計(jì)官員出具核銷批文 ,下發(fā)該衙門(mén)錢物出納官員; 如查有遺漏、重復(fù)、謬誤以及其余可疑情節(jié)者 , 應(yīng)酌情確定期限 , 通知各該衙門(mén)轉(zhuǎn)交收支官 , 分別查明指正 , 并將賬目單據(jù)一并移送審計(jì)院備核 , 情節(jié)嚴(yán)重者 , 應(yīng)奏明朝廷委派僉事徹底檢查; 對(duì)于已由各該衙門(mén)收支官吏更正的賬目 , 如仍有不真實(shí)、不詳盡之處 , 或由僉事查證落實(shí)后 , 確實(shí)有欺詐舞弊之情節(jié) , 應(yīng)將該衙門(mén)收支官 , 依情節(jié)之輕重 , 奏咨有關(guān)機(jī)關(guān) , 并給以嚴(yán)厲懲處。審計(jì)人員組織管理。 《草案》規(guī)定 , 審計(jì)院僉事以上各官均不得兼任其他官職 , 亦不得擔(dān)任資政院參議員; 掌僉事、僉事以上官員 , 以在任十年為俸滿 , 才可調(diào)任其他衙門(mén)供職 , 如在其任內(nèi)成績(jī)卓著者 , 由正使出具評(píng)語(yǔ)奏請(qǐng)加俸晉職; 僉事以上各官 , 非犯刑律及處分則例者 , 不得罷免 , 其處分辦法另行定之。其他條款 , 如審計(jì)院辦事章程、法規(guī)的擬定、批準(zhǔn) , 實(shí)施程序等規(guī)定。 [3 ] (P7 - 11)以上有關(guān)審計(jì)院的制度、規(guī)章以及組織機(jī)構(gòu)設(shè)置情況 ,僅僅作為一種構(gòu)想 , 并未得到付諸實(shí)施的機(jī)會(huì)。1911 年辛亥革命推翻了清朝的封建專制統(tǒng)治 , 清王朝于 1912 年 2 月 12日壽終正寢 , 籌建中的審計(jì)院最終落得胎死腹中的命運(yùn)。
四、審計(jì)院設(shè)置的審計(jì)思想
從籌建審計(jì)院到《審計(jì)院官制草案》的制訂 , 其中所體現(xiàn)出的審計(jì)思想具有一定的改良傾向:11借鑒我國(guó)古代經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度 , 尤其是宋朝的審計(jì)制度 , 重提“審計(jì)”用語(yǔ)來(lái)命名審計(jì)機(jī)構(gòu)。使用“審計(jì)”一詞命名審計(jì)機(jī)構(gòu)始于北宋“元豐改制”時(shí)期。元豐三年 (公元1080年) , 宋神宗改革官制 , 創(chuàng)建“審計(jì)司” , 專管審查太府寺糧物出納賬籍 , 屬于專職審查財(cái)物出納的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu) ,“審計(jì)司”的設(shè)置標(biāo)志著我國(guó)用“審計(jì)”一詞命名的審計(jì)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生 , 這是宋代對(duì)我國(guó)審計(jì)建設(shè)的重大貢獻(xiàn)。清末審計(jì)院的命名 , 溯其淵源 , 就來(lái)自于此。21借鑒國(guó)外經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的成功經(jīng)驗(yàn) , 參照國(guó)外審計(jì)體制模式 , 尤其是日本的審計(jì)體制 , 用以創(chuàng)建審計(jì)院的組織機(jī)構(gòu)。在關(guān)于審計(jì)體制的構(gòu)想中 , 就有大臣提出依據(jù)歐美與日本的政治體制來(lái)設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu); 從審計(jì)院的組織隸屬關(guān)系來(lái)看 ,審計(jì)院獨(dú)立于行政執(zhí)行系統(tǒng) , 與內(nèi)閣平行 , 直接向最高統(tǒng)治者負(fù)責(zé) , 這種建制與日本檢查院的審計(jì)組織格局十分類似。31明確了審計(jì)體制為獨(dú)立于政務(wù)機(jī)關(guān)之外的專門(mén)審計(jì)機(jī)構(gòu) , 突出了審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性原則。審計(jì)院直接向皇帝負(fù)責(zé) , 直屬于清廷 , 不受內(nèi)閣節(jié)制; 審計(jì)院正使、副使的任命權(quán)直隸于皇帝 , 并賦予其相當(dāng)?shù)臋?quán)力對(duì)中央及地方各官署的財(cái)務(wù)出納、經(jīng)費(fèi)收支進(jìn)行定期或不定期的審計(jì); 每屆年終 ,審計(jì)院將審計(jì)結(jié)果直接向皇帝奏報(bào); 審計(jì)院人員除非觸犯刑律不得罷官等規(guī)定都充分體現(xiàn)了審計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員的獨(dú)立性。41《審計(jì)院官制草案》是我國(guó)第一部審計(jì)專業(yè)法規(guī)。它詳細(xì)制訂了審計(jì)院的組織機(jī)構(gòu)及內(nèi)部人員設(shè)置 , 此外還規(guī)定了審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員的職責(zé)范圍、審計(jì)權(quán)限、工作程序、審計(jì)處理辦法、對(duì)內(nèi)部人員的組織管理等 , 為審計(jì)院的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及今后的審計(jì)工作提供了重要的依據(jù)和保證。綜觀晚清籌建審計(jì)院始末 , 我們可以看出 , 清廷在借鑒國(guó)外先進(jìn)審計(jì)體制和我國(guó)宋朝審計(jì)機(jī)構(gòu)命名的基礎(chǔ)上通過(guò)引進(jìn)和繼承設(shè)置的審計(jì)院 , 確是對(duì)我國(guó)封建社會(huì)中舊有的審計(jì)制度的一種積極的改良和創(chuàng)新。盡管在魏晉南北朝時(shí)期就已出現(xiàn)了專門(mén)的獨(dú)立于財(cái)計(jì)部門(mén)的審計(jì)機(jī)構(gòu) , 但是當(dāng)時(shí)的審計(jì)制度一直是作為財(cái)計(jì)制度和監(jiān)察制度的一部分 , 混合于整個(gè)國(guó)家制度之中 , 并沒(méi)有以獨(dú)立的形象存在于社會(huì)。而清末的審計(jì)院作為獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu) , 與內(nèi)閣平行 , 直接向皇帝負(fù)責(zé) , 對(duì)審計(jì)院的組織設(shè)置及其官員的權(quán)限、管理規(guī)定 , 特別是審計(jì)官員不得兼職和除非觸犯刑律不得隨意去官、調(diào)離 , 都充分明確了審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性 , 保證了審計(jì)工作的正常、有效開(kāi)展。這是在審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置及其權(quán)限的獨(dú)立性原則方面的改良。在審計(jì)發(fā)展史上 , 審計(jì)法規(guī)是審計(jì)建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容 , 它集中反映了我國(guó)審計(jì)的主要特征 , 具有重大的意義。清末制訂的《審計(jì)院官制草案》在一定程度上體現(xiàn)了近代先進(jìn)審計(jì)制度的特點(diǎn) , 是對(duì)我國(guó)審計(jì)制度的有益探索。例如 ,規(guī)定審計(jì)議決采取合議制的形式 ,本 論文 出自 無(wú)憂論文網(wǎng) 避免長(zhǎng)官意志; 審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)的違法官員 , 有奏咨懲處的建議權(quán)等等。這是在審計(jì)法規(guī)建設(shè)方面的改良。盡管審計(jì)院由于清朝統(tǒng)治的結(jié)束最終并未正式成立 , 有關(guān)審計(jì)法規(guī)最后也未付諸實(shí)施 , 但籌建中的審計(jì)院以及起草的《審計(jì)院官制草案》的出現(xiàn) , 標(biāo)志著我國(guó)近代國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生 , 也標(biāo)志著我國(guó)審計(jì)體制引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的近代國(guó)家審計(jì)體制進(jìn)行改良的重要開(kāi)端。一定歷史階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件 ,從客觀上規(guī)定和影響著審計(jì)的發(fā)展水平 , 處于封建社會(huì)末期 , 清末的審計(jì)院及其官制草案雖然面臨流產(chǎn)的結(jié)局 , 卻為即將到來(lái)的民國(guó)時(shí)期的國(guó)家審計(jì)奠定了良好的基礎(chǔ) , 對(duì)民國(guó)時(shí)期國(guó)家審計(jì)的全面發(fā)展產(chǎn)生了重要影響 , 同時(shí) , 對(duì)當(dāng)今的國(guó)家審計(jì)也起到了間接的借鑒作用。
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