一、目前推行國庫集中支付制度改革中存在的困難
國庫集中支付制度改革是一種根本性的變革，是加強財政收支管理、防止腐敗的重大舉措。由于國庫制度改革政策性強、技術(shù)要求高、涉及面廣，具體情況錯綜復雜，在實踐中還存在一些難點和問題。
（一）有關(guān)國庫集中支付法規(guī)的不健全
隨著金融及財稅體制改革的進一步深入，國庫的會計核算和管理工作都有了很大變化，現(xiàn)行的國家金庫管理條例及其實施細則均在20世紀80年代制定和修改，相當一部分已不適應(yīng)，如在國庫監(jiān)管中，國庫有權(quán)根據(jù)金融違法行為處罰辦法對金融機構(gòu)占壓財政存款或資金的行為進行處罰，而對稅務(wù)和財政機關(guān)的占壓行為無權(quán)處理，出現(xiàn)了國庫監(jiān)管中的“真空”現(xiàn)象，業(yè)務(wù)改革中制度建設(shè)的不配套，嚴重影響了國庫職能作用的充分發(fā)揮。
（二）預算管理體制不夠完善
實行了國庫集中支付制度以后，預算的編制與執(zhí)行雖然也進行了適當?shù)恼{(diào)整，但與資金支出管理改革還不配套：一是預算編制過程中還大量地存在著“各類預算基數(shù)加增長”的情況，沒有采用“零基預算編制法”編制預算，不能反映預算資金支出管理改革后的資金運動情況。二是財政資金分為預算內(nèi)資金和預算外資金，并未全部集中到國庫部門，不利于財政資金的統(tǒng)一調(diào)度。三是在預算執(zhí)行過程中，由于預算編制不規(guī)范、批復不及時、年度預算調(diào)整頻繁等，對超預算或預算結(jié)余缺乏相應(yīng)的制度約束，客觀上給國庫集中支付制度的實施增加了難度。
（三）國庫機構(gòu)職能設(shè)置有待整合
國庫集中支付制度改革后，對于各地國庫管理和執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，部分地市級國庫管理和執(zhí)行機構(gòu)分設(shè)職能部門，在一定程度上導致了職能的重疊和交叉，造成了體制內(nèi)部協(xié)調(diào)性不足的發(fā)生，影響了工作的效率。因此，國庫管理和執(zhí)行機構(gòu)職能亟待整合，以加強對預算部門支出方式和資金流向的監(jiān)控。
（四）資金管理信息系統(tǒng)建設(shè)滯后
國庫集中支付的實現(xiàn)完全依賴于高效成熟的國庫集中支付資金管理信息系統(tǒng)的支持，需要將預算資金的全程控制、財務(wù)審查、資金管理和財政部門、各預算單位、政府采購部門的實時財務(wù)監(jiān)控和數(shù)據(jù)交流等方面都要全面在一個信息化系統(tǒng)平臺實現(xiàn)。而目前，地方財政內(nèi)部信息化系統(tǒng)“壁壘”嚴重，國庫集中支付系統(tǒng)的數(shù)據(jù)無法多部門共享，國庫集中支付系統(tǒng)還不夠完善，功能不夠強大，不能完全滿足業(yè)務(wù)流程的實際需要，大大影響了國庫集中支付制度改革的順利推進。
（五）銀行國庫監(jiān)管難以執(zhí)行到位，國庫代理銀行責任利益不對稱
國庫集中支付改革后，人民銀行國庫部門對財政資金的撥付由事前直接審核變?yōu)槭潞箝g接審核，對撥款的監(jiān)督對象由傳統(tǒng)的對各級財政機關(guān)監(jiān)督變?yōu)閷Υ磴y行的監(jiān)督，監(jiān)督的重點由原來對財政性資金使用的合理性、合規(guī)性和計劃性監(jiān)督變?yōu)閷Υ磴y行業(yè)務(wù)的規(guī)范性監(jiān)督，加大了國庫的監(jiān)管難度，加大了國庫資金風險。另外改革后，由于代理國庫銀行“先付后收”，完成資金的清算的速度慢，易造成代理銀行墊付財政資金的現(xiàn)象加上承擔財政資金的支付清算以及信息提供等大量工作，人力、物力和財力成本相對較高，監(jiān)督管理嚴格，責任利益不對稱。
（六）資金支付風險防范制度不完善
在新的市場條件下，許多事業(yè)單位為其業(yè)務(wù)的發(fā)展而進行融資，行政單位也經(jīng)常為本部門、本行業(yè)或某一項目進行擔保，實行國庫集中支付以后，一旦融資或擔保項目失敗，就需要以國庫資金償還，風險最終轉(zhuǎn)移到國家，情況嚴重的還會影響政府對宏觀經(jīng)濟的調(diào)節(jié)。目前對行政事業(yè)單位的資金風險管理制度尚未有較完善的措施。
（七）會計集中核算制與國庫集中支付制度的銜接不夠
對于目前實行的會計集中核算制，從財務(wù)管理工作規(guī)范的單位來看，其做法較為徹底，但這種大包大攬的做法不適宜在地域廣、規(guī)模大的地方大面積推廣。如何充分利用會計核算中心現(xiàn)有的人力、物力、網(wǎng)絡(luò)資源與國庫集中支付制度銜接也是目前急需解決的問題。
（八）缺乏統(tǒng)一高效的交易監(jiān)管與會計控制系統(tǒng)
西方國家普遍是通過國庫部門依靠國庫會計系統(tǒng)來記錄和監(jiān)督財政資金。相比之下，我國的國庫目前會計系統(tǒng)限于技術(shù)手段的制約，目前無法提供較為完整的財政交易信息，無法履行財政監(jiān)督、預算評估和其他重要的財政管理職能，一定程度上制約了國庫管理制度的推廣。
二、進一步深化我國國庫集中支付制度改革的途徑
國庫集中支付制度改革是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及管理體制、法律環(huán)境、技術(shù)條件、人員素質(zhì)和財力基礎(chǔ)等多方面。要繼續(xù)完善國庫集中支付制度的配套改革，同時加快實行財政預算制度的改革，全面推行真正意義上的部門預算。此外，要著力構(gòu)建財、稅、庫、銀一體化網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)信息資源的共享和相互監(jiān)督，在實時監(jiān)管國庫資金流向的同時確保資金的安全。具體來說，有以下途徑：
（一）建立健全國庫集中支付相關(guān)的法律法規(guī)和制度體系
一是要修訂完善《預算法》、《金庫條例細則》、《稅收征管法》、《財政總預算會計制度》等法律法規(guī)，建立健全《收入管理辦法》、《收入退庫管理辦法》等涉及預算執(zhí)行和財政資金收繳的法律法規(guī)及相關(guān)的管理辦法，以適應(yīng)實行國庫集中支付制度改革后，財政資金的收繳方式預算執(zhí)行機制等發(fā)生的變化。二是要規(guī)范有關(guān)國庫集中支付的程序性制度。需要制訂包括財政資金支付管理辦法、資金清算辦法和國庫現(xiàn)金管理辦法、專用支付憑證管理辦法等在內(nèi)的制度體系，保障國庫集中支付制度改革的順利運行。
（二）進一步推進預算編制改革
國庫集中支付制度改革是預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的重要變革，兩者相輔相成。推進預算編制改革首先是要將所有的財政資金都納入預算，不再區(qū)分預算內(nèi)外，從而使國庫收支真實反映所有的財政收支狀況，并使所有的財政收支都納入國庫的管理和監(jiān)督范圍。其次要改變預算年度的歷年制為跨年制，使全年的預算都有法律依據(jù)。再次要細化預算科目，深化部門預算改革。目前預算編制比較粗糙、科目比較籠統(tǒng)，不利于國庫集中支付制度的精確運行，需要從功能上、性質(zhì)上進行預算科目規(guī)范分類，建立多級預算體系細化預算支出項目，明確財政支出的方向和用途。最后要逐步規(guī)范預算執(zhí)行，一方面在集中支付環(huán)節(jié)強化預算執(zhí)行，防止超預算或擴大預算范圍；另一方面建立合理、規(guī)范的預算調(diào)整機制，賦予主管單位和財政部門一定的預算調(diào)整權(quán)利，使預算單位可隨機應(yīng)變，及時高效地調(diào)整預算。
（三）進一步推進政府采購制度改革
政府采購實際上是國庫集中支付的具體表現(xiàn)形式，進一步推進政府采購制度改革，才能提高支出過程的公開性和透明度，從而實現(xiàn)對國庫資金的嚴格控制和監(jiān)督。政府采購制度改革應(yīng)遵循“公開、公平、公正”的原則，將所有履行公共職能機構(gòu)的購買性支出，都納入政府采購。一方面要擴大貨物項目的采購種類，根據(jù)每一采購項目的不同特點以及時間和技術(shù)等方面的要求，采取相應(yīng)的采購組織形式，重點突出招標采購和競爭性談判采購，嘗試對工程和服務(wù)類項目進行采購。另一方面要擴大采購規(guī)模，實行跨部門、跨地區(qū)的聯(lián)合集中采購方式，對同類采購項目進行歸類合并，實行集中采購，不斷擴大政府采購的規(guī)模和范圍，提高財政資金的使用效益。
（四）加快財政管理綜合信息系統(tǒng)和配套國庫集中支付的信息系統(tǒng)建設(shè)
實行國庫集中支付與傳統(tǒng)的分散支付制度相比，對信息化要求非常高。目前我國尚未建立一個完整的財務(wù)管理信息系統(tǒng)，當務(wù)之急應(yīng)首先建立國庫收支賬務(wù)系統(tǒng)和國庫支付管理系統(tǒng)。同時，國庫集中支付制度需要通過銀行的資金清算系統(tǒng)進行資產(chǎn)結(jié)轉(zhuǎn)，建立現(xiàn)代化銀行資金清算支付系統(tǒng)可以大大提高國庫資金的使用效率。另外，要加快統(tǒng)籌建設(shè)涵蓋預算編制和執(zhí)行子系統(tǒng)、收入管理子系統(tǒng)、國庫現(xiàn)金管理子系統(tǒng)、國庫收入總分類賬子系統(tǒng)、債務(wù)管理子系統(tǒng)等主要內(nèi)容的財政管理信息系統(tǒng)。要建立與預算單位的聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，借助電信網(wǎng)絡(luò)及黨政信息網(wǎng)絡(luò)將財政和預算單位聯(lián)網(wǎng)。要盡快實現(xiàn)財政部門、銀行、審計部門、稅務(wù)部門之間的聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、多方對賬和多渠道監(jiān)控。
（五）加強監(jiān)督制約機制建設(shè)
要建立以財政資金支付實時監(jiān)控為中心、以國庫集中支付系統(tǒng)和動態(tài)監(jiān)控信息系統(tǒng)為手段、以內(nèi)控管理和外部監(jiān)督制度為基礎(chǔ)的國庫動態(tài)監(jiān)控體系，綜合運用多種監(jiān)督方式，強化財政事前、事中監(jiān)督。一是要建立財政資金支付動態(tài)監(jiān)控信息系統(tǒng)，掌握和了解財政資金支付使用的有效信息，實現(xiàn)資金監(jiān)督管理從事后查賬到事前和事中監(jiān)督的重大轉(zhuǎn)變。二是要建立健全資金支付制衡機制和預算單位、代理銀行、財政部門內(nèi)控管理制度，防范資金支付風險。三是要建立健全財政外部監(jiān)督管理制度，對預算單位和代理銀行實施外部監(jiān)督管理。四是可通建立財務(wù)管理與會計核算、支出的決定與支出的執(zhí)行相分離的制度，對集中支付全程實時監(jiān)督，以彌補審計監(jiān)督的滯后和人大監(jiān)督過于宏觀的缺陷。
（六）整合機構(gòu)和職能，提高資金撥付效率
目前，雖然國庫管理機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置在全國表現(xiàn)形式多樣，但依照財政部國庫集中支付制度改革方案的思路，國庫管理機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)合署辦公利大于弊。合署辦公可以避免資金撥付環(huán)節(jié)過多，部門之間職權(quán)交叉、重復造成的互相推諉等問題，從而提高資金撥付效率，達到方便用款、減少資金申請和撥付環(huán)節(jié)、使預算單位用款更加及時和便利的目的。
（七）充分利用會計核算中心資源，推行國庫集中支付制度
可以參考會計集中核算制中的財政集中支付模式在集中支付、內(nèi)部監(jiān)控、互相制約等方面的經(jīng)驗，同時結(jié)合進行國庫集中支付制度改革的契機，將會計核算職能重新賦予預算單位，逐步壓縮集中核算的范圍，以保證有充足的人力、物力進行國庫集中支付制度改革。相應(yīng)地保留部分會計核算職能，對確實不具備會計核算能力的單位和部分財務(wù)管理不規(guī)范又屢教不改的單位實行會計代理，以體現(xiàn)效率原則和示范作用。
參考文獻：
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