美國于20世紀70年代運用成本—收益分析方法對政府管制模式進行改革，經(jīng)歷了30多年的發(fā)展，美國政府建立了市場化的成本—收益分析的管制體制，大大地改善了美國政府管制的績效，這也成為評價美國政府管制績效的最主要的方法。
一、美國的成本—收益分析管制模式的主要內(nèi)容
美國的成本—收益分析管制模式的主要內(nèi)容，包括管制機構(gòu)的設置、管制法規(guī)的制定、管制內(nèi)容，以及管制的成本—收益分析報告四方面。
（一）成本—收益分析的政府管制機構(gòu)
目前，美國成本—收益分析的政府管制體系已經(jīng)逐漸完善和成型，其結(jié)構(gòu)如圖1所示。在白宮的管理和預算辦公室（簡稱OMB）中建立信息和管制事務辦公室（簡稱OIRA），審核獨立監(jiān)管機構(gòu)的重要規(guī)章，國會又復審OIRA審核后的規(guī)章。成本—收益分析的管制制度最終將國會—總統(tǒng)—OIRA—監(jiān)管機構(gòu)（包括獨立監(jiān)管機構(gòu)和內(nèi)閣行政機構(gòu)）聯(lián)結(jié)成一個有機整體。每個部門各司其職，相互監(jiān)督，保證了各管制主體都能盡可能地科學合理地遵循成本—收益分析的原則制定各項政策。OMB和OIRA是1980年經(jīng)國會批準后成立的。這兩個機構(gòu)在美國的成本—收益分析管制模式中起著最為關(guān)鍵的作用，被稱為“管制管制者”，專門從事規(guī)章審核的工作。
（二）成本—收益分析的政府管制的相關(guān)法律、法規(guī)
美國政府非常重視從法律、行政法規(guī)和規(guī)范性文件上構(gòu)建監(jiān)管體制，因此制定了大量的成本—收益分析的法律法規(guī)。這使得政府在管制時有著充分的法律依據(jù)，同時也能規(guī)范政府的管制行為。以里根總統(tǒng)在1981年3月發(fā)布的《12291號行政命令：管制解除的工作魄力》和克林頓1993年簽署的《12866號行政命令：管制的計劃與審核》這兩項行政命令為標志，美國開始建立市場導向的政府管制模式。其后，美國在1995年的第104屆國會上根據(jù)這一框架對以前的公法作了徹底的修正。國會賦予了聯(lián)邦行政機構(gòu)制定、發(fā)布規(guī)章，并依據(jù)這些規(guī)章對經(jīng)濟實施管制的權(quán)力，成本—收益分析貫穿于任何一部公法之中。這也就從法律上確定了成本收益分析方法的合法地位。通過上述法案，國會最終從法律上確立了成本—收益分析作為監(jiān)管機構(gòu)制訂規(guī)章的基本原則和程序，并通過對成本和收益的評估，檢驗管制的績效，從而建立了市場化的管制制度。
（三）成本—收益分析的政府管制內(nèi)容
成本—收益分析的方法是將作為“收益”的結(jié)果與得出這些結(jié)果的投入成本進行對照。所有的成本和收益都進行數(shù)量分析，并表示成貨幣單位，目的是成本是否能與收益取得平衡。成本—收益分析的步驟如下：第一，在規(guī)章發(fā)布前，監(jiān)管機構(gòu)要科學地進行管制影響的可行性分析，包括對市場失靈的界定；對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力、競爭環(huán)境和就業(yè)的影響；對健康、衛(wèi)生和環(huán)境保護的影響；對州政府、地區(qū)政府和私人部門的影響。第二，估算成本，要計算直接成本和估算間接成本。第三，量化執(zhí)行和落實聯(lián)邦規(guī)章后產(chǎn)生的收益。凈收益為總收益減去總成本。只有當凈收益大于零，監(jiān)管機構(gòu)才能實施管制。第四，聯(lián)邦獨立監(jiān)管機構(gòu)也要執(zhí)行克林頓總統(tǒng)的第12866號行政命令?？肆诸D總統(tǒng)的第12866號行政命令要求，獨立監(jiān)管機構(gòu)制定和發(fā)布規(guī)章，必須提交成本—收益分析報告，并經(jīng)OIRA審核。
（四）OMB和OIRA提交年度聯(lián)邦管制的成本—收益分析報告
OMB和OIRA在美國政府管制體系中處于核心地位。從1997年起，它們的一個最主要任務，就是集中審核監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)章草案和評估管制的成本和收益，最后向國會提交報告。它與監(jiān)管機構(gòu)所提交成本—收益分析報告的區(qū)別是：OMB和OIRA是聯(lián)邦所有規(guī)章對市場經(jīng)濟產(chǎn)生的影響，是一種宏觀分析；而監(jiān)管機構(gòu)更多的是一種微觀的分析和評估。OMB和OIRA更多的是分析管制的總成本和總收益，主要作用就是對監(jiān)管機構(gòu)依法行政的執(zhí)法檢查，也是管制對市場影響的績效評估。OMB和OIRA的年度報告將聯(lián)邦管制分為三種類型：經(jīng)濟管制、社會管制和文牘管制。在采用成本—收益分析法之后，美國聯(lián)邦政府從1979年到2008年的30年在經(jīng)濟管制、社會管制和文牘管制上的成本支出發(fā)生了巨大的變化。經(jīng)濟管制的成本支出從1979年的67%下降到2008年的26%，社會管制的成本支出從1979年的12%上升到2008年的43%。這也反映了成本—收益分析法應用，政府管制的價值理念發(fā)生了重大變化。
二、對我國借鑒美國成本—收益分析的管制模式的思考
我國是一個高度集權(quán)的國家，政府的各個職能部門對社會事務和經(jīng)濟事務進行了大量的管制，但是并沒有取得設想的效果。通過對美國政府的成本—收益分析管制模式的分析，其發(fā)展經(jīng)驗對我國政府在管制模式有很大的啟示。
（一）政府管制和市場二者是互補的關(guān)系
政府管制是市場經(jīng)濟成熟、發(fā)展和完善的必要保障，市場從發(fā)育到成熟規(guī)范，離不開政府有效且廣泛的管制。美國在建設了數(shù)百年的市場經(jīng)濟后，還在強調(diào)政府的管制，只是政府管制在不同階段，其管制的形式和內(nèi)容有所側(cè)重而已。更何況我國還處在社會主義的初級階段，市場經(jīng)濟的完善程度遠不及美國，因此，堅持政府的有效管制是發(fā)展我國市場經(jīng)濟的前提。同時，政府管制必須隨著市場競爭水平和經(jīng)濟規(guī)模的發(fā)展做出適時的改革。
（二）建立健全的管制法律體系，促進市場有效運行
政府管制的目的是為了彌補市場失靈，但是這并不意味著政府可以凌駕于市場之上。政府在管制市場的過程中必須依法行政，使自己的行為有法可依。我國目前最大的弊端就是政府管制的合法性不夠，并且自由裁量權(quán)太大，導致了政府管制偏離了正常的軌道，也使得政府遭遇合法性危機。政府要想實現(xiàn)管制的有效性，必須制定政府管制的法律體系以規(guī)范政府的各項行為，解決目前政府管制中出現(xiàn)的缺位、錯位和失位的現(xiàn)象，最終實現(xiàn)政府管制的有法可依、有法必依、違法必究。
（三）以市場激勵方法建立符合市場經(jīng)濟體制的管制框架
我國傳統(tǒng)的管制方式主要是命令和控制，但是這種方式往往會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。隨著對政府管制理論研究的不斷深入，激勵性的管制方式成為了政府管制的最新理論。通過激勵性的管制方法，構(gòu)建符合市場經(jīng)濟體制的管制框架。首先，政府管制應該嚴格控制在市場失靈的范圍內(nèi)；其次，政府管制能夠彌補市場缺陷；最后，政府管制應該遵循成本收益原則。
（四）建立政府管制的成本—收益分析的原則和程序
我國的政府管制一直運用命令控制式的管制方式，雖然這種方式可能會達到預定的效果，但是完全沒有考慮到所投入的成本。所以我國政府經(jīng)常做做不好、也做不了的事。特別是對經(jīng)濟性事務的管理，都有可能引入成本—收益分析方法。而通過建立政府管制的成本—收益分析的原則和程序，能夠發(fā)現(xiàn)政府應該在哪些方面采取必要的管制措施。只有將政府管制建立在科學量化分析的基礎上，我國政府的管制職能才能得到正確配置。
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