一、《通知》出臺(tái)的背景
通過(guò)工資收入福利化達(dá)到一定的避稅效果無(wú)可厚非,但是如果企業(yè)故意壓低工資收入并且發(fā)放各種補(bǔ)貼等隱性福利,從而少繳稅或者漏稅,這已經(jīng)超出了避稅的層面,也有悖于稅法的規(guī)定,因此我們有必要加以嚴(yán)格區(qū)分,并且制止不合理的避稅手段,防止國(guó)家稅收的流失。
據(jù)了解,由于今年財(cái)政較往年更緊張,在此背景下,有關(guān)部門此前在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了2009年全國(guó)企業(yè)稅收自查工作,許多大型壟斷國(guó)企,由于效益很好,還通過(guò)給員工補(bǔ)充醫(yī)療買保險(xiǎn)、追加企業(yè)年金等方式,增加職工福利,而增支的部分都未納稅?！案鼮閲?yán)重的是,‘低工資、高福利’模式,已經(jīng)造成了很多行業(yè)間的收入分配不公平?！敝袊?guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)薪酬專業(yè)委員會(huì)副會(huì)長(zhǎng)曾湘泉12月10日作客人民網(wǎng)時(shí)透露,我國(guó)的收入分配日益呈現(xiàn)出高度不均態(tài)勢(shì),行業(yè)間的平均工資差距接近5倍,部分企業(yè)利用職工福利費(fèi)的發(fā)放,進(jìn)一步擴(kuò)大了收入差距,其中,撐大頭者無(wú)疑是央企。資料顯示,在電力、電信、金融、保險(xiǎn)、煙草等央企,職工僅平均工資就是其他行業(yè)職工平均工資的2-3倍,如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異,實(shí)際收入差距可能在5-10倍之間,行業(yè)間收入差距由此可見(jiàn)。
由此我們可以看出,當(dāng)前企業(yè)職工福利費(fèi)財(cái)務(wù)管理主要存在兩方面問(wèn)題:(1)企業(yè)職工福利費(fèi)與工資及其它成本費(fèi)用邊界不清。有些企業(yè)隨意調(diào)整職工福利費(fèi)開(kāi)支范圍和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn),既有人工成本無(wú)序增長(zhǎng),侵蝕國(guó)家稅基,侵害企業(yè)投資者權(quán)益的情況,也有任意壓縮開(kāi)支而侵害職工合法權(quán)益的情況;(2)部分企業(yè)職工福利費(fèi)發(fā)放或支付不合理,擴(kuò)大了社會(huì)收入分配差距。據(jù)2008年全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)財(cái)務(wù)決算反映,中央企業(yè)人均福利費(fèi)支出為3387元,占工資總額的7%,其中最高的企業(yè)人均福利費(fèi)支出為4.46萬(wàn)元,占工資總額26%。最低的企業(yè)人均福利費(fèi)支出為149元,僅占工資總額的0.6%,高低差距300倍。
二、《通知》的主要內(nèi)容
為加強(qiáng)企業(yè)職工福利費(fèi)財(cái)務(wù)管理,維護(hù)正常的收入分配秩序,保護(hù)國(guó)家、股東、企業(yè)和職工的合法權(quán)益,2009年11月12日,財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于企業(yè)加強(qiáng)職工福利費(fèi)財(cái)務(wù)管理的通知》,(下稱《通知》),對(duì)企業(yè)職工福利費(fèi)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行明確。主要內(nèi)容如下:
《通知》指出,企業(yè)職工福利費(fèi)是指企業(yè)為職工提供的除職工工資、獎(jiǎng)金、津貼、納入工資總額管理的補(bǔ)貼、職工教育經(jīng)費(fèi)、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)(年金)、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)及住房公積金以外的福利待遇支出。
《通知》稱,企業(yè)為職工提供的交通、住房、通訊待遇,已經(jīng)實(shí)行貨幣化改革的,按月按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放或支付的住房補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼或者車改補(bǔ)貼、通訊補(bǔ)貼,應(yīng)當(dāng)納入職工工資總額,不再納入職工福利費(fèi)管理;尚未實(shí)行貨幣化改革的,企業(yè)發(fā)生的相關(guān)支出作為職工福利費(fèi)管理,但根據(jù)國(guó)家有關(guān)企業(yè)住房制度改革政策的統(tǒng)一規(guī)定,不得再為職工購(gòu)建住房。企業(yè)給職工發(fā)放的節(jié)日補(bǔ)助、未統(tǒng)一供餐而按月發(fā)放的午餐費(fèi)補(bǔ)貼,應(yīng)當(dāng)納入工資總額管理。對(duì)以本企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)作為職工福利的,企業(yè)要嚴(yán)格控制。國(guó)家出資的電信、電力、交通、熱力、供水、燃?xì)獾绕髽I(yè),將本企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)作為職工福利的,應(yīng)當(dāng)按商業(yè)化原則實(shí)行公平交易,不得直接供職工及其親屬免費(fèi)或者低價(jià)使用。
其中值得注意的一點(diǎn)是,財(cái)政部在《通知》中明確指出:以貨幣形式發(fā)放的交通和通訊補(bǔ)貼從福利費(fèi)中剔除并納入工資總額,這其實(shí)是個(gè)稅征收趨緊(更加規(guī)范化)的信號(hào)。其實(shí)根據(jù)我國(guó)個(gè)稅有關(guān)規(guī)定,這部分補(bǔ)貼(如交通補(bǔ)貼和通訊補(bǔ)貼)本來(lái)就應(yīng)該納入工資總額,按照現(xiàn)行的計(jì)稅工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征稅,但是很多單位在代收代征時(shí),往往睜一只眼閉一只眼,執(zhí)行不力,或者因?yàn)槔斫馄?出現(xiàn)了漏稅的情況。這次的《通知》是對(duì)這些已有規(guī)定的強(qiáng)調(diào),而不是首次提出將這些補(bǔ)貼納入工資總額。
同時(shí),《通知》進(jìn)一步明確了企業(yè)職工福利費(fèi)制度改革的方向:
一是控制職工福利費(fèi)在職工總收入中的比重。相對(duì)于工資薪酬,職工福利只是企業(yè)對(duì)職工勞動(dòng)補(bǔ)償?shù)妮o助形式。企業(yè)應(yīng)當(dāng)參照歷史一般水平,合理控制職工福利費(fèi)在職工總收入的比重,避免無(wú)序增長(zhǎng)的福利性收入扭曲社會(huì)勞動(dòng)力真實(shí)成本和市場(chǎng)價(jià)格(即工資)。
二是通過(guò)市場(chǎng)化途徑解決職工福利待遇問(wèn)題。為減輕國(guó)有企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān),使其成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體,國(guó)家近年來(lái)大力推進(jìn)企業(yè)的改革。企業(yè)目前仍承擔(dān)大量集體福利職能的,應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)內(nèi)設(shè)集體福利部門的分離改革,通過(guò)市場(chǎng)化方式解決職工福利待遇問(wèn)題。
三是逐步將職工福利納入工資總額管理。企業(yè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合企業(yè)薪酬制度改革,逐步建立完整的人工成本管理制度,將職工福利納入職工工資總額管理。
三、《通知》的爭(zhēng)議
該《通知》一經(jīng)出臺(tái),就在社會(huì)上引起了廣泛的討論,主要還是因?yàn)榇蠹覍?duì)它的初衷、作用等方面了解的不夠充分,比如很多人就會(huì)糾結(jié)于這一點(diǎn):對(duì)于福利費(fèi)用計(jì)入工資收入以后,職工是不是可能會(huì)多繳個(gè)人所得稅?那么,本人在此就《通知》產(chǎn)生的主要爭(zhēng)論予以剖析并提出一些自己的看法,最后在《通知》具體實(shí)施過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題提出一些建議。
其實(shí),《通知》的初衷主要是劍指隱性福利,明確劃分職工福利費(fèi)和工資總額之后,對(duì)原來(lái)過(guò)分通過(guò)工資收入福利化而享受高福利補(bǔ)貼的不合理形式予以糾正,使得個(gè)人所得稅的收入分配調(diào)節(jié)功能得以完善。
不少專家對(duì)“補(bǔ)貼入稅”表示了肯定。如全國(guó)人大代表、廣州市律師協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)陳舒表示,現(xiàn)在不少企業(yè)鉆制度的空子,福利收入很多時(shí)候比工資收入還高得多,尤其是電力、石油、通訊、銀行等壟斷企業(yè)的福利收入相當(dāng)可觀。相反是一些低收入群體,他們福利很少甚至根本沒(méi)有福利可言。
也有專家認(rèn)為,“補(bǔ)貼入稅”對(duì)中低收入者影響太大,尤其是收入在個(gè)稅起征點(diǎn)附近徘徊的職工將面臨由不交稅到交稅、由少交稅到多交稅的轉(zhuǎn)變。例如,如果某職工工資為1500元,交通、通訊等補(bǔ)貼為1000元,改革前他可以不交稅,改革后超出1600元起征點(diǎn)的900元就要被征稅。
征收個(gè)稅,既要防范和杜絕個(gè)人分配制度上的腐敗和不公平,又要促進(jìn)社會(huì)的公正和公平。在此前提下,多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為“補(bǔ)貼入稅”的初衷和方向都是好的,但改革頗有點(diǎn)“雙刃劍”的意味:雖然彌補(bǔ)了個(gè)稅征收制度中的漏洞,但也容易造成新的不公平,“劫富”不成,反而對(duì)中低收入者造成損害。但是,本人認(rèn)為,這樣的改革不可逆轉(zhuǎn),關(guān)鍵是政府在處理問(wèn)題時(shí)能否更多地考慮到中低收入者的感受,而不是簡(jiǎn)單地一刀切。
1.對(duì)高福利者征稅有難度
實(shí)際上很多人最反對(duì)的不是“補(bǔ)貼計(jì)稅”,而是這樣的稅收最終只落到缺乏“避稅能力”的普通工薪階層頭上,那些補(bǔ)貼發(fā)得最濫的單位、補(bǔ)貼拿得最多的人卻能輕易逃脫稅收監(jiān)控。也就是說(shuō),公眾并不患“補(bǔ)貼征個(gè)稅”,而是患不均、患不平等。一般工薪階層的補(bǔ)貼是很有限的,各種報(bào)銷也是實(shí)報(bào)實(shí)銷,而壟斷性國(guó)企和一些公共部門形形色色、明的暗的補(bǔ)貼多如牛毛,可監(jiān)管在他們身上常常失靈。一方面是他們有超強(qiáng)的避稅能力,能以各種形式將補(bǔ)貼隱蔽得很好;另一方面是缺乏充分監(jiān)管。
另外,這次《通知》所言的規(guī)定只針對(duì)企業(yè),對(duì)于真正享受高房補(bǔ)、高飯補(bǔ)、高交通補(bǔ)助的行政機(jī)關(guān),卻只字未提。也就是說(shuō),并沒(méi)有觸動(dòng)政府人員自身的利益,其歧視性和不公平性顯而易見(jiàn)。
本人建議如下:首先,財(cái)政部門應(yīng)該對(duì)一些壟斷高企的高福利加大查稅力度,這是個(gè)稅增長(zhǎng)的關(guān)鍵;其次,財(cái)政部門應(yīng)該對(duì)一些企業(yè)主個(gè)人的避稅行為加大監(jiān)管力度,而事實(shí)證明,這一部分人稅收增長(zhǎng)的空間完全取決于執(zhí)法力度;第三,既然要對(duì)福利征稅,就不能只針對(duì)企業(yè)員工,而將官員排除在征收范圍內(nèi)。應(yīng)該對(duì)全國(guó)行政機(jī)關(guān)的飯補(bǔ)、交通補(bǔ)貼和其他不合理的福利進(jìn)行清查,這才是重點(diǎn)和著力點(diǎn)。當(dāng)然眼睛盯著官員,盯著壟斷企業(yè),工作難度很大,但遠(yuǎn)比盯著普通民眾,對(duì)提高財(cái)政收入的意義要大很多。
2.如何照顧中低收入者?
前文已經(jīng)提到,“補(bǔ)貼入稅”對(duì)中低收入者影響太大,尤其是收入在個(gè)稅起征點(diǎn)附近徘徊的職工將面臨由不交稅到交稅、由少交稅到多交稅的轉(zhuǎn)變。因此,本人有如下建議,希望能夠緩解中低收入者的稅負(fù)壓力。
(1)進(jìn)一步提高個(gè)稅起征點(diǎn)。如果提高個(gè)稅起征點(diǎn),一定程度上可以增加中低收入者的可支配收入,同時(shí)減少稅負(fù)。隨著改革的深入,居民之間的收入差距越來(lái)越大,個(gè)稅起征點(diǎn)的提高也是必然的趨勢(shì)。
(2)進(jìn)行更深層次的稅負(fù)改革。中國(guó)可以考慮和國(guó)際接軌,施行家庭課稅制,以家庭為單位來(lái)納稅,這樣就真正考慮到了納稅人的家庭供養(yǎng)負(fù)擔(dān)。另外,對(duì)于高低收入者的福利征稅的話,也可以考慮實(shí)行不同的稅率,高收入者的高福利補(bǔ)貼納入工資總額后多繳一些稅,而低收入者的低福利補(bǔ)貼相對(duì)少繳一些稅,這樣也可以降低中低收入者的稅負(fù)壓力。
四、總結(jié)
在收入分配調(diào)控體系中,個(gè)人所得稅僅僅是從收入的實(shí)現(xiàn)(來(lái)源)環(huán)節(jié)來(lái)進(jìn)行調(diào)控的,但是調(diào)節(jié)收入差距本人認(rèn)為也可以從另外一個(gè)角度去理解。上文中討論的無(wú)非是對(duì)高低收入者多征稅少征稅的問(wèn)題,尤其是對(duì)于個(gè)稅起征點(diǎn)附近的中低收入者,他們?cè)凇锻ㄖ穼?shí)行后由不交稅到交稅,這是一個(gè)質(zhì)的變化,有關(guān)決策者是不是對(duì)于他們要重點(diǎn)照顧呢?給予他們優(yōu)惠政策或者是創(chuàng)造增收途徑,唯有他們的收入增加了,稅負(fù)的壓力才會(huì)減緩。
另外,本人認(rèn)為這樣的觀念也要慢慢地被決策者所接受。國(guó)家要做的并非是盡可能地增加稅收收入,而是應(yīng)該盡量還富于民,富民才能強(qiáng)國(guó)。通過(guò)提升個(gè)人所得稅起征點(diǎn),以提高普通公眾收入,將對(duì)于拉動(dòng)消費(fèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重要作用,而且也將真正體現(xiàn)國(guó)家構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力與決心。同時(shí),要努力健全完善對(duì)高收入者個(gè)人所得稅的征收,真正把應(yīng)該收的高收入者的個(gè)人所得稅收上來(lái),以充分發(fā)揮個(gè)人所得稅對(duì)調(diào)節(jié)收入分配差距的重大作用。
稅收政策的一個(gè)核心價(jià)值其實(shí)就是調(diào)節(jié)社會(huì)收入差距、削峰平谷以促進(jìn)社會(huì)公平,處理好效率和公平之間的矛盾關(guān)系。這意味著稅收政策要多盯著“有錢人”,多“照顧”中低收入者和弱勢(shì)群體。
毋庸置疑,具有調(diào)節(jié)收入分配功能的個(gè)人所得稅在縮小貧富差距、解決我國(guó)收入分配不公的問(wèn)題中發(fā)揮了重要的作用。但是造成收入分配不公的原因是多方面的,僅僅依靠個(gè)人所得稅來(lái)解決這一問(wèn)題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。過(guò)分依賴個(gè)人所得稅只能使其“難堪重負(fù)”,反而限制了其調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮。因此,需要建立以個(gè)人所得稅為主體的全方位的收入分配調(diào)控體系來(lái)對(duì)收入分配進(jìn)行更為有效的調(diào)節(jié)。
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