自2000年以來(lái),我國(guó)財(cái)政體制的不斷改革,已經(jīng)初步形成了部門預(yù)算、收支兩條線、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付四位一體的公共財(cái)政框架。在此期間沿用的是五十多年的政府預(yù)算科目體系。2006年,財(cái)政部下發(fā)了《政府收支分類改革方案》,并于2007年1月1日起全面實(shí)施政府收支分類改革,政府收支分類科目是編制部門預(yù)算、決算、組織預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算單位進(jìn)行會(huì)計(jì)明細(xì)核算的重要依據(jù)。
一、新的政府收支分類對(duì)部門預(yù)算管理的導(dǎo)向作用
科學(xué)合理的政府收支分類是編制一本完整規(guī)范的部門預(yù)算的基礎(chǔ),在我國(guó)推行以部門預(yù)算為核心的預(yù)算改革中,政府收支分類和部門預(yù)算科目改革都是一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)性工作。它不僅關(guān)系到部門預(yù)算編制和審核工作的細(xì)化,也滿足了政府財(cái)政信息管理者、決策者、經(jīng)濟(jì)分析者和一般公眾的需要。新的政府收支分類為部門預(yù)算走向成熟、完善提供了良好的平臺(tái)。
(一)政府收支分類與部門預(yù)算科目密切相關(guān)
政府收支分類與部門預(yù)算科目既相互聯(lián)系又彼此區(qū)別。與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中的會(huì)計(jì)要素與會(huì)計(jì)科目之間的關(guān)系類似,政府收支分類是確定部門預(yù)算科目的前提和依據(jù)。先有政府收支分類(當(dāng)于會(huì)計(jì)要素),后有部門預(yù)算科目(當(dāng)于會(huì)計(jì)科目)。預(yù)算科目是政府收支分類的明細(xì)化和具體化,而政府收支類是對(duì)具有某種共性的部門預(yù)算科目的匯總。
(二)收入分類使得收入預(yù)算更加細(xì)化
新的收入分類按照國(guó)際通行做法將政府收入劃分為稅收收入、社保基金收入、非稅收入、債務(wù)收入等,這為進(jìn)一步加強(qiáng)收入預(yù)算管理及收入預(yù)算執(zhí)行情況分析創(chuàng)造了有利條件。從分類結(jié)構(gòu)上看,由過(guò)去的類、款、項(xiàng)三級(jí)改為類、款、項(xiàng)、目四級(jí),多了一個(gè)層次。四級(jí)科目逐級(jí)細(xì)化,收入預(yù)算也相應(yīng)逐級(jí)細(xì)化,以滿足不同層次管理的需要。
(三)支出功能分類使得部門預(yù)算更加清晰
支出功能分類不再按基建費(fèi)、行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等經(jīng)濟(jì)性質(zhì)設(shè)置科目,而是根據(jù)政府管理和部門預(yù)算的要求,統(tǒng)一按支出功能設(shè)置類、款、項(xiàng)三級(jí)科目。類級(jí)科目綜合反映政府職能活動(dòng);款級(jí)科目反映為完成某一職能所發(fā)生的具體支出事項(xiàng);項(xiàng)級(jí)科目反映為完成某一方面工作所發(fā)生的具體支出事項(xiàng)。這樣會(huì)更加清晰地反映政府職能活動(dòng)的支出總量、結(jié)構(gòu)和方向,為部門預(yù)算編制和執(zhí)行更加清晰、透明提供了良好的基礎(chǔ)。
(四)支出經(jīng)濟(jì)分類使得部門預(yù)算更加全面
支出經(jīng)濟(jì)分類主要反映政府支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)用途。科目設(shè)為類、款兩級(jí),把科目充分細(xì)化,按部門預(yù)算管理要求設(shè)90多個(gè)款級(jí)科目,可充分滿足全面預(yù)算和強(qiáng)化預(yù)算分析的要求。類級(jí)科目包括工資福利、商品服務(wù)、對(duì)個(gè)人家庭補(bǔ)助、基本建設(shè)支出等,款級(jí)科目是對(duì)類級(jí)科目的細(xì)化,主要體現(xiàn)部門預(yù)算編制和會(huì)計(jì)核算方面的要求。如基本建設(shè)支出進(jìn)一步細(xì)化為房屋建筑物購(gòu)建、專用設(shè)備購(gòu)置、大型修繕等。全面、明細(xì)的經(jīng)濟(jì)分類是進(jìn)行預(yù)算管理、部門財(cái)務(wù)核算以及預(yù)算分析的重要手段。
二、部門預(yù)算編制的內(nèi)容、方法及追加與調(diào)整的完善
部門預(yù)算改革涉及預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)管等多個(gè)方面。新的政府收支分類改革對(duì)部門預(yù)算的管理模式有著全面、深刻的影響,科學(xué)合理地編制部門預(yù)算是確保預(yù)算改革的前提和基礎(chǔ)。
(一)部門預(yù)算的編制內(nèi)容要體現(xiàn)綜合性
新的政府收支分類能夠全面、準(zhǔn)確地反映政府各項(xiàng)收支活動(dòng),科學(xué)合理地劃分政府收支結(jié)構(gòu),使部門預(yù)算信息將由單維變成三維。一是部門預(yù)算的編制主體是部門,部門要對(duì)自己編制的部門預(yù)算負(fù)責(zé);二是部門的所有收支,包括部門取得的一般預(yù)算收入、政府基金預(yù)算收入、社保基金收入和預(yù)算外收入等,從不同來(lái)源取得的各類收入以及相應(yīng)安排的各項(xiàng)支出,都要納入部門預(yù)算,體現(xiàn)綜合預(yù)算的原則;三是部門本級(jí)及其所有下屬單位的收支都要按照新分類的要求,細(xì)化到具體預(yù)算項(xiàng)目和相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)分類科目。
(二)部門預(yù)算的編制方法要體現(xiàn)規(guī)范性
部門收入預(yù)算要根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃,結(jié)合部門的發(fā)展前景和履行職能的需要,按照不同的收入來(lái)源和政府收入分類規(guī)范編制。要符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,要將部門的各項(xiàng)收入都編入預(yù)算,注重完整性,同時(shí)加快非稅收入收繳改革,逐步建立征收、安排和使用三位一體的管理機(jī)制,做到應(yīng)報(bào)盡報(bào)、應(yīng)繳盡繳,防止非稅收入的流失,對(duì)于非稅收入中的利息收入和房屋租金收入可以考慮是否上繳財(cái)政專戶。
部門支出預(yù)算分為基本支出和項(xiàng)目支出兩部分?；局С鲱A(yù)算主要采取定員定額的方法,分人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)兩類編制。項(xiàng)目支出預(yù)算采取項(xiàng)目庫(kù)管理的方式,預(yù)算單位根據(jù)工作任務(wù)及事業(yè)發(fā)展目標(biāo),區(qū)分輕重緩急,合理安排編制,對(duì)于大型項(xiàng)目要建立項(xiàng)目庫(kù),制定三到五年的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃,實(shí)行項(xiàng)目滾動(dòng)管理。
(三)部門預(yù)算的追加與調(diào)整要體現(xiàn)嚴(yán)謹(jǐn)性
部門預(yù)算一經(jīng)核定,原則上不予調(diào)整,但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中,有追加、有調(diào)減的情況存在,尤其是近幾年,各單位根據(jù)自身事業(yè)發(fā)展的需要,都在申請(qǐng)追加專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),這些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在年底存在大量結(jié)余。一是由于資金到賬較晚,直接影響預(yù)算的執(zhí)行;二是部分項(xiàng)目采用捆綁式編報(bào),論證不夠充分,批復(fù)以后切塊分解,有些專項(xiàng)資金落實(shí)不到具體項(xiàng)目。預(yù)算單位在進(jìn)行預(yù)算管理時(shí)要嚴(yán)格監(jiān)督檢查,對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況定期審核,按照上級(jí)部門的要求有步驟、有秩序地調(diào)整部門預(yù)算。
三、部門預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的難點(diǎn)問(wèn)題探討
政府收支分類改革給部門預(yù)算帶來(lái)很多變化,涉及到我國(guó)公共財(cái)政體制改革的相關(guān)法規(guī)、制度、報(bào)告體系也要發(fā)生相應(yīng)的變化。
(一)部門預(yù)算與會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理三者之間需要有機(jī)結(jié)合
目前,預(yù)算單位上報(bào)財(cái)政的部門預(yù)算,是根據(jù)上級(jí)財(cái)政制定的人員經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)和公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn),按照會(huì)計(jì)科目,分基本支出和項(xiàng)目支出編制的部門預(yù)算,而預(yù)算單位內(nèi)部執(zhí)行的是根據(jù)單位實(shí)際情況編制的綜合預(yù)算,是按照支出用途編制的,并作為預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)。
會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理要緊緊圍繞部門預(yù)算的需要。第一,在會(huì)計(jì)核算上要按照新的政府收支分類科目的類、款、項(xiàng)規(guī)定,細(xì)化會(huì)計(jì)核算,按工資福利、商品和服務(wù)、基本建設(shè)等支出內(nèi)容設(shè)置會(huì)計(jì)科目;第二,再按部門預(yù)算的要求設(shè)置基本支出和項(xiàng)目支出,明細(xì)核算各科目的支出情況,使會(huì)計(jì)核算資料能夠反映細(xì)化的各部門預(yù)算的收支情況。
(二)基本建設(shè)支出科目從功能分類中轉(zhuǎn)入經(jīng)濟(jì)分類,基建會(huì)計(jì)制度與行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度需要有機(jī)結(jié)合
原基本建設(shè)支出科目實(shí)際是按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類所設(shè)置的,并不屬于功能分類。如果繼續(xù)保留在功能分類當(dāng)中,必然造成其他支出功能科目的不完整。比如,教育支出中缺少教育基本建設(shè),農(nóng)業(yè)支出中缺少農(nóng)業(yè)基本建設(shè)。
政府收支分類改革以后,將基本建設(shè)支出分解到各功能科目中進(jìn)行管理,并列入經(jīng)濟(jì)分類中進(jìn)行預(yù)算、核算和決算。而目前事業(yè)單位的事業(yè)費(fèi)與基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)分別按照行政事業(yè)會(huì)計(jì)制度和基本建設(shè)會(huì)計(jì)制度進(jìn)行日常管理核算。兩套會(huì)計(jì)制度下核算的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù),要在同一套中央部門預(yù)算、決算報(bào)表中反映,必然造成賬表不符,分析不到位,使財(cái)政監(jiān)督受到影響。
(三)其他資本性支出作為經(jīng)濟(jì)分類中單獨(dú)一類列示,要求資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合
經(jīng)濟(jì)分類中其他資本性支出科目歸入了辦公設(shè)備、專用設(shè)備等設(shè)備購(gòu)置的支出。這種分類隱含了預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的內(nèi)在聯(lián)系。在資產(chǎn)編制階段,資產(chǎn)部門通過(guò)分析資產(chǎn)存量并提出資產(chǎn)配置的意見(jiàn),可以為部門預(yù)算的編制提供可靠的信息。資產(chǎn)存量是核定單位預(yù)算的重要基礎(chǔ),資產(chǎn)管理水平直接影響著預(yù)算資金分配的科學(xué)性和有效性,只有在準(zhǔn)確掌握單位資產(chǎn)存量,建立科學(xué)的資產(chǎn)配制體系的基礎(chǔ)上,才能結(jié)合預(yù)算單位履行職能的需要,科學(xué)編制和核定事業(yè)單位有關(guān)資產(chǎn)的各項(xiàng)預(yù)算。
財(cái)政部在中央本級(jí)基本支出預(yù)算管理辦法(財(cái)預(yù)[2007]39號(hào))中,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了基本支出預(yù)算與資產(chǎn)銜接的具體做法,提出了“定員、資產(chǎn)和定額是測(cè)算和編制中央部門基本支出預(yù)算的重要依據(jù)”,財(cái)政預(yù)算是部門資產(chǎn)形成的主渠道,預(yù)算安排的是否合理,決定著事業(yè)資產(chǎn)配制的公平與否以及單位資產(chǎn)的利用效率。
(四)增強(qiáng)部門預(yù)算執(zhí)行情況分析,要求部門預(yù)算和部門決算報(bào)表有機(jī)結(jié)合
新的政府收支分類基本實(shí)現(xiàn)了體系完整、分類明細(xì)、口徑可比的具體改革要求,為預(yù)算執(zhí)行和統(tǒng)計(jì)分析提供了良好的基礎(chǔ)。一方面可以通過(guò)對(duì)單位的財(cái)務(wù)收支狀況、資產(chǎn)負(fù)債狀況等指標(biāo)的分析比較,對(duì)單位預(yù)算執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)狀況和績(jī)效狀況作出判斷、評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè);另一方面可以通過(guò)部門決算報(bào)表對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析,行政事業(yè)單位預(yù)、決算報(bào)表的基本模式,執(zhí)行至今已有7年的時(shí)間,在執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中,報(bào)表編制的內(nèi)容和格式都在不斷發(fā)生變化。2005年部門決算報(bào)表中增加了預(yù)算執(zhí)行情況分析表的功能。
目前部門預(yù)、決算報(bào)表需要更好地結(jié)合。比如,按照政府收支分類改革后的部門決算和部門預(yù)算,都應(yīng)該反映基本建設(shè)的全部經(jīng)費(fèi)。以前,部門決算報(bào)表與國(guó)有建設(shè)單位決算報(bào)表是兩個(gè)報(bào)表體系,部門決算中只反映基本建設(shè)資金中非償還部分,國(guó)有建設(shè)單位決算報(bào)表反映的是年度內(nèi)基本建設(shè)投資計(jì)劃及完成情況,使預(yù)算和決算不能很好的銜接。再如,政府采購(gòu)預(yù)算表,在部門預(yù)算中按照政府采購(gòu)目錄編制的很好,具體在執(zhí)行和分析時(shí),沒(méi)有相應(yīng)的環(huán)境作支撐,在部門決算中也沒(méi)有體現(xiàn)。
四、結(jié)束語(yǔ)
部門預(yù)算改革8年來(lái),伴隨我國(guó)公共財(cái)政體制的不斷改革而逐步走向成熟?，F(xiàn)今新的政府收支分類已經(jīng)實(shí)行。在新的公共財(cái)政體制下,部門預(yù)算的管理模式尚需要深層次的探討。
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