齊軼 董曉輝
當(dāng)前，中國(guó)人民解放軍正在加強(qiáng)軍隊(duì)的現(xiàn)代化建設(shè)。隨著我軍新軍事變革、未來(lái)高科技局部戰(zhàn)爭(zhēng)和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)跨世紀(jì)發(fā)展，給軍隊(duì)院校提出了更高的要求。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，也為我軍院校建設(shè)賦予了新的課題。抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)。我軍院校在許多方面必須進(jìn)一步改革，軍校的預(yù)算編制改革就是其中的重要方面。
建國(guó)初期，中央軍委對(duì)軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)的管理采取了高度集中和比較集中的體制。1956年以后，隨著經(jīng)濟(jì)狀況的好轉(zhuǎn)和軍隊(duì)建設(shè)的發(fā)展，集權(quán)管理已經(jīng)不適應(yīng)形勢(shì)的需要，對(duì)財(cái)權(quán)進(jìn)行了適度下放。1965年在“黨委理財(cái)、財(cái)務(wù)統(tǒng)管”思想的指導(dǎo)下，形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算體制。1985年，中央軍委頒布了《關(guān)于加強(qiáng)軍隊(duì)財(cái)務(wù)工作的決定》，根據(jù)這一精神，形成了“經(jīng)費(fèi)隨事業(yè)走”的軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算系統(tǒng)，最后到今天適應(yīng)“部門(mén)預(yù)算”的過(guò)程。本文重點(diǎn)對(duì)軍校如何編制部門(mén)預(yù)算的問(wèn)題，作些分析，提些建議。
一、關(guān)于預(yù)算編制主體的定位
軍校適應(yīng)“部門(mén)預(yù)算”的第一步，就是重新定位預(yù)算編制主體，明確全員參與預(yù)算，細(xì)化預(yù)算的編制單位。我們認(rèn)為：（1）直接由預(yù)算執(zhí)行單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展情況，按輕重緩急的原則編報(bào)其收支計(jì)劃，以保證預(yù)算編制的直接性，真實(shí)性。（2）財(cái)務(wù)處匯總審查各收支計(jì)劃，提出綜合平衡的建議。在審查、平衡過(guò)程中，可以促進(jìn)信息最大范圍地流動(dòng)，增加預(yù)算的科學(xué)性、可操作性和透明度。（3）匯總的預(yù)算最后報(bào)院（校）首長(zhǎng)審核，對(duì)資金的投向和投量作出決定。
在新的形勢(shì)下，建議在軍校設(shè)置預(yù)算委員會(huì)。預(yù)算委員會(huì)由各有關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人組成，院（校）長(zhǎng)擔(dān)任主席。在權(quán)威原則、全面代表原則和效率原則的指導(dǎo)下，預(yù)算委員會(huì)協(xié)調(diào)各部門(mén)信息的共享，使各部門(mén)就基礎(chǔ)假設(shè)達(dá)成一致。從根本上說(shuō)，只有經(jīng)過(guò)預(yù)算編制委員會(huì)的審批，否則不能接受任何預(yù)算或預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。這一預(yù)算管理組成形式的職能不僅僅是預(yù)算的制定，還包括預(yù)算的實(shí)施、調(diào)整、監(jiān)督等后續(xù)環(huán)節(jié)。
二、關(guān)于預(yù)算編制流程的重構(gòu)
軍校編制財(cái)務(wù)預(yù)算簡(jiǎn)單地選擇“自下而上”的方式，由各部門(mén)提供相關(guān)信息，預(yù)算委員會(huì)進(jìn)行綜合，確定預(yù)算總量，再分解到各職能部門(mén)，在信息的交流上是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。簡(jiǎn)單地選擇“自上而下”的預(yù)算編制流程，體現(xiàn)了預(yù)算的強(qiáng)制性和權(quán)威性，但由于這種預(yù)算流程對(duì)基層信息的掌握有限，容易脫離實(shí)際，使預(yù)算難以發(fā)揮其計(jì)劃、協(xié)調(diào)和控制作用。筆者認(rèn)為，預(yù)算的制定應(yīng)當(dāng)是上下結(jié)合的方式，由參與各方重復(fù)博弈的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，信息流動(dòng)是多向的，也是反復(fù)的，直到達(dá)成最后的一致。
三、關(guān)于預(yù)算編制的內(nèi)容
軍校編制部門(mén)預(yù)算，內(nèi)容要做到細(xì)化，全面反映預(yù)算的具體內(nèi)容和支出方向，“不超也不漏”，將全面性與謹(jǐn)慎性很好地結(jié)合在一起。就軍校的財(cái)務(wù)工作而言，應(yīng)包括所有的收入和支出。收入包括預(yù)算收入和預(yù)算外收入。預(yù)算外資金收入實(shí)行財(cái)政專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)。預(yù)算內(nèi)外財(cái)力要綜合統(tǒng)籌使用。支出經(jīng)費(fèi)預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)章規(guī)定的開(kāi)支范圍及開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，劃分為日常維持經(jīng)費(fèi)和重點(diǎn)建設(shè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)兩個(gè)部分。
對(duì)于維持性經(jīng)費(fèi)。主要由學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)具體負(fù)責(zé)編制，遵循“人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)，公用經(jīng)費(fèi)按定額”的原經(jīng)費(fèi)的編制應(yīng)采用“零基預(yù)算”法。對(duì)于重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)必須提出詳盡的申報(bào)理由，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、自標(biāo)、完成時(shí)限和預(yù)期效益等等。重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算的編制采用項(xiàng)目備選庫(kù)下的“滾動(dòng)預(yù)算”法。對(duì)于重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的安排，應(yīng)先執(zhí)行可行性論證的程序。對(duì)不按規(guī)定程序進(jìn)行可行性論證的重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目不予列入預(yù)算。列入預(yù)算的項(xiàng)目執(zhí)行備選庫(kù)制度，按事業(yè)發(fā)展與財(cái)力可能，以及重要性?xún)?yōu)先原則，從預(yù)算備選庫(kù)中滾動(dòng)安排。
四、關(guān)于預(yù)算編制的時(shí)間調(diào)整
部門(mén)預(yù)算要求預(yù)算早編、細(xì)編、及時(shí)批復(fù)。相應(yīng)地學(xué)校預(yù)算編制工作也應(yīng)提前。軍校預(yù)算是軍校年度內(nèi)所要完成的事業(yè)計(jì)劃和工作任務(wù)的貨幣表現(xiàn)。從資源配置的角度來(lái)看，軍校預(yù)算是對(duì)軍隊(duì)建設(shè)的一個(gè)部分，所以，軍校的年度預(yù)算編制也應(yīng)提前。這樣軍校內(nèi)部各個(gè)職能部門(mén)，對(duì)其年度的工作任務(wù)就要早作打算，尤其至關(guān)重要的基本建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、校園整體規(guī)劃和建設(shè)等方面的重大資金投入要統(tǒng)籌安排，全面規(guī)劃，提出可行的規(guī)劃方案報(bào)學(xué)校，以形成學(xué)校詳細(xì)的計(jì)劃，從而確保學(xué)校上報(bào)的“部門(mén)預(yù)算”與學(xué)校計(jì)劃相銜接。
五、關(guān)于預(yù)算執(zhí)行的控制和監(jiān)督
軍校財(cái)務(wù)預(yù)算一經(jīng)批復(fù)下達(dá)，各預(yù)算執(zhí)行單位就應(yīng)緊緊圍繞預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行預(yù)算范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)事項(xiàng)。各部門(mén)或單位的支出必須按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，不得突破預(yù)算，不得隨意調(diào)整，更不得挪作他用。對(duì)于確實(shí)需要調(diào)整的，要按規(guī)定的程序申請(qǐng)，在申請(qǐng)批準(zhǔn)前不得做任何調(diào)整。嚴(yán)禁先支后報(bào)。預(yù)算委員會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理。要時(shí)刻把握預(yù)算的進(jìn)程，在收與支兩方面隨時(shí)跟蹤其執(zhí)行的進(jìn)度，定期做好信息反饋，及時(shí)提供各類(lèi)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決，與預(yù)算執(zhí)行單位共同努力確保預(yù)算順利執(zhí)行。財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)充分利用局城網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)（Intranet），將預(yù)算指標(biāo)輸入電腦進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，讓各單位或部門(mén)即時(shí)明白資金的收支及結(jié)余情況，為預(yù)算資金有序、高效、規(guī)范地流動(dòng)提供保證。
六、關(guān)于預(yù)算執(zhí)行的考核及評(píng)價(jià)
軍校應(yīng)對(duì)資金使用的效益進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)。要建立軍校審計(jì)部門(mén)為主對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)議的管理機(jī)制。根據(jù)投入與產(chǎn)出的理財(cái)觀(guān)念，資金效益最大化的原則，每年度審計(jì)部門(mén)要及時(shí)對(duì)部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目的編制與執(zhí)行情況進(jìn)行公正的評(píng)價(jià)，分出績(jī)優(yōu)與績(jī)差等級(jí)，學(xué)校預(yù)算委員會(huì)據(jù)此對(duì)下年度的預(yù)算安排進(jìn)行調(diào)整，以達(dá)到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，強(qiáng)化預(yù)算的約束力，促進(jìn)預(yù)算不斷走向科學(xué)完善。
作者單位：湖北武漢軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生二隊(duì)
