一、行政成本理論研究的歷史沿革
（一）國外行政成本研究狀況
西方學(xué)者對行政成本的研究由來已久。早在1776年，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的開山鼻祖亞當(dāng)·斯密在《國富論》中提出政府支出方面要厲行節(jié)約和量入為出。“廉價政府”是馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中提出的一個核心主張。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中提到，維持經(jīng)費(fèi)最少的政府及官員才是最為理想的。[1]
到了近代，行政學(xué)成為了一門獨(dú)立的研究學(xué)科。1887年，行政管理學(xué)之父威爾遜在《行政學(xué)研究》中提到，行政管理學(xué)的研究旨在發(fā)現(xiàn)如何使政府以最少的成本為代價、以最高的效率來完成政府的本職工作。[2]20世紀(jì)60年代，公共選擇學(xué)派代表人物布坎南在《自由、市場和國家》中提出政府行為擴(kuò)張論。[3]19世紀(jì)德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納提出“瓦格納”法則。
20世紀(jì)80年代初，“新公共管理運(yùn)動”的改革興起。[4]在新公共管理運(yùn)動浪潮的推動下，西方各主要國家紛紛根據(jù)本國的實(shí)際情況，分別制定了各自的“重塑政府”“再造公共部門”方案等，[5]目的是要使政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)轉(zhuǎn)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，降低行政成本，提高行政效率。
國外理論對研究我國的行政成本問題具有一定的借鑒意義，但在思考我國行政成本問題時，必須立足于我國國情及所處的特定發(fā)展階段，找出符合我國特點(diǎn)的應(yīng)對措施。
（二）國內(nèi)行政成本研究的發(fā)展
毛壽龍是我國最早提出行政成本及其控制的學(xué)者。他在《當(dāng)代中國政府功能保障分析》中首次將成本這個經(jīng)濟(jì)學(xué)概念融合進(jìn)政治行政學(xué)領(lǐng)域。他認(rèn)為政府功能保障就是在保證政府功能與社會相匹配、正常發(fā)揮作用的前提下，通過對政府管理過程的優(yōu)化，降低其內(nèi)部運(yùn)行成本。
此后，我國在行政成本研究方面的學(xué)者譚桔華、周鎮(zhèn)宏、何翔舟、焦建國、卓越等都從不同的角度對行政成本問題進(jìn)行了探索性的研究，并取得了初步的成果，為今后的研究提供了有益的鋪墊，同時對我國的行政成本問題在實(shí)踐中的改善，也具有重大的指導(dǎo)作用。但是，它還存在一些明顯的不足，如對行政成本的概念沒有一個準(zhǔn)確的表述，定義比較模糊，界定不清；對影響行政成本的因素缺乏定量、定性分析；對行政成本缺乏實(shí)證研究等。
（三）我國行政成本的政策演變
朱镕基總理曾在九屆全國人大《政府工作報告》中就明確提出了“降低行政成本”的目標(biāo)。2002年11月，黨的十六大報告把 “降低行政成本”作為深化行政管理體制改革的核心要求之一提出來，這是在黨的歷史性文件中首次正式提出“降低行政成本”的思想。2004年3月國務(wù)院頒布實(shí)施的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，將提高“行政管理效能，降低管理成本”作為全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的一項重要內(nèi)容。2004年9月黨的十六屆四中全會通過的《加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，又從提高執(zhí)政黨的執(zhí)政能力高度，再一次提出政府行政成本問題，把政府行政成本問題與黨的執(zhí)政能力緊密聯(lián)系在一起。2006年3月中共中央制定的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，將“深化政府機(jī)構(gòu)改革，降低行政成本”作為“深化體制改革”的重要內(nèi)容提出。2007年10月在黨的十七大報告中再次提出要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，降低行政成本”。由此可見我國黨和政府對行政成本問題的高度重視，成本觀念開始步入政府執(zhí)政理念，對政府管理及其改革提出了客觀要求。
二、行政成本研究的理論基礎(chǔ)
行政的概念有狹義和廣義兩種。狹義的行政是指政府對內(nèi)部事務(wù)的管理；廣義的行政不僅包括對政府自身的管理，也包括對整個社會公共事務(wù)的管理。在學(xué)術(shù)界，行政成本的概念尚無定論，相關(guān)研究也尚未形成理論框架。
（一）行政成本的概念
對于行政成本的概念，我國學(xué)者眾說紛紜。焦建國認(rèn)為，行政成本是政府向社會提供公共服務(wù)的過程中所必須要消耗的行政資源；[6]卓越認(rèn)為，行政成本就是政府部門為整個社會提供公務(wù)服務(wù)、產(chǎn)品過程中的各種資源總和。我國《行政管理學(xué)簡明辭典》將行政管理支出界定為“國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行活動所需要的預(yù)算費(fèi)用，包括行政支出（含國家機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)和人民團(tuán)體活動補(bǔ)助費(fèi)）和外交支出”。
綜上所述，筆者認(rèn)為：政府行政成本就是指行政主體在行使行政權(quán)力、履行行政職能過程中所耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會資源，以及由其所引發(fā)出的現(xiàn)今和將來一段時間的間接性損失。
首先，行政成本的消耗主體是一切靠政府財政撥款的工作部門及其工作人員。
其次，行政主體是行政成本的制造者。行政主體可以說是一種行政系統(tǒng)，是法律授予權(quán)利，由履行行政職能的組織構(gòu)成。
第三，行政成本既包括對現(xiàn)階段資源的直接消耗，還包括行使行政權(quán)力引起的未來一段時間的耗費(fèi)。對于行政成本的計算需要涉及各個時期及各個方面、同一時期不同方面和不同時期不同方面。
所以，我們通常所說的行政成本主要是指直接的行政成本。正視并研究行政成本，有利于提高政府主體在行政管理過程中的經(jīng)濟(jì)理性，從而達(dá)到控制行政成本，提高行政效率的根本目的。
（二）行政成本的特征及分類
行政成本具有以下基本特征：（1）非盈利性；（2）補(bǔ)償?shù)牟粚Φ刃裕唬?）無等價交換原則；（4）非完全自主性。
按照行政成本的屬性不同，可分為制度內(nèi)成本和制度外成本、可變行政成本和不變行政成本、有效行政成本和無效行政成本、顯性行政成本和隱性行政成本；從行政管理的主客體來說，可分為決策成本、執(zhí)行成本、領(lǐng)導(dǎo)成本等；從行政環(huán)境來說，分為時間成本、資金成本、心理成本等。
三、我國行政成本研究的基本原則與發(fā)展方向
（一）行政成本研究中需把握的原則
對于我國行政體制改革的研究已經(jīng)歷20多年，國內(nèi)相關(guān)學(xué)者的探索也逐步深入，領(lǐng)域不斷拓展，取得了豐碩的成果。在我國今后的研究探索中，需要把握以下原則：
1.以“揚(yáng)棄”的態(tài)度建立中國特色行政成本理論
西方的行政成本理論研究，是在其長期的資本主義經(jīng)濟(jì)體制、意識形態(tài)中產(chǎn)生并發(fā)展的，所以只能適用于西方的行政實(shí)踐活動。我國在行政成本理論的探索過程中，不僅要以“揚(yáng)棄”的態(tài)度學(xué)習(xí)和借鑒西方理論，還要將西方理論與科學(xué)發(fā)展觀和辯證唯物主義觀點(diǎn)相結(jié)合，取長補(bǔ)短，建立和完善有中國特色的理論體系和方法論。
2.善于理論創(chuàng)新
解放思想，實(shí)事求是，挖掘行政成本的新觀點(diǎn)、新理論。重點(diǎn)研究我國當(dāng)前國情下行政成本面臨的新情況、新問題，將理論與實(shí)踐相結(jié)合，在實(shí)踐中檢驗(yàn)和發(fā)展理論。
3.采用多學(xué)科、多角度的研究方法
從多學(xué)科的角度研究行政成本問題，將行政學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、會計學(xué)、審計學(xué)等學(xué)科相結(jié)合，以建立和完善有中國特色的行政成本理論，從而指導(dǎo)我國管理體制改革的實(shí)踐。
4.正確理解行政成本
我們在研究行政成本的時候，必須全面看待行政成本，將其與公共產(chǎn)品供給相結(jié)合。全面、辯證、發(fā)展地看待行政成本，以提高行政效率為基本目的，適度控制行政成本。
（二）今后行政成本研究的主要內(nèi)容和發(fā)展方向
在我國經(jīng)濟(jì)體制改革不斷推進(jìn)的新時期，行政成本的理論探索和研究必須繼續(xù)堅持鄧小平理論和“三個代表”重要思想，以政府工作為中心，以推動政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹匦模蕴岣咝姓蕿楹诵?。既要不斷學(xué)習(xí)和追蹤國外相關(guān)理論的最新動態(tài)，又要重視國內(nèi)的基本國情和實(shí)踐發(fā)展，深入研究行政成本理論在新時期的新動態(tài)、新方向。推動行政成本理論研究方法的創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)行政成本理論研究的本土化、前沿化。
