隨著改革開(kāi)放的不斷深化，我國(guó)許多財(cái)政理論工作者對(duì)新時(shí)期的財(cái)政理論進(jìn)行了思考和探索，并積極借鑒西方財(cái)政理論中的科學(xué)成分，推進(jìn)我國(guó)財(cái)政理論的革新和發(fā)展。但也出現(xiàn)了脫離我國(guó)實(shí)際且不加分析地利用西方財(cái)政理論，簡(jiǎn)單地否定和代替我國(guó)財(cái)政理論的傾向。值得注意的是，我國(guó)提出建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制之后，一些學(xué)者直接把我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)比為西方資本主義國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，把我國(guó)社會(huì)主義的國(guó)家財(cái)政稱為公共財(cái)政。由此提出“共同需要論”是界定財(cái)政職能的理論依據(jù)，否定“國(guó)家需要論”，這是從現(xiàn)象出發(fā)不究本質(zhì)的結(jié)果。
一、轉(zhuǎn)軌時(shí)期財(cái)政職能的理論依據(jù)
“國(guó)家需要論”認(rèn)為，財(cái)政是國(guó)家為了滿足實(shí)現(xiàn)其職能的物質(zhì)需要而參與社會(huì)產(chǎn)品分配的活動(dòng)，其本質(zhì)體現(xiàn)了“以國(guó)家為主體的分配關(guān)系”，提出以國(guó)家需要作為界定財(cái)政職能的理論依據(jù)。而西方的“共同需要論”把財(cái)政的本質(zhì)概括為社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程中為滿足社會(huì)共同需要而形成的社會(huì)集中化的分配關(guān)系，提出社會(huì)共同需要是界定財(cái)政職能的理論依據(jù)。筆者認(rèn)為，兩者相比，國(guó)家需要較之社會(huì)共同需要具有廣泛的內(nèi)涵，更有利于全面、充分地發(fā)揮財(cái)政的職能作用。“國(guó)家需要論”闡明了財(cái)政與國(guó)家的本質(zhì)聯(lián)系，不僅把分配關(guān)系同其他經(jīng)濟(jì)關(guān)系區(qū)別開(kāi)來(lái)，而且把以國(guó)家為主體的分配關(guān)系同一般的分配關(guān)系區(qū)別開(kāi)來(lái)，這就準(zhǔn)確地界定了財(cái)政的職能范圍。它適應(yīng)于一切社會(huì)形態(tài)，不能因?yàn)樗谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期存在，就認(rèn)為它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，就認(rèn)為它不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。因此，在我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，提出用西方的“共同需要論”來(lái)代替“國(guó)家需要論”是沒(méi)有必要的。
財(cái)政是一個(gè)歷史范疇，是隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并同國(guó)家的發(fā)展而發(fā)展，同國(guó)家的消亡而消亡。各個(gè)歷史時(shí)期的社會(huì)生產(chǎn)方式不同，國(guó)家基本制度是不同的，因而國(guó)家的職能是不同的。作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的手段的財(cái)政職能自然也有所不同的。但是，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，并不意味著國(guó)家職能的削弱，作為國(guó)家職能重要體現(xiàn)的財(cái)政職能否肢解，需要改革的是手段和方法?！币蚨?，隨著社會(huì)形態(tài)的更迭和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的改變，財(cái)政職能的內(nèi)容和形式將進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，而不是根本性的大改變。這是因?yàn)椋阂皇怯捎谪?cái)政職能是財(cái)政本質(zhì)屬性在財(cái)政內(nèi)在功能上的體現(xiàn)，在不同的經(jīng)濟(jì)體制下，其外延即具體功能雖然會(huì)有所不同，但其本身所具有的基本功能即社會(huì)政治功能和社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能是不會(huì)改變的。所以，調(diào)整財(cái)政職能并不是去改變其基本職能，而是對(duì)兩大基本職能適應(yīng)的是以公有制經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不能照搬西方的以私有制經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的“社會(huì)公共服務(wù)”的財(cái)政職能，只能對(duì)我國(guó)原有的財(cái)政職能在某些方面進(jìn)行調(diào)整或改變，包括以下四個(gè)方面。
1．削弱對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接管理
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要特征之一，就是企業(yè)是平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體，不再是政府的附屬物。許多社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，也要逐步走向市場(chǎng)。因此，國(guó)家財(cái)政不能再像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那樣對(duì)企事業(yè)進(jìn)行直接干預(yù)，尤其是對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)要從對(duì)企事業(yè)單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的具體微觀管理領(lǐng)域中退出來(lái)。
2．強(qiáng)化對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)控
按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，財(cái)政的宏觀調(diào)控和監(jiān)督職能就能顯得更重要。因此，對(duì)財(cái)政宏觀調(diào)控能力方面進(jìn)行強(qiáng)化。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況的跟蹤分析，適時(shí)制訂和調(diào)整宏觀財(cái)政政策，充分發(fā)揮國(guó)家財(cái)政穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)分配、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)等宏觀調(diào)控職能作用。
3．逐步將經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資主體從政府轉(zhuǎn)移到企業(yè)
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化，投資主體多元化、投資來(lái)源多渠道的新格局將逐步形成，一般盈利性投資是市場(chǎng)配置的范圍，財(cái)政投資的領(lǐng)域只限定在公益性和重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施方面，除了關(guān)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的產(chǎn)業(yè)外，國(guó)家財(cái)政不應(yīng)參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，不能把一切經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資都包攬?jiān)谡砩?。特別是要退出競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域。
4．逐步取消預(yù)算外資金
財(cái)政宏觀調(diào)控能力減弱，最大的原因就是財(cái)力的弱化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必須有效增強(qiáng)財(cái)務(wù)，提高財(cái)政宏觀調(diào)控能力。目前，屬于預(yù)算外資金的各種收費(fèi)、基金種類繁多，數(shù)額巨大，已形成分布在各部門、各單位的“第二財(cái)政”。因此，要從根本上扭轉(zhuǎn)這種局面，就必須逐步取消預(yù)算外資金。對(duì)各種預(yù)算外資金按其性質(zhì)、類別和不同情況進(jìn)行分解，分別采取相應(yīng)的處理辦法。對(duì)不合法、不合理的收費(fèi)、基金要堅(jiān)決予以取消；對(duì)屬于體現(xiàn)政府職能，具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)、基金或盡管不體現(xiàn)政府職能，但屬于經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)、基金，要堅(jiān)決實(shí)行“費(fèi)改稅”，納入財(cái)政預(yù)算管理；對(duì)確需保留的少數(shù)收費(fèi)、基金，要進(jìn)行清理整頓，才予以保留，一段時(shí)間后也必須逐步取消，防止財(cái)政資金的流失。
二、轉(zhuǎn)軌時(shí)期的財(cái)政職能的概況及實(shí)現(xiàn)情況
財(cái)政的職能既是國(guó)家為主體的分配關(guān)系的客觀反映，也是國(guó)家各種職能的客觀反映。過(guò)去的財(cái)政理論，大多把社會(huì)主義的財(cái)政職能扼要概括為分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督三職能。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)則大多概括為資源配置、收入分配和穩(wěn)定職能。其實(shí)，某些理論概括或表述上的區(qū)別并不十分重要，關(guān)鍵在于所概括的是否能夠反映既定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度、資源配置和政府活動(dòng)方式，是否符合國(guó)家財(cái)政提出的本質(zhì)要求，以及財(cái)政對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其有效運(yùn)行的適應(yīng)程度。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制下，根據(jù)我國(guó)的政府職能和政府財(cái)政政策目標(biāo)的雙重制約和要求，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政職能某些方面的強(qiáng)化或轉(zhuǎn)移、削弱或取消。通過(guò)適應(yīng)性調(diào)整后的財(cái)政職能按其表現(xiàn)形式的不同，可以劃分為以下五個(gè)職能。
1．籌集資金職能的概況及實(shí)現(xiàn)
財(cái)政籌集資金的職能，是指財(cái)政為實(shí)現(xiàn)國(guó)家履行政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能的需要，而動(dòng)用各種手段積累資金的職能。由于種種原因，目前，財(cái)政這一最基本的職能也被弱化，一些本來(lái)應(yīng)該由財(cái)政籌集的資金卻集中不起來(lái)，如住房基金、國(guó)土收入等。因此，對(duì)這些問(wèn)題財(cái)政應(yīng)該按本身所具有的職能，把已經(jīng)弱化的職能強(qiáng)化起來(lái)，特別是借助轉(zhuǎn)軌時(shí)期財(cái)政職能轉(zhuǎn)變這一契機(jī)，把應(yīng)屬財(cái)政管理的資金全部集中到財(cái)政。
2．供給資金職能的概況及實(shí)現(xiàn)
這是籌集資金職能的延伸和歸宿，即把籌集的財(cái)政資金按照一定的原則向國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部分和各方面供給，以滿足國(guó)家實(shí)現(xiàn)職能的需要。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于國(guó)家?guī)缀踅y(tǒng)包一切社會(huì)扣除及返還，實(shí)行統(tǒng)收、統(tǒng)支，財(cái)政負(fù)擔(dān)很重。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，財(cái)政打破了統(tǒng)收、統(tǒng)支的格局，明確財(cái)政供給資金的范圍取決于國(guó)家職能的需要。對(duì)屬于財(cái)政應(yīng)該供給的行政管理費(fèi)、國(guó)防費(fèi)、公安司法等經(jīng)費(fèi)必須予以保障；對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文教科衛(wèi)、社會(huì)保障、公共服務(wù)事業(yè)等，財(cái)政通過(guò)無(wú)償投資、預(yù)算補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼等形式予以安排資金和財(cái)力支持。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政有必要適當(dāng)收縮這方面的供給范圍，特別是要退出競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域。這一點(diǎn)也是區(qū)別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期財(cái)政職能的重要一點(diǎn)。避免財(cái)政職能的“越位”與“缺位”。
3．調(diào)節(jié)控制職能的概況及實(shí)現(xiàn)
財(cái)政調(diào)節(jié)控制職能，是指通過(guò)財(cái)政籌集和供給資金，對(duì)國(guó)家為主體的分配關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)，促進(jìn)黨和國(guó)家一定歷史時(shí)期的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。主要是調(diào)節(jié)各階層和個(gè)人在國(guó)民收入占有的份額，調(diào)節(jié)它們之間的經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，促進(jìn)多種經(jīng)濟(jì)成分的共同發(fā)展，鞏固發(fā)展社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；調(diào)節(jié)社會(huì)成員的收入水平，調(diào)節(jié)社會(huì)利益在社會(huì)成員之間的分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配公平；調(diào)節(jié)資源的配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的形成、國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；調(diào)節(jié)中央與地方之間、各地區(qū)之間的分配關(guān)系，社會(huì)總供給與總需求之間的平衡關(guān)系，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平衡運(yùn)行。
4．監(jiān)督管理職能的概況及實(shí)現(xiàn)
財(cái)政的監(jiān)督管理職能是指財(cái)政在資金籌集和供給的全過(guò)程，通過(guò)審核、檢查和財(cái)政制裁等形式，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面進(jìn)行的監(jiān)督。一是資金籌集過(guò)程中，對(duì)有交納義務(wù)的地方、單位和公民，監(jiān)督其是否履行交納義務(wù)，對(duì)征收稅款單位，監(jiān)督其是否依法行使征收權(quán)力。二是在資金供給過(guò)程中，對(duì)各地方、各單位的資金管理和使用進(jìn)行監(jiān)督。三是在實(shí)施財(cái)政分配政策和法律法規(guī)過(guò)程中，利用財(cái)政監(jiān)督，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)違反政策、法律、法規(guī)的行為進(jìn)行斗爭(zhēng)的制裁。
5．穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能的概況及實(shí)現(xiàn)
財(cái)政的穩(wěn)定職能是指財(cái)政通過(guò)籌集和供給資金，調(diào)節(jié)分配關(guān)系，實(shí)行有效的財(cái)政監(jiān)督等，對(duì)國(guó)家的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生的穩(wěn)定作用。履行和實(shí)現(xiàn)這一職能的手段和途徑主要是通過(guò)預(yù)算收支政策、稅收政策、內(nèi)在穩(wěn)定器等財(cái)政工具來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)成員收入水平，保持社會(huì)再生產(chǎn)經(jīng)常處于比例協(xié)調(diào)狀態(tài)，達(dá)到國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門、各地區(qū)之間比例協(xié)調(diào)地發(fā)展。同時(shí)，通過(guò)財(cái)政收支總量的調(diào)節(jié)，抑制經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)總供求的平衡，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生穩(wěn)定作用。
