目前，我國住房保障政策覆蓋范圍較小，大中城市商品房房價較高、上漲過快、租金低廉的房源嚴(yán)重短缺，一些中低收入住房困難家庭無力從市場租賃或購買住房；同時，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，新職工的階段性住房需求日增與其支付能力不足的矛盾日益顯現(xiàn)，外來務(wù)工人員居住條件亟需改善。公共租賃住房制度正是政府為解決中低收入家庭的經(jīng)濟(jì)困難、緩解住房領(lǐng)域分配矛盾而實施的一種有效手段。從溫總理的政府工作報告中可以看出，保障性住房的發(fā)展方向開始有所變化，未來將以公共租賃住房為主，并淡化經(jīng)濟(jì)適用房。由于公共租賃住房投資規(guī)模大、資金沉淀周期長，而政府的財力有限，單純依靠政府力量來推動公租房的建設(shè)，難以長足發(fā)展。同時，公共租賃住房針對的是中低收入群體，租金定價較低，只有租金作為回收成本方式的公共租賃住房的收益率僅4%，低于房地產(chǎn)商公認(rèn)的5%保本收益率。低收益水平使得吸引社會企業(yè)投資公共租賃住房項目的困難加大。因此，融資模式是影響整個公共租賃住房建設(shè)成功與否的關(guān)鍵，是制約公共租賃住房可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題。
一、重慶市解決公共租賃住房融資問題的有關(guān)探索
“重慶模式”是目前國內(nèi)公認(rèn)的最具有戰(zhàn)略眼光、最符合國際潮流的公共租賃住房融資模式。重慶市公共租賃住房建設(shè)采取的是“政府主導(dǎo)，投資公司運作”的模式，政府通過財政資金投入或者以土地出讓金等合理作價入股，合理讓渡或不參與分配租賃收益，以及充分利用稅收、公用事業(yè)收費等優(yōu)惠方式，借助專業(yè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資機(jī)構(gòu)，采取市場機(jī)制實施經(jīng)營管理。在公共租賃住房建設(shè)過程中，投融資問題一直是牽動著政府和社會公眾的棘手問題。為了更好地解決問題，重慶市政府和房地產(chǎn)投資企業(yè)進(jìn)行了以下一系列研究和探索，逐步發(fā)展與完善公共租賃住房融資制度。
?。ㄒ唬┦袌雠c政府雙軌制 在目前高房價的背景下，為實現(xiàn)住房保障，即讓最底層的人住進(jìn)廉租房，低收入者購買經(jīng)濟(jì)適用房，中等收入者購買限價房，高收入者去市場購買商品房這一宏偉的藍(lán)圖，單純依靠政府予以資金和政策保障是不可能完成的；反過來，完全靠市場自發(fā)作用的調(diào)節(jié)，也是存在著明顯的缺陷和不全面的。為解決這一問題，重慶市的住房制度采取市場供給與政府保障的“雙軌制”管理模式，即在住房供應(yīng)體系中，保障性住房與商品性住房并行，保障性住房由政府主導(dǎo)，服務(wù)特定群體，實行價格管制；商品房則主要是由市場機(jī)制所主導(dǎo)，供求關(guān)系決定價格。公共租賃住房作為住房供應(yīng)“雙軌制”的關(guān)鍵一環(huán)，涵蓋了過去的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，并延伸到既不能享受廉租房，又買不起商品房的“夾心層”，實現(xiàn)廉租房、公共租賃住房與經(jīng)濟(jì)適用房的一體化。如公共租賃住房資金的來源，市政府一方面運用中央專項補(bǔ)貼資金和市級財政資金，另一方面積極向商業(yè)銀行貸款，并準(zhǔn)備上市一部分國有集團(tuán)，去資本市場融通資金，政府與市場雙管齊下，這就有效地拓寬了融資渠道，在一定程度上解決了建設(shè)資金的來源問題。
（二）土地供給 重慶預(yù)計需要3萬畝土地，而2002年始的土地儲備使得重慶政府把大量國有土地都掌握在手中。僅“八大投”的一家企業(yè)――由重慶土地整理儲備中心發(fā)展而來的地產(chǎn)集團(tuán)，就擁有24萬畝控制性土地儲備量，已完成征地拆遷的實際土地儲備達(dá)6萬多畝。如果再加上其他幾家企業(yè)，土地儲量就更加充足。在土地劃撥上，重慶全部以“零地價”劃撥，這是所有城市的公租房建設(shè)實踐中不曾有的。土地的出讓金收益占據(jù)了地方政府收益的大部分，往往很多政府都不愿意割棄價值連城的出讓金，因而政府會選擇比較偏遠(yuǎn)的地塊進(jìn)行建設(shè)或者只出讓小面積的地塊。在這樣地塊修建的公租房很容易形成“平民窟”，且對于本來租金就不高的公租房，由于地理位置偏遠(yuǎn)和交通不變等因素，更加難以成功租出，加大了投入資金的收回難度，投資回收期也拉長。這使得全國公租房建設(shè)的規(guī)模受到一定程度的限制。而重慶市率先采用“零地價”的方式，并且大規(guī)模地修建公租房的實踐，對其他城市具有較強(qiáng)的借鑒意義。
?。ㄈ┵Y金籌集 重慶市公共租賃住房建設(shè)之所以有資金周轉(zhuǎn)，主要得益于八大投融資集團(tuán)加上渝富集團(tuán)的投融資平臺創(chuàng)造的“第三財政”，即國有資本在市場競爭中的增值，形成國有資本經(jīng)營預(yù)算。重慶市把儲備的國有土地注資給八大投融資集團(tuán)。這些企業(yè)使用這些土地向銀行進(jìn)行抵押貸款獲得資金，用于市政公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地前期開發(fā)，摒棄傳統(tǒng)短期土地財政，生地化為熟地后變賣，使土地增值收益的大部分都能夠為政府獲得，土地增值后出讓產(chǎn)生的資金返還用于償還銀行貸款，資金循環(huán)使得基礎(chǔ)建設(shè)不斷向前發(fā)展。國有土地通過這些投融資企業(yè)經(jīng)營后產(chǎn)生的收益，從性質(zhì)上屬于國有資本增值收益，成為了除了政府預(yù)算內(nèi)、外資金收益的“第三財政”資金。重慶市公共租賃住房項目，主要交由城投集團(tuán)和地產(chǎn)集團(tuán)共同承擔(dān)，來解決住房建設(shè)資金的籌集問題。摒棄政府直接投資的傳統(tǒng)做法，采取政府性的投資集團(tuán)去市場融通資金的方式是重慶模式的一大特色。
（四）“重慶模式”存在的問題 在公共租賃住房融資問題上，“重慶模式”在土地供給、資金籌集等方面有著獨到的創(chuàng)新之處，有力地推動著重慶市公共住房建設(shè)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，但也存在著不可忽視的問題：一是“零地價”土地供應(yīng)方式使政府失去了巨大出讓金收益，使政府喪失了占據(jù)三分之一財政收入，政府壓力比較大，也影響到了公租房項目的持續(xù)性發(fā)展；二是對公共租賃住房的購買問題值得商榷。重慶市政府初步商定公租房在租滿五年后可以購買，但對于政府而言，在五年后，房屋建造成本和土地成本更加高漲的情況下，重新建造公租房會造成資金的浪費。此外，融資渠道單一、不穩(wěn)定，市場化、多元化融資渠道不健全，對資金來源的風(fēng)險評估不足，以及在某些細(xì)節(jié)做法上存在著是否公平的問題等，也是“重慶模式”發(fā)展中亟需面對和解決的問題。因此，“重慶模式”在對國內(nèi)其他省市提供借鑒意義的同時，應(yīng)當(dāng)取長補(bǔ)短，充分借鑒其他國家和地區(qū)的先進(jìn)做法與經(jīng)驗，以使自己的公共租賃住房建設(shè)得到更好的完善與發(fā)展。
二、其他國家與地區(qū)的公共住房融資模式解析
從國際視角看，住房融資與住房政策、住房市場、融資體制和融資市場的發(fā)展密不可分，住房融資體系是一國（地區(qū)）融資體制、住房體制、住房政策乃至文化長期相互作用的結(jié)果。其中，各國（地區(qū)）的公共住房融資制度是從本國（地區(qū)）歷史演變和當(dāng)前實際情況出發(fā)的產(chǎn)物，都是從互助合作制模式起步，最終發(fā)展成為不同的住房融資體制。美國、西歐、新加坡、中國香港等國家和地區(qū)公共住房融資的演進(jìn)歷史和今年的發(fā)展趨勢，代表了目前國際公共住房融資演進(jìn)的前沿。根據(jù)重慶市公共租賃住房融資現(xiàn)狀，本文主要列舉三種融資模式，并對其特點進(jìn)行解析。
?。ㄒ唬┬录悠轮醒牍e金制度下融資模式 中央公積金制度的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是中央公積金局，其積累的公積金存款，最終用于向政府融資。新加坡建屋發(fā)展局主要通過以下方式解決資金籌集問題：（1）政府補(bǔ)貼。政府每年從財政預(yù)算中將一定數(shù)額的補(bǔ)貼撥給建屋發(fā)展局，以作為公屋建設(shè)和營運的資金。（2）政府建房貸款。中央公積金局把公積金歸集起來以后，除留足會員款項以外，其余用于購買國債，政府再把這筆資金轉(zhuǎn)貸給建屋發(fā)展局。公積金來自于上述的強(qiáng)制公積金制度。這部分?jǐn)?shù)額巨大的資金為建屋發(fā)展局提供了資金保障，該項貸款實質(zhì)也是公積金的轉(zhuǎn)化形式。（3）在必要的時候，經(jīng)過批準(zhǔn)，建屋發(fā)展局還可以發(fā)行中期債券，以確保組屋發(fā)展計劃的順利實施。這種模式提高了中央公積金的使用效率，有效規(guī)避了投資風(fēng)險，拓寬了住房建設(shè)融資渠道。將公積金交給國有投資公司進(jìn)行運作，這樣可以獲得比較穩(wěn)定的投資收益，實現(xiàn)投資收益最大化。
（二）韓國國民住宅基金制度下融資模式 韓國政府一方面為公共租賃住房建設(shè)投入巨額的財政資金，另一方積極拓寬住房融資渠道，鼓勵和吸引民間資金參與到住房的建設(shè)中來，其中，國民住宅基金是韓國公共住宅融資的主體。其融資手段分為政府財政、資本市場、存款市場和其他財源四種。其中認(rèn)購儲蓄、住宅獎券和國名住宅債券等占全資本的大部分。國民住宅基金雖然承擔(dān)著公共住房融資的責(zé)任，但目前主要依靠包括認(rèn)購積蓄和短期資金在內(nèi)的民間資本。國民住宅銀行負(fù)責(zé)基金的籌款和經(jīng)營業(yè)務(wù)，它從存款市場籌款，通過在資本市場上發(fā)行住宅債券籌集資金。房款包括認(rèn)購存款、認(rèn)購湊張。上述兩種房貸方式只有國民銀行提供服務(wù)。因為將與住宅出售和住宅貸款有關(guān)的資金直接投資在住宅部門，國民銀行不將資金使用在非住宅部門，可是一般銀行沒有這種限制，所以國民銀行給買房者提供住宅貸款。
?。ㄈ┲袊愀鄣貐^(qū)公共住房制度下的多元融資模式 香港公共住房制度的一大特點是設(shè)置專門機(jī)構(gòu)――房委會負(fù)責(zé)公共住房體系的運營，政府下屬的房屋署只是負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行。香港公共住房建設(shè)的資金， 一方面通過政府免費劃撥土地、投入資本和貸款，另一方面房委會通過出租公共住房及其所屬停車場、商業(yè)樓宇等獲得維護(hù)和興建新的公共住房資金。同時，香港特區(qū)政府對不同收入層次的消費人群分別采取貨幣化補(bǔ)貼、降低貸款利率或?qū)嵭匈J款利息補(bǔ)貼、延長貸款期限、減免購房相關(guān)稅費和鼓勵非營利性機(jī)構(gòu)開發(fā)面向中低收入群的住房等政策措施，由此保證了香港公共住房制度平穩(wěn)、協(xié)調(diào)、公平地運行。
三、重慶市完善公共租賃住房融資模式的啟示與建議
新加坡政府依靠其“中央公積金制度”為主的融資模式大力發(fā)展公共住房，使其成為了居民理想的安居之所；韓國的國民住宅基金制度下的融資模式，也為加強(qiáng)韓國的住房保障、增加居民住房消費能力、穩(wěn)定房價等方面做出來一定的貢獻(xiàn)；中國香港地區(qū)的公共住房融資模式也使香港成為世界公認(rèn)的住房問題解決的比較好的地區(qū)。上述國家和地區(qū)先進(jìn)的的公共住房融資模式對于目前正處于快速工業(yè)化和城市化階段、面臨著公共租賃住房建設(shè)重任的重慶市具有借鑒意義。
?。ㄒ唬┐罅Πl(fā)展住房公積金制度，提升居民住房消費能力 與新加坡相比，重慶市住房公積金制度還不完善，表現(xiàn)在住房公積金覆蓋率低、沒有覆蓋到中低收入人群；公積金繳存率遠(yuǎn)低于一般居民住房支出占家庭收入的比例，不能有效的對住房消費提供支持等。因此，重慶市必須大力發(fā)展住房公積金制度，擴(kuò)大公積金覆蓋范圍尤其是要覆蓋到中低收入人群，適當(dāng)調(diào)整繳存比例，還應(yīng)積極發(fā)展政策性住房抵押貸款和住房儲蓄，建立健全貸款擔(dān)保機(jī)制，以提高居民的住房消費能力。
?。ǘ┏闪ｉT的公共租賃住房融資機(jī)構(gòu)，為公共租賃住房拓展長期穩(wěn)定的資金來源 大韓住宅公司在韓國的公共住房政策中占有極其重要的地位，它是政府實踐住房政策目標(biāo)的重要工具。在重慶市的公共租賃住房建設(shè)過程中，從分擔(dān)政府管理負(fù)擔(dān)，提高運作效率的角度出發(fā)，實行機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，通過建立一個國營的、非營利性質(zhì)的公共住房機(jī)構(gòu)來運作，其中一個可行的辦法是成立互助式住宅儲蓄銀行，在公共租賃住房承租人和潛在的承租人群體中實行互助儲蓄，從而為公共租賃住房建設(shè)提供穩(wěn)定且成本較低的資金來源；同時中國香港地區(qū)設(shè)置的房委會全面負(fù)責(zé)公屋的建設(shè)管理工作值也得深思與借鑒。
?。ㄈ┓e極開拓多元融資渠道，實現(xiàn)公共租賃住房建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展 公共租賃住房建設(shè)是一項投資規(guī)模大、建設(shè)周期長的工程項目，除了單純依靠政府的財政支持和民間資金外， 重慶市還需要拓展資金來源。這方面可以借鑒中國香港地區(qū)“以商養(yǎng)房”的做法，通過出租公共房屋附屬的停車場和商業(yè)設(shè)施等非住宅設(shè)施， 來獲得穩(wěn)定的收入和資金來源，或通過分拆商業(yè)資產(chǎn)上市籌措興建公屋所需的資金來開拓資金來源。重慶市市長黃奇帆在2011年的“兩會”上對公共租賃住房提出了三種融資渠道，分別是公共租賃住房租金收入、配套商業(yè)設(shè)施轉(zhuǎn)讓收入以及承租人購房收入。表明重慶市政府已經(jīng)開始重視并著手解決公共租賃住房的多元融資渠道問題。
