要提高政府預(yù)算透明度，首先要明確政府預(yù)算透明度的狀況，而要全面地評價(jià)預(yù)算透明度，設(shè)計(jì)良好的評價(jià)指標(biāo)應(yīng)該是一個科學(xué)的解決途徑。通過設(shè)計(jì)科學(xué)合理的政府預(yù)算透明度評價(jià)指標(biāo)體系，能幫助我國準(zhǔn)確評析政府預(yù)算透明度的改革狀況。通過參考了財(cái)務(wù)會計(jì)信息質(zhì)量特征體系后，筆者設(shè)想了以透明總體質(zhì)量特征的政府預(yù)算透明度評價(jià)體系的指標(biāo)框架，包括，（1）約束條件：收益大于成本；（2）關(guān)鍵質(zhì)量特征：及時(shí)性、完整性、可理解性、可靠性；（3）次要質(zhì)量特征：相關(guān)性；（4）限制性標(biāo)準(zhǔn)：可比性、重要性。
一、政府預(yù)算透明度與會計(jì)透明度
在財(cái)務(wù)會計(jì)領(lǐng)域，將“透明度”作為評價(jià)會計(jì)準(zhǔn)則或者會計(jì)信息的質(zhì)量指標(biāo)之一。透明度在財(cái)務(wù)會計(jì)領(lǐng)域的發(fā)展起步于1996年，在美國證券交易委員會（SEC）發(fā)布的關(guān)于國際會計(jì)準(zhǔn)則委員會（IASC）核心準(zhǔn)則的聲明中提出了“透明度”一詞，用以評價(jià)會計(jì)準(zhǔn)則的質(zhì)量。將透明度與可比性、充分披露一起并列為三項(xiàng)評價(jià)“核心準(zhǔn)則”的要素之一的“高質(zhì)量”的屬性。1998年9月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會發(fā)布了名為《增強(qiáng)銀行透明度》的研究報(bào)告，將透明度定義為：公開披露可靠與及時(shí)的信息，有助于信息使用者準(zhǔn)確評價(jià)一家銀行的財(cái)務(wù)狀況和業(yè)績、經(jīng)營活動、風(fēng)險(xiǎn)分布及風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)務(wù)。該報(bào)告進(jìn)一步提出，披露本身未必會導(dǎo)致透明，為實(shí)現(xiàn)透明，銀行必須提供及時(shí)、準(zhǔn)確、相關(guān)和充分的定性與定量信息，以便信息是用者恰當(dāng)?shù)卦u估機(jī)構(gòu)的活動和風(fēng)險(xiǎn)分布。透明信息的質(zhì)量特征包括：全面、相關(guān)和及時(shí)、可靠、可比、重大。按照巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的定義，高透明度意味著能夠“透過現(xiàn)象看本質(zhì)”，即企業(yè)所提供的信息，使用者能據(jù)以準(zhǔn)確了解企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營成果及風(fēng)險(xiǎn)程度等。由此可見，透明是一個內(nèi)涵廣泛，有極高要求的質(zhì)量特征。雖然，從表面看，透明是指清楚、明晰、便于理解，但實(shí)際上，高透明的信息也就等同于高質(zhì)量的信息，以提供足夠、有用、可理解的信息以滿足信息使用者的要求。
政府預(yù)算透明度是政府預(yù)算活動的文字記錄的要求，該文字記錄應(yīng)及時(shí)、高效地反映政府的全部活動信息，包括政府的組織結(jié)構(gòu)以及各組織的職能信息、全部收支信息，并便于社會公眾獲取及使用，并應(yīng)對預(yù)算過程進(jìn)行充分的說明，預(yù)算語言使用清楚、易懂。政府預(yù)算透明度是財(cái)政透明度的重要組成部分。從本質(zhì)上看，財(cái)政透明度是準(zhǔn)確及時(shí)地公開政府信息，實(shí)現(xiàn)社會公眾和政府監(jiān)管部門能對政府受托責(zé)任的情況進(jìn)行及時(shí)、有效的監(jiān)督以及管理。劉笑霞、李建發(fā)（2008）認(rèn)為，財(cái)政透明度至少應(yīng)當(dāng)包含以下幾方面基本特征：除完整性、及時(shí)性、可靠性三個核心質(zhì)量要求外，還包括可理解性、一貫性和可比性。政府預(yù)算是政府預(yù)算會計(jì)信息的重要載體，一般通過文字說明和表格來體現(xiàn)。政府預(yù)算透明就是指全面真實(shí)地反映政府預(yù)算信息，而政府預(yù)算透明度則指其反映的程度，對政府預(yù)算信息的質(zhì)量要求。對于政府預(yù)算透明度的理解可以從廣義和狹義兩個角度進(jìn)行：從狹義來看，政府預(yù)算透明度指政府預(yù)算信息的公開透明程度，預(yù)算信息質(zhì)量必須滿足公眾的透明要求，即政府預(yù)算信息的質(zhì)量要求特征一般主要體現(xiàn)為易理解、充分性和及時(shí)性。從廣義來看，政府預(yù)算透明度可視為財(cái)政透明度的一個重要組成部分，是信息供求雙方相互作用達(dá)到的相對穩(wěn)定狀態(tài)，使信息需求者能對政府活動進(jìn)行評價(jià)或做出相關(guān)決策，要達(dá)到可靠性及相關(guān)性，是一個綜合的高質(zhì)量特征。因此，對于政府預(yù)算透明度而言，從信息使用者角度看，信息的及時(shí)、充分、易理解、可靠、相關(guān)顯得更為重要。政府應(yīng)該及時(shí)全面的公開易于信息需求者理解的預(yù)算信息，方便使用者獲取關(guān)于政府及其活動的預(yù)算信息。
會計(jì)技術(shù)可被視為一種管理工具。預(yù)算透明需要借助政府會計(jì)信息系統(tǒng)生成的有效、可靠、相關(guān)的信息，譬如成本、產(chǎn)出等方面的數(shù)據(jù)，使得預(yù)算信息達(dá)到透明的要求，滿足信息需求者的要求，因此良好的政府會計(jì)信息系統(tǒng)對預(yù)算質(zhì)量有促進(jìn)的作用；另一方面，政府會計(jì)具有預(yù)算監(jiān)控的職能，透明的預(yù)算文件亦能為政府會計(jì)的監(jiān)控奠定基礎(chǔ)。通過預(yù)算信息及預(yù)算執(zhí)行信息的對照，能了解政府預(yù)算執(zhí)行情況及管理水平。
政府會計(jì)與企業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)是屬于現(xiàn)代會計(jì)體系下的兩個分支，其中，政府會計(jì)體系應(yīng)當(dāng)由政府財(cái)務(wù)會計(jì)、政府預(yù)算會計(jì)和政府成本會計(jì)組成 。由于在同一學(xué)科背景下，政府會計(jì)與企業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)都是將相關(guān)信息通過會計(jì)體系的處理后，使其能符合信息使用者的要求。同時(shí)又由于一個適用于政府及非營利組織，另一個適用于企業(yè)，在具體的處理方法、內(nèi)容等會有所不同。因此，會計(jì)透明度和預(yù)算透明度可以這樣理解：將“透明”作為會計(jì)信息的具體要求，其中，前者是要求企業(yè)會計(jì)信息透明，后者是要求政府及非營利組織預(yù)算信息透明。并且，由于兩者的適用范圍不同，兩者在質(zhì)量要求的具體內(nèi)容上是完全不同的，以及時(shí)性為例，企業(yè)會計(jì)信息要求對于已經(jīng)發(fā)生的交易或者事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告，不得提前或者延后。政府預(yù)算信息要求及時(shí)向公眾及立法部門提供報(bào)告，并使的立法機(jī)構(gòu)對政府預(yù)算草案的審議有足夠的時(shí)間。
二、參照會計(jì)信息質(zhì)量特征框架設(shè)計(jì)指標(biāo)的理論基礎(chǔ)
相關(guān)性與可靠性的矛盾是產(chǎn)生會計(jì)政策、會計(jì)信息質(zhì)量特征框架等的基礎(chǔ)。在企業(yè)會計(jì)的研究中，相關(guān)性與可靠性是對立與統(tǒng)一的，兩者都是為了提供有用的會計(jì)信息，但增強(qiáng)相關(guān)性是以可靠性為代價(jià)，增強(qiáng)可靠性則是以相關(guān)性為代價(jià)。比如：在對資產(chǎn)的計(jì)量中，歷史成本法具有較高的可靠性，但其相關(guān)性遠(yuǎn)不及現(xiàn)行成本法。而現(xiàn)行成本法易被操縱，雖有良好的相關(guān)性，但可靠性較差。通過這兩大會計(jì)信息質(zhì)量的相互權(quán)衡，來確定應(yīng)提供怎樣的會計(jì)信息。在政府預(yù)算中，信息的相關(guān)性與可靠性也是對立與統(tǒng)一的。例如，或有負(fù)債信息的公開與否是解決相關(guān)性和可靠性之間矛盾的不同方法，對或有負(fù)債進(jìn)行披露是為了滿足信息使用者對信息相關(guān)性的要求，其可靠性較差。如若強(qiáng)調(diào)可靠性，對未發(fā)生的或有負(fù)債不加以披露，則其相關(guān)性會降低。因?yàn)樵谡A(yù)算的計(jì)量、披露等方面也存在相關(guān)性與可靠性的對立情況，所以參照會計(jì)信息質(zhì)量特征框架設(shè)計(jì)政府預(yù)算透明度評價(jià)指標(biāo)體系是可行的。
從新公共管理理論看，新公共管理理論提倡以市場為基礎(chǔ)、引入企業(yè)管理思想、模式等做法要求政府能從一定程度上改變原有的管理模式，通過簽約外包等將公共活動轉(zhuǎn)向私營部門以及提高部門的工作績效等，達(dá)到“公共部門的‘市場化’”以及“脫離官僚制”。因此，將企業(yè)會計(jì)信息質(zhì)量特征引入到政府預(yù)算透明度評價(jià)中沒有背離新公共管理理論。同時(shí)對于企業(yè)會計(jì)透明度的相關(guān)研究是優(yōu)于政府預(yù)算透明度的，有一定的借鑒意義。
經(jīng)濟(jì)學(xué)中將存在“信息不對稱”（information asymmetry）的狀態(tài)定義為“缺乏透明度”（lack of transparency）、“不透明”。在私營部門中，委托人和代理人間的信息不對稱問題的解決方式是激勵與監(jiān)督，以及提高信息的透明度，即代理人主動公開其真實(shí)信息。但代理人只會主動公開對其有利的信息，為減少代理人的代理行為對委托人的不利影響，由獨(dú)立的第三方（企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則的制定者）通過確定企業(yè)最重要的信息即會計(jì)信息的質(zhì)量特征要求，明確代理人的公開信息的要求，減少對代理人不利信息的平衡雙方的矛盾，提高代理活動信息的透明度。
在公共部門，解決委托人和代理人間的信息不對稱問題的主要方式是監(jiān)督，以及提高政府公共信息的透明度。政府預(yù)算信息作為描述政府計(jì)劃的活動信息，在政府公共信息中占有重要地位。在企業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)的應(yīng)用中，“透明”是一個內(nèi)涵廣泛，有極高要求的質(zhì)量特征。雖然，從表面看，透明是指清楚、明晰、便于理解，但實(shí)際上，高透明的信息也就等同于高質(zhì)量的信息，以提供足夠有用可理解的信息滿足信息使用者的要求。因此，企業(yè)和政府作為代理人在滿足信息的透明方面應(yīng)有共通之處。同時(shí)在透明度的具體應(yīng)用中，會計(jì)信息透明度的研究比政府預(yù)算透明度的更為深入有效。筆者選擇借鑒會計(jì)信息透明度的研究成果，對政府預(yù)算透明度進(jìn)行分析符合“透明度”的本質(zhì)內(nèi)涵，即減少信息不對稱。
實(shí)現(xiàn)會計(jì)信息或者政府預(yù)算信息的透明，可以從會計(jì)信息或政府預(yù)算信息的供給與需求分析。在企業(yè)中，企業(yè)應(yīng)滿足股東、債權(quán)人等權(quán)益相關(guān)者對信息的要求；在人民民主社會中，政府更應(yīng)依據(jù)社會公眾的需求提高政府預(yù)算信息的質(zhì)量。楊克泉，呂立偉及吉昱華（2005）提出，從信息供求雙方相互作用的角度來認(rèn)識財(cái)務(wù)會計(jì)信息透明度。同樣，作為公共品的預(yù)算信息，在政府供給以及預(yù)算信息需求的相互作用下，達(dá)到預(yù)算信息的透明度。張益斌（2006）運(yùn)用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，總供給曲線和總需求曲線的交點(diǎn)a所決定的信息供給量Q*等于信息需求量，屬于最優(yōu)供給量，此時(shí)的財(cái)政透明度為T=G （Q*），其中T=G（Q）是財(cái)政透明度是財(cái)政信息供給量的函數(shù)。雖然會計(jì)信息與政府預(yù)算信息在具體的透明度要求上有差別，但本質(zhì)上是一樣的，都是信息供給及需求相互作用的結(jié)果，供給與需求曲線的交點(diǎn)為最優(yōu)信息供給量。
