2007年美國次債危機引發(fā)了全球性的金融危機和經(jīng)濟危機。為了應對此次金融危機，我國實行了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。2009年3月，中國人民銀行與中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，該意見鼓勵地方政府設立符合規(guī)定的融資平臺，激勵金融機構(gòu)以信貸支持融資平臺的發(fā)展，解決地方經(jīng)濟發(fā)展資金瓶頸的約束的困境，實現(xiàn)“保增長”的經(jīng)濟發(fā)展目標。
一、地方政府融資平臺發(fā)展的現(xiàn)狀
地方政府融資平臺是指地方政府為了解決當?shù)毓苍O施項目建設資金不足，通過劃撥土地，國企股權(quán)，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等方式，組建的城市建設投資、城建開發(fā)、城市資產(chǎn)經(jīng)營公司。該公司以地方政府對其的注資、劃撥土地的出讓價格以及償債基金的未抵押或擔保，通過向銀行申請貸款或發(fā)行企業(yè)債券等方式融資，并將其重點投入地方基礎設施建設、公用事業(yè)等領域。2008年底，為了應對華爾街金融危機對中國經(jīng)濟的負面沖擊，我國政府制定了4萬億元的投資刺激計劃，其中中央政府投資1.18萬億元，其余部分則由地方政府投資，于是地方政府融資平臺得到了快速的發(fā)展，據(jù)統(tǒng)計，截至2009年5月，我國共設立融資平臺8221家。目前，我國地方政府融資平臺的發(fā)展具有以下特征：
1、銀行貸款是其融資的主要方式，并且增長速度較快
根據(jù)中國人民銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止2009年底，我國地方政府融資平臺的貸款余額累計為7.38萬億元，同比增長70.4%，已經(jīng)超過了2009年底中央財政國債余額60237.68億元。其中2009年的新增投放額為3.05萬億元，占其累計貸款余額的比例為41.33%。而且，商業(yè)銀行已經(jīng)成為其貸款的主角。
2、地方政府融資平臺的層次增加
1998年地方政府融資平臺建立后，主要以省級政府為主，地市級、區(qū)縣級很少。2008后，在“保增長、擴內(nèi)需”口號的影響下，地方政府融資平臺迅速向地市級和區(qū)縣級發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，到2009年5月末，全國各地方政府已設立了8221家投融資平臺公司，其中以城投公司面目出現(xiàn)的縣級平臺多達4907家。其主要原因是中、工、農(nóng)、建四大銀行的融資條件和審核比較嚴格，而地方性商業(yè)銀行，如城市商業(yè)銀行、中國信合等由于與地方政府的關系特殊，其對地方政府的信貸支持力度也比較大。
3、地方政府融資平臺的管理不規(guī)范，法人治理結(jié)構(gòu)不完善
地方政府融資平臺是獨立法人，具有完全的民事能力。但是，在實際運作中，其融資是以政府擔?；蛘⑷氲馁Y產(chǎn)為抵押的，即由政府的顯性或隱性擔保為條件的。同時，融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)不完善，其高級管理人員中大部分屬于政府高級官員，責任主體不明確。
4、地方政府融資平臺融資狀況的透明度低
在政府的庇護下，我國地方政府融資平臺一直沒有根據(jù)公開、及時、準確、全面的原則對外公開批露有關信息，導致商業(yè)銀行不能準確評估其經(jīng)營能力和還債能力。
二、地方政府融資平臺風險的體現(xiàn)
1、增加了銀行信貸風險
目前，銀行貸款是我國地方政府融資平臺融資的主要方式，增長速度較快，并且其占銀行貸款總額的比例較高。截止2009年底，地方政府融資平臺貸款余額累計為7.38萬億元，同比增長70.4%，占銀行貸款總額的比例為20.40%； 2009年新增貸款為3.05萬億元，占銀行貸款總額的比例高達34.50%。而且為了維系已啟動項目的資金鏈，未來地方融資平臺仍需要繼續(xù)借債。為了讓融資平臺公司能從銀行順利獲得貸款，地方政府向銀行出具各種形式的擔保，這種方式不符合《擔保法》的有關規(guī)定。平臺融資以政府顯性或隱性收入為擔保，具體而言，主要是以地方政府財政收入為擔保，其中土地出讓收入占很大的比重。但目前樓市成交慘淡，直接削弱了地方政府的還債能力，導致潛在銀行信貸風險的產(chǎn)生。
2、政府償債能力風險
當前商業(yè)銀行評估地方政府的償債能力主要參考可支配財政收入、增長率及財政結(jié)余，通常靜態(tài)的償債能力是以可支配財政收入減去地方財政的剛性支出得出的結(jié)余額度來計算，這其中的變數(shù)也是相當大的。在當前國家加強房地產(chǎn)政策調(diào)控，嚴格限制“土地財政”，預期土地拍賣收入下滑的背景下，未來財政收入變化很難準確把握，具有很大的不確定性；同時，所謂剛性支出其實業(yè)具有很大的彈性，因為這些數(shù)字均由地方政府提供，為了獲得巨額融資，地方政府經(jīng)常故意低估其剛性支出，以便體現(xiàn)充足的收支結(jié)余，易于誘發(fā)償債能力風險的產(chǎn)生。
3、政銀雙方道德風險
雖然在法律概念上，地方融資平臺是一個獨立承擔責任的法人主體，如果無法償還債務，也應該會導致破產(chǎn)清償?shù)慕Y(jié)局，但也僅限于此。給予擔?；蛘叱兄Z財政兜底還款的地方財政永遠不可能破產(chǎn)，法律上地方政府也并不會被清償，最好的可能則是更高級別的政府或者中央政府將被迫為之買單。這就從一定程度上鼓勵了地方政府在獲得銀行信貸方面的盲目攀比和惡性競爭，直接導致地方融資平臺的道德風險。這種道德風險的根源還在于目前地方政府官員和銀行業(yè)績考核機制，只是和表面經(jīng)濟數(shù)據(jù)和短期政績相關聯(lián)，并無法評估經(jīng)濟發(fā)展的真實質(zhì)量，也無法評估經(jīng)濟發(fā)展的真實代價。加上商業(yè)銀行的惡性競爭，很多短期借款往往允諾地方政府借新還舊或回收再貸等，而另外大部分政府融資平臺貸款都以項目貸款名目出現(xiàn)，貸款期限往往長達10年以上，給地方官員和銀行經(jīng)辦人員提供充足的時間，或者來掩蓋問題，或者早已離任升遷，避免承擔經(jīng)濟決策失誤的不良后果，導致了部分地方政府還款意識薄弱和道德風險的滋生。
4、弱化了貨幣政策的調(diào)控效應，增加宏觀經(jīng)濟的波動風險
目前，我國大部分地方政府融資平臺企業(yè)承擔著基礎設施建設、市政項目建設等職能，名稱中包含“交通”、“建設投資”、“國有資產(chǎn)經(jīng)營”等字樣，而其他平臺企業(yè)為各級土地儲備中心和各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園、物流園、科技園等功能區(qū)的平臺企業(yè)。融資平臺企業(yè)將籌集到的大部分資金投入到中、長期的基礎設施等項目中，提高了銀行貸款的集中度，并延長了其貸款期限，嚴重降低了未來幾年銀行信貸投放的調(diào)整空間，弱化了貨幣政策的調(diào)控效應。同時，由于政府支出的擠出效應，將會導致民間投資的減少，導致宏觀經(jīng)濟的波動。
5、項目建設管理的潛在風險
主要表現(xiàn)在以下三方面：（1）項目建設合規(guī)性問題。由于大量政府融資平臺項目均集中在2009年上馬，很多項目并沒有經(jīng)過正常的立項、批復、可行性研究、環(huán)評等建設手續(xù)，且部分資金投向了地方政府形象工程，沒有直接收益，還是完全依賴地方財政還款。（2）項目資金到位風險。融資平臺涉及的項目投資巨大，需要大量資本金，但是由于各家銀行存在不良競爭的問題，重復授信、過度授信現(xiàn)象也較多，自有資金到位情況無人落實。（3）項目融資主體，資金運用主體與項目實施主體互相分離，因此在資金運用，工程監(jiān)理，質(zhì)量把關等方面存在諸多漏洞，容易滋生腐敗現(xiàn)象。
三、地方政府融資平臺風險管理與控制的措施
1、規(guī)范地方政府融資平臺的管理，完善其法人治理結(jié)構(gòu)
地方政府融資平臺是具有完全民事能力的獨立法人。因此，我國應該建立實際控制主體與融資主體、利益主體與責任主體相一致的地方政府融資平臺，并促進融資平臺轉(zhuǎn)化為經(jīng)營實體。同時，完善融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)，根據(jù)公開、公平、競爭、“唯才是用”的原則招聘高級管理人員，而避免聘用政府高級官員。最后，實行嚴格的責任制，降低資金的潛在風險，并提高其使用效率。
2、提高地方政府融資平臺融資狀況的透明度
一是確定地方政府融資平臺企業(yè)對外批露信息的內(nèi)容，包括其資產(chǎn)負債狀況、建設項目的基本運營狀況、融資資金的使用狀況、項目擔保狀況等重要信息。二是企業(yè)必須遵循公開、及時、準確、全面的原則對外公開批露有關信息，確保商業(yè)銀行以及投資者能夠及時獲得有關信息，準確評估融資平臺企業(yè)經(jīng)營能力和還債能力。三是對于不及時對外批露信息或批露信息的內(nèi)容不準確的企業(yè)嚴懲不貸。
3、建立完善的地方債務報告系統(tǒng)
首先是要明確地方債務的概念，任何由公共預算支持的地方公共實體發(fā)生的債務都應該包括在內(nèi)。其次是推進預算體制改革，將地方債務和除公共財政之外的其他政府收入納入地方預算。一方面可以監(jiān)督地方融資平臺資金的使用，另一方面可以讓地方人大和貸款人對地方財政實力有清晰的認識，避免地方政府因過度舉債而面臨債務危機。
4、完善相關法律法規(guī)，發(fā)揮市場評價機制的作用
盡快完善相關的法律法規(guī)，規(guī)范地方政府融資額度、融資擔保、信用評級制度、信息批露制度等，規(guī)范地方政府的融資行為和融資平臺企業(yè)的設立、經(jīng)營和管理，構(gòu)建健康的地方債券市場，在解決地方發(fā)展資金不足問題的同時，有效防范和減少地方政府融資平臺的債務風險。
5、把存量的隱形負債納入到地方債的體系中來
未來正確評估和防范地方政府融資平臺的債務風險，我國應正確定義地方債務的范圍，將存量的銀杏負債納入到地方債務的體系中。具體而言，就是對于有現(xiàn)金流支撐的地方融資平臺貸款項目，應繼續(xù)按照正常程序還本付息；而對于現(xiàn)金流無法支撐還本付息，需要公共財政支持的項目，可以考慮在總額可控的前提下，用公開發(fā)行的地方債置換銀行的貸款債權(quán)，在優(yōu)化銀行資產(chǎn)負債表的同時，擴大地方債市場規(guī)模。
6、拓寬地方政府的融資渠道
一是加大國家開發(fā)銀行對地方政府的貸款力度，改善商業(yè)銀行為地方政府融資主角的現(xiàn)狀。地方政府融資平臺企業(yè)應積極爭取國家政策性銀行貸款，因為政策性貸款的利率水平較低，且其期限可以根據(jù)項目的性質(zhì)適當延長。所以地方政府融資平臺企業(yè)應盡量爭取該性質(zhì)的貸款，降低利息成本，改善貸款期限結(jié)構(gòu)。二是靈活選用BOT、TOT、PPP等多種融資方式，減少和分散潛在債務風險；三是采取科學、合理的手段，盤活企業(yè)存量資產(chǎn)，發(fā)行企業(yè)債券、信托產(chǎn)品等多種有價證券。
