古尚宣
[關(guān)鍵詞]公路資產(chǎn)；體制；管理；思路
[摘 要]根據(jù)十六大提出的國有資產(chǎn)管理體制原則，對現(xiàn)行公路管理體制及存在弊端進(jìn)行分析，探討構(gòu)建公路資產(chǎn)管理體制的基本思路和原則。
一、引論
黨的十六大對國有資產(chǎn)管理體制做了原則性規(guī)定：在堅(jiān)持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利和義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)。中央和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。這是中央對國有資產(chǎn)管理體制提出富有創(chuàng)造性的戰(zhàn)略安排。公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施作為國有資產(chǎn)的重要組成部分，是國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，構(gòu)建新的公路資產(chǎn)管理體制對加快我國公路建設(shè)，維護(hù)公路資產(chǎn)保值、增值具有深遠(yuǎn)意義。本文從公路資產(chǎn)的特點(diǎn)、現(xiàn)行管理體制出發(fā)，結(jié)合十六大報(bào)告提出的國有資產(chǎn)體制改革的原則探討如何構(gòu)建我國公路資產(chǎn)管理新體制，確保我國公路事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的思路。
二、公路資產(chǎn)管理體制改革的必要性。
(一)公路資產(chǎn)的特點(diǎn)
公路是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，公路資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，公路資產(chǎn)與其他國有資產(chǎn)相比具有顯著的特點(diǎn)：
1、公路資產(chǎn)的公益性特征顯著。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將物品分為私人物品和公共物品兩類，私人物品具有消費(fèi)上的排他性，而公共物品具有共享性。公路作為國民經(jīng)濟(jì)重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有了公共物品的共享性特點(diǎn)，決定了公路具有公益性特征。
2、公路資產(chǎn)的分散性。由于公路具有點(diǎn)多、線長、面廣等特點(diǎn)，公路在地域分布上遍及全國城鄉(xiāng)，公路資產(chǎn)與其他國有資產(chǎn)相比具有分散性。
3、公路資產(chǎn)數(shù)量龐大，單位價(jià)值高。我國公路經(jīng)過幾十年的建設(shè)，到2002年底全國公路通車?yán)锍踢_(dá)175.8萬公里，其中高速公路2.52萬公里，形成了一筆數(shù)額龐大的國有資產(chǎn)。公路作為資本密集型產(chǎn)業(yè)，單位價(jià)值非常高，以西部地區(qū)為例，4車道高速公路平均每公里造價(jià)一般都需要2000—2500萬元左右。
由于公路資產(chǎn)這些特征決定了公路資產(chǎn)管理與一般國有資產(chǎn)管理要有所區(qū)別。
(二)現(xiàn)有公路資產(chǎn)管理體制及弊端
長期以來，我國實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分權(quán)管理的公路管理體制。國務(wù)院交通主管部門（交通部）主管全國公路工作；縣及以上地方人民政府交通主管部門負(fù)責(zé)主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)和管理工作。縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監(jiān)督職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。
現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，公共產(chǎn)品由政府來生產(chǎn)和分配要比由私人廠商生產(chǎn)和分配更有效率、更加公平。公路作為公益性基礎(chǔ)設(shè)施，屬政府向社會(huì)提供的公共產(chǎn)品，由政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、建造、養(yǎng)護(hù)與管理，才有助于最優(yōu)配置，發(fā)揮最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。因此，我國公路資產(chǎn)在上世紀(jì)80年代以前主要是國家財(cái)政單一投資形成的，公路資產(chǎn)管理分別由國務(wù)院交通主管部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各省、自治區(qū)、直轄市負(fù)責(zé)對本行政區(qū)域內(nèi)的國、省道公路資產(chǎn)進(jìn)行管理，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道公路資產(chǎn)管理工作。公路養(yǎng)護(hù)管理單位屬于國有事業(yè)單位，公路資產(chǎn)雖未登記入賬，但各公路事業(yè)單位仍然按國有資產(chǎn)管理的各項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行管理，通過向車輛征收養(yǎng)路費(fèi)不斷投入資金對公路進(jìn)行維修、保養(yǎng)，維持公路簡單再生產(chǎn)，保護(hù)國有公路資產(chǎn)的完整和有效使用，防止了國有資產(chǎn)的流失，維護(hù)了公路所有者的合法權(quán)益，更好地為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，達(dá)到公路資產(chǎn)的保值。從這一層面看，我國原有的公路資產(chǎn)管理體制與當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制是相適應(yīng)的。
隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國開放公路開發(fā)經(jīng)營，鼓勵(lì)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織對公路建設(shè)進(jìn)行投資，允許國內(nèi)外企業(yè)依照我國法律、行政法規(guī)依法建立開發(fā)、經(jīng)營公路，依法設(shè)立收費(fèi)公路，在國家批準(zhǔn)的期限內(nèi)向在公路上通行的機(jī)動(dòng)車輛收取通行費(fèi)，用于還貸或作為公路經(jīng)營企業(yè)所得，通過收費(fèi)還貸或收回投入公路建設(shè)的投資。從此，我國公路建設(shè)逐步打破了國家財(cái)政單一投資模式，投資來源渠道呈現(xiàn)多元化，除國家財(cái)政撥款投入外，通過國內(nèi)外銀行借款、國際金融組織借款，資本市場融資、BOT方式融資以及轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等多種投資渠道投入公路建設(shè)，為我國公路快速發(fā)展提供了有力保障。公路資產(chǎn)結(jié)構(gòu)由全部國有變成以國有控股為主、國內(nèi)外企業(yè)參股等多種經(jīng)濟(jì)成分的公有制形式。公路資產(chǎn)管理體制為事業(yè)資產(chǎn)管理和企業(yè)資產(chǎn)管理并存的格局。
關(guān)于公路商品化問題目前還有許多爭論，主要是圍繞著收費(fèi)公路而展開的。主要的觀點(diǎn)歸納起來有：公路設(shè)施屬于國民經(jīng)濟(jì)重要基礎(chǔ)設(shè)施，屬于應(yīng)當(dāng)由國家提供的重要公共產(chǎn)品，不屬于競爭性物品，應(yīng)由政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)管理，不應(yīng)設(shè)立收費(fèi)公路，公路商品化無助于公路資源的優(yōu)化配置；但從我國還處于社會(huì)主義初級(jí)階段的國情分析，我國的公路基礎(chǔ)設(shè)施還滯后于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在公路建設(shè)資金相對短缺情況下，通過設(shè)立收費(fèi)公路吸引私人和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織的資金投入公路建設(shè)以減少政府借款壓力，加快公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更好為國民經(jīng)濟(jì)快速、健康發(fā)展提供良好的條件。因此，全國人大在制訂《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）時(shí)將收費(fèi)公路納入該法的調(diào)整范疇，用法律的形式對公路資產(chǎn)屬性予以明確?！豆贩ā返谖迨鍡l規(guī)定“有償轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)的公路，轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)合同約定的期限屆滿，收費(fèi)權(quán)由出讓方收回。由國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依照本法規(guī)定投資建成并經(jīng)營的收費(fèi)公路，約定的經(jīng)營期限屆滿，該公路由國家無償收回，由有關(guān)交通主管部門管理?！睆膶?shí)踐看，我國公路在上世紀(jì)90年代以來得到飛速發(fā)展。正如前述到2002年底，全國公路通車?yán)锍踢_(dá)175.8萬公里，其中高速公路2.52萬公里，在世界上僅次于美國名列第二，用了短短的十多年時(shí)間走完發(fā)達(dá)國家高速公路建設(shè)三、四十年的發(fā)展歷程，同時(shí)還給國家增加了一大筆優(yōu)良的國有資產(chǎn)。
收費(fèi)公路的出現(xiàn)，使得公路資產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，原有的事業(yè)單位型的公路資產(chǎn)管理模式已不適應(yīng)交通事業(yè)發(fā)展，如何管理公路資產(chǎn)是值得深入研究的課題。各級(jí)交通部門在探索由中央、地方兩級(jí)政府對公路等基礎(chǔ)設(shè)施行使權(quán)職責(zé)的問題上作了有益的嘗試，并提供了積極有益的經(jīng)驗(yàn)。
首先在法規(guī)制度上對經(jīng)營性公路資產(chǎn)的管理予以界定。1997年3月財(cái)政部、交通部頒布的《高速公路經(jīng)營公司財(cái)務(wù)管理辦法》明確了公路經(jīng)營公司的資產(chǎn)主要組成部分為公路資產(chǎn)，公路及構(gòu)筑物等公路資產(chǎn)屬于公司的固定資產(chǎn) ，公司在收費(fèi)經(jīng)營期內(nèi)可以計(jì)提固定資產(chǎn)折舊和合理的利潤收回投資，但其產(chǎn)權(quán)歸屬國家，收費(fèi)期限界滿，公路公司應(yīng)將完整的、能夠正常運(yùn)行的公路無償交還國家，實(shí)現(xiàn)公路國有資產(chǎn)的保值和增值。確立了公路資產(chǎn)無論管理方式如何發(fā)生變化，其資產(chǎn)性質(zhì)屬國有。
其次交通部在行使中央政府職、責(zé)、權(quán)方面通過委托管理方式確定在公路公司中國家股的合法地位和權(quán)益。最近幾年，尤其是1996年國務(wù)院決定將車輛購置附加費(fèi)納入中央財(cái)政預(yù)算以來，交通部對使用這部分資金投入經(jīng)營性收費(fèi)公路，在確立出資人地位問題上進(jìn)行了不斷的探索，并先后對11家公路上市公司中涉及使用中央投入的財(cái)政性資金，通過委托管理的方式，確定了這些資金在公路上市公司中國家股的合法地位和權(quán)益。
再次，各省（自治區(qū)）、市政府對公路建設(shè)基金投入建設(shè)的經(jīng)營性公路形成的國有資產(chǎn)管理，在明確職、責(zé)、權(quán)方面也在進(jìn)行探索。1997年財(cái)政部明確公路建設(shè)基金等納入財(cái)政管理后，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府對用公路建設(shè)基金投入的經(jīng)營性公路或轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)中地方財(cái)政性資金，通過組建項(xiàng)目公司，委托項(xiàng)目公司代行政府出資人依法進(jìn)行管理，按照國有股份依法享有權(quán)益分配、資產(chǎn)處置權(quán)。
盡管我國在公路資產(chǎn)管理上開始了一些新的探索，但仍還存在著一些弊端，主要表現(xiàn)在：
1、公路資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清。中央和地方政府對國有公路資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是事關(guān)國有公路資產(chǎn)管理體制的基本問題。我國現(xiàn)在的財(cái)政體制事實(shí)上已是分級(jí)財(cái)政體制，每級(jí)政府都有自己的預(yù)算，中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付也在逐步規(guī)范化，中央政府統(tǒng)一享有國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)已不符合實(shí)情。中央財(cái)政安排建設(shè)形成的公路資產(chǎn)與地方各級(jí)政府用“自己”的財(cái)力投資形成的公路資產(chǎn)交集在一起，資產(chǎn)關(guān)系的復(fù)雜化也使地方政府產(chǎn)生了產(chǎn)權(quán)方面的要求，造成了目前公路資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清的現(xiàn)狀，出現(xiàn)了個(gè)別地方政府在公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中將中央政府、省級(jí)政府本應(yīng)該享有的所有者的權(quán)益轉(zhuǎn)歸地方政府，侵占了出資人的合法權(quán)益。
2、委托及受托的代理關(guān)系不明晰。國務(wù)院交通主管部門（交通部）負(fù)責(zé)主管全國公路工作，縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理。目前的公路建設(shè)資金基本上是按照“三個(gè)一點(diǎn)”即“國家補(bǔ)助一點(diǎn)，地方政府自籌一點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)貸款一點(diǎn)”的原則進(jìn)行籌集，中央補(bǔ)助部分主要是納入財(cái)政管理的車購稅（費(fèi)），地方政府投入的也是納入地方財(cái)政管理的公路建設(shè)基金，這兩部分構(gòu)成國家投入公路項(xiàng)目的資本金，就國有資產(chǎn)來說，代表國家出資人的是中央和地方政府。目前暫由中央和地方交通主管部門代行出資人權(quán)利的格局，在資產(chǎn)授權(quán)管理問題上是缺乏法律依據(jù)的，委托及受托的代理關(guān)系不明晰。
3、中央和地方各級(jí)政府對經(jīng)營性公路資產(chǎn)的管理體制尚未理順，管理上分工不明、責(zé)任不清。公路作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，公路資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的組成部分。但公路資產(chǎn)的性質(zhì)未有明確的界定，管理的權(quán)限不明、職能分工不清，主要表現(xiàn)在收費(fèi)經(jīng)營公路方面，公路資產(chǎn)的管理體制有隸屬各級(jí)交通主管部門的公司型和完全脫離交通主管部門管理由地方政府直接授權(quán)管理的公司型兩種管理體制。
4、公路資產(chǎn)管理法律、法規(guī)不健全，現(xiàn)有公路資產(chǎn)管理法規(guī)約束力不強(qiáng)。盡管國家有關(guān)部門制訂了一些公路國有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)，但很不健全、很不完善，特別是缺少一部比較完整的國有公路資產(chǎn)法規(guī)。目前現(xiàn)有的公路資產(chǎn)管理辦法，由于缺少約束力，有法不依的現(xiàn)象還普遍存在，如在公路兩旁控制紅線內(nèi)亂蓋房屋、亂開道口，侵占國有公路資產(chǎn)和車輛超限、超載運(yùn)輸嚴(yán)重?fù)p壞公路、橋梁、涵洞等公路資產(chǎn)得不到賠償?shù)痊F(xiàn)象仍屢禁不止，造成國有公路資產(chǎn)的損失。
現(xiàn)行公路管理體制存在的上述弊端已不適應(yīng)黨的“十六大”提出的全面建設(shè)小康社會(huì)對公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施的要求，因此，重新構(gòu)建公路資產(chǎn)管理體制就顯得十分的迫切和必要。
三、國有公路資產(chǎn)管理體制設(shè)計(jì)思路
目前對于國有資產(chǎn)管理體制如何設(shè)計(jì)、新的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)職能等問題在政府層面還沒有公開，但在理論界已有許多的意見和建議：如由人大以所有權(quán)代表的身份委托政府管理國有資產(chǎn)，由政府根據(jù)人大的委托自行組建國有資產(chǎn)管理體系；由人大對涉及全民利益的有關(guān)重大問題，制訂出相應(yīng)的法律法規(guī)，然后交由政府執(zhí)行，與此同時(shí)，建立法定的由政府向人大負(fù)責(zé)的國有資產(chǎn)管理報(bào)告制度，提交給人大進(jìn)行審議；為確保監(jiān)督系統(tǒng)的公正性、權(quán)威性，監(jiān)督系統(tǒng)與執(zhí)行系統(tǒng)不能同歸政府主管，監(jiān)督系統(tǒng)本身又必須受到人民意志的強(qiáng)有力約束，因而監(jiān)督系統(tǒng)應(yīng)直接或間接地接受人大管理、指導(dǎo)。根據(jù)十六大報(bào)告對國有資產(chǎn)管理體制的原則，結(jié)合我國公路資產(chǎn)現(xiàn)有管理體制的特點(diǎn)，從理論上提出公路資產(chǎn)管理體制設(shè)計(jì)思路：即對國有公路資產(chǎn)應(yīng)實(shí)行分類管理，即根據(jù)現(xiàn)有公路資產(chǎn)中存在經(jīng)營性公路資產(chǎn)和非經(jīng)營性公路資產(chǎn)分別進(jìn)行管理，合理界定中央、地方公路產(chǎn)權(quán)關(guān)系，理順委托與受托代理的法律關(guān)系。由于經(jīng)營性公路資產(chǎn)涉及所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、分配權(quán)等關(guān)系，因此，筆者將重點(diǎn)對經(jīng)營性公路資產(chǎn)的管理體制進(jìn)行討論。
(一)建立國有公路資產(chǎn)管理運(yùn)行體系
國有資產(chǎn)管理運(yùn)行體系的建立涉及所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、分配權(quán)四大關(guān)系。因此，在理論上該體系應(yīng)由政府獨(dú)立構(gòu)建運(yùn)行，至少應(yīng)分為三個(gè)層次： 第一層次：國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。在國家和省、市一級(jí)成立國有資產(chǎn)管理專門機(jī)構(gòu)，分別直屬于國務(wù)院、地方各級(jí)政府，作為全權(quán)管理國有資產(chǎn)的主管部門。在這一層次中，中央級(jí)國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立職能部門對經(jīng)營性公路資產(chǎn)進(jìn)行管理，非經(jīng)營性公路則交由地方政府負(fù)責(zé)管理；省級(jí)以下國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立職能部門對本轄區(qū)的公路資產(chǎn)（包括經(jīng)營性和非經(jīng)營性公路）進(jìn)行管理。第二層次：國有公路資本經(jīng)營組織即國有投資、控股或者開發(fā)公司。在國家一級(jí)，擬成立若干投資、控股公司。公司為授權(quán)經(jīng)營國有公路資本的法人實(shí)體，其經(jīng)營對象為具有經(jīng)營性質(zhì)的資本化國有公路資產(chǎn)即國有資本，而非實(shí)物形態(tài)的公路資產(chǎn)。公司經(jīng)營范圍限于公路資本經(jīng)營項(xiàng)目，其收益仍應(yīng)作為公路建設(shè)再投資資金。各級(jí)公路經(jīng)營公司的職能為：確保國有資本保值增值，獲取盡可能高的營運(yùn)收益。其職責(zé)主要是：負(fù)責(zé)參與公路經(jīng)營企業(yè)制訂和實(shí)施國有資本的參股及其它形式的再投資計(jì)劃；負(fù)責(zé)管理國有資本的權(quán)益，進(jìn)行股權(quán)的轉(zhuǎn)讓、交易。作為約束條件，必須規(guī)定各級(jí)經(jīng)營公司只能以其它企業(yè)為載體，通過委托經(jīng)營、招標(biāo)承接和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、交易等途徑實(shí)現(xiàn)資本經(jīng)營目標(biāo)，公司本身不得從事實(shí)業(yè)經(jīng)營。第三層次：國有公路資產(chǎn)營運(yùn)企業(yè)，即通常所稱的國有企業(yè)及擁有國有資產(chǎn)份額的股份制企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)、中外合資企業(yè)等。對這類企業(yè)，應(yīng)將籠統(tǒng)的國家權(quán)益具體化為中央、地方各級(jí)所代表的國家權(quán)益，并賦予相應(yīng)的投資收益主體地位。把現(xiàn)有國有公路資產(chǎn)由原來的按收益在國家和地方各級(jí)之間進(jìn)行分配，轉(zhuǎn)換成按產(chǎn)權(quán)份額在國家和地方各級(jí)之間進(jìn)行分配，這一轉(zhuǎn)移是機(jī)制性轉(zhuǎn)換。
(二)合理界定中央和地方政府對公路國有資產(chǎn)的所有權(quán)關(guān)系
進(jìn)行國有公路資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定對于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，維護(hù)國有資產(chǎn)所有者和其他產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益，促進(jìn)公路事業(yè)的發(fā)展具有十分重要的意義。合理界定產(chǎn)權(quán)的原則應(yīng)按照國家所有、分級(jí)管理，誰投資、誰擁有產(chǎn)權(quán)以及兼顧中央、地方利益的原則進(jìn)行。對于新建公路按照中央、省級(jí)、地市投資比例分別確定；值得關(guān)注的是實(shí)行BOT方式經(jīng)營的公路資產(chǎn)，至少在特許經(jīng)營期內(nèi)尚未移交政府之前，筆者認(rèn)為產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸屬特許經(jīng)營企業(yè)，除根據(jù)特許經(jīng)營合同禁止的行為外，特許經(jīng)營企業(yè)應(yīng)依法享有經(jīng)營權(quán)，收益處分權(quán)等，以確保特許經(jīng)營企業(yè)的合法權(quán)益不受到損害。對于非經(jīng)營性公路資產(chǎn)，由于其只涉及所有權(quán)、管理權(quán)關(guān)系，在沒有轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)行為之前，筆者認(rèn)為維持現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對于調(diào)動(dòng)各方的積極性和維護(hù)國有公路資產(chǎn)完整性，實(shí)現(xiàn)公路資產(chǎn)的保值，使之更好的為國民經(jīng)濟(jì)服務(wù)仍是十分有利的。
(三)建立起有序而清晰的委托與代理的法律關(guān)系
國有資產(chǎn)管理、運(yùn)營體系的核心問題是明確一系列委托代理與授權(quán)的法律關(guān)系。就公路資產(chǎn)管理而言，由國務(wù)院按照中央和地方政府的職能，授權(quán)中央和地方國資管理機(jī)構(gòu)以代理者身份分別承擔(dān)運(yùn)營責(zé)任。由于公路具有公益性設(shè)施的特點(diǎn)，對于非經(jīng)營性公路資產(chǎn)，由中央政府直接授權(quán)地方國資管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理；對于經(jīng)營性公路資產(chǎn)，按照投資比例分別由中央、地方國資經(jīng)營機(jī)構(gòu)則以出資者身份依法行使相應(yīng)的職權(quán)，實(shí)現(xiàn)公路國有資產(chǎn)保值增值的剛性目標(biāo)。就法律關(guān)系來說，有如下幾層：
首先，國有資產(chǎn)，顧名思義，其所有權(quán)歸國家所有全民所有。從法律地位來說，國有資產(chǎn)所有權(quán)屬各級(jí)人民代表大會(huì)。然而，人大是權(quán)力機(jī)構(gòu)、立法組織，執(zhí)行的職能歸政府。立法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須相對獨(dú)立，必須建立起制約制衡關(guān)系。因此，從法律關(guān)系上講，只能是由人大委托政府代表國家對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理，同時(shí)，建立起政府對人大負(fù)責(zé)的報(bào)告制度。人大在國有資產(chǎn)管理、營運(yùn)體系中的地位、作用?一是立法，二是審議政府所作“關(guān)于國有資產(chǎn)保值增值情況的報(bào)告”，三是質(zhì)詢、彈劾有關(guān)責(zé)任者。新近成立的國家資產(chǎn)管理委員會(huì)基本上是按照這一法律關(guān)系運(yùn)作。這樣，就在法律上確立起人大與政府之間的委托代理關(guān)系。
其次，政府在接受委托后，自行獨(dú)立地建立起國有資產(chǎn)管理體系。各級(jí)政府應(yīng)設(shè)立直屬于政府的國資管理機(jī)構(gòu)。政府與直屬國資管理機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系，應(yīng)是授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系，國資管理機(jī)構(gòu)是代表政府管理國有資產(chǎn)的行政機(jī)構(gòu)。其職責(zé)主要是依人大通過的目標(biāo)要求，制訂國有資產(chǎn)保值增值年度計(jì)劃與長期規(guī)劃，制訂有關(guān)的政策、規(guī)章及管理制度、辦法，確定各資本經(jīng)營組織的目標(biāo)責(zé)任及獎(jiǎng)懲辦法，并與之簽訂合同。
第三，具體負(fù)責(zé)公路資產(chǎn)保值增值的組織應(yīng)是各公路經(jīng)營企業(yè)，國資管理機(jī)構(gòu)與各公路經(jīng)營企業(yè)之間的法律關(guān)系是委托代理關(guān)系，企業(yè)的經(jīng)營者由國資管理機(jī)構(gòu)聘任，其經(jīng)營指標(biāo)由國資管理機(jī)構(gòu)確定。直接從事公路資產(chǎn)運(yùn)營的各企業(yè)均是獨(dú)立法人，擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，國資管理機(jī)構(gòu)與公路生產(chǎn)營運(yùn)企業(yè)之間的法律關(guān)系應(yīng)是法人與法人之間的關(guān)系，是平等的，絕不是上下級(jí)關(guān)系。兩者之間的不同在于功能的不同，即經(jīng)營對象、經(jīng)營方式的不同。前者經(jīng)營的是資本，后者經(jīng)營的是資產(chǎn)；前者以出資者的身份行使職能，參加管理；后者以法人財(cái)產(chǎn)擁有者的身份負(fù)責(zé)資產(chǎn)的具體運(yùn)營，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。
(四)建立公路資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算
國有公路資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收入主要包括國有公路資產(chǎn)經(jīng)營公司依照投資份額分配的投資收益、國有公路資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)取得的收入。國有公路資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算支出在目前公路建設(shè)資金短缺的情況下，應(yīng)主要用于國道主干線及重要的經(jīng)濟(jì)干線公路投資，以加快我國公路建設(shè)步伐，提高全國道路等級(jí)，為國民經(jīng)濟(jì)快速、健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。每年初，公路國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)編制資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，交財(cái)政部門納入預(yù)算體系，報(bào)人民代表大會(huì)審批后執(zhí)行，每年由公路資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對經(jīng)營資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行報(bào)告。
四、構(gòu)建新型公路資產(chǎn)管理體制應(yīng)注意的幾個(gè)問題
(一)必須建立管理國有公路資產(chǎn)職能的制衡關(guān)系
國有公路資產(chǎn)管理體系框架必須體現(xiàn)出：一方面要保證政府能充分獨(dú)立地構(gòu)建國有資產(chǎn)管理經(jīng)營體系，自主地進(jìn)行有關(guān)決策。另一方面又要使政府行為本身受到應(yīng)有的制衡和監(jiān)督，且這種制衡和監(jiān)督必須充分有效和體現(xiàn)人民整體意志。根據(jù)制衡原理，顯然，它不可能由政府自身承擔(dān)，而只能由對政府有制衡能力的外部力量即人大承擔(dān)。這是將國有資產(chǎn)的管理經(jīng)營建立在法治基礎(chǔ)上的可靠保證。否則，目標(biāo)偏離和腐敗現(xiàn)象將不可避免。因此，這一制衡關(guān)系應(yīng)為：在國家和省市一級(jí)，必須建立由政府向人大負(fù)責(zé)的包括公路資產(chǎn)在內(nèi)的國有資產(chǎn)管理經(jīng)營報(bào)告制度，將其列入人大的法定議程并接受人大的審議、質(zhì)詢和彈劾。
(二)要建立科學(xué)、公正、權(quán)威的監(jiān)督系統(tǒng)。
人大對政府的制衡，必須借助相應(yīng)的監(jiān)督系統(tǒng)才會(huì)真正有效。因此，國有資產(chǎn)管理經(jīng)營的監(jiān)督系統(tǒng)，必須直接或間接地接受人大的管理指導(dǎo)。監(jiān)督系統(tǒng)可分為兩個(gè)層次：
第一層次：直接隸屬于人大的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。從國家和省一級(jí)說，可考慮在人大內(nèi)設(shè)立國有資產(chǎn)權(quán)益監(jiān)督委員會(huì)。其主要職能為：１立法監(jiān)督，主要是負(fù)責(zé)擬訂有關(guān)法規(guī)、條例；２執(zhí)法監(jiān)督，主要是負(fù)責(zé)檢查有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行情況；３管理監(jiān)督，主要是定期聽取并審核政府國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的工作報(bào)告。
第二層次：間接接受人大管理指導(dǎo)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)包括資產(chǎn)評(píng)估、審計(jì)、會(huì)計(jì)師、律師等事務(wù)所，以及其它具有監(jiān)督功能的中介機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)對國有資產(chǎn)的營運(yùn)予以監(jiān)督，應(yīng)接受人大的間接管理指導(dǎo)，人大也可以授權(quán)某些中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)某項(xiàng)監(jiān)督任務(wù)。
(三)正確處理國有公路資產(chǎn)管理權(quán)限關(guān)系
盡管十六大明確指出關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)。但對于公路這些基礎(chǔ)設(shè)施類資產(chǎn)，是由中央政府還是由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)問題仍值得研究。筆者認(rèn)為，公路作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在地域分布上較廣即公路遍布全國各地，如果中央財(cái)政投資形成的公路資產(chǎn)由中央政府統(tǒng)一代表國家履行出資人職責(zé)，勢必形成委托與受托之間的代理鏈過長，造成效率低下，增加代理成本。因此，必須正確處理好中央和地方政府公路資產(chǎn)管理的權(quán)限。筆者建議由中央政府授權(quán)省級(jí)人民政府代表國家對在本省范圍內(nèi)的公路資產(chǎn)管理行使出資人權(quán)利，由省級(jí)國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)授權(quán)公路經(jīng)營企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營，資產(chǎn)收益按照投資權(quán)益進(jìn)行分配，中央的收益原則上納入預(yù)算管理投入公路建設(shè)。
(四)要積極推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變
要使新的國有公路資產(chǎn)管理體制靈活運(yùn)轉(zhuǎn)，必須要加快政府機(jī)構(gòu)改革和職能的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)、職能設(shè)置，很大程度上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，要通過消亡、弱化一部分政府職能的辦法，促使一部分機(jī)構(gòu)逐步消亡，一部分機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)移職能。同時(shí)，也要依照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，確定一部分新型的政府職能。在構(gòu)建國有公路資產(chǎn)管理體制的同時(shí)，將涉及國有資產(chǎn)管理的有關(guān)行政權(quán)力逐步集中到國資管理機(jī)構(gòu)，通過國有資產(chǎn)經(jīng)營公司充分行使經(jīng)營自主權(quán)。政府部門由所有者職能向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，為國有資產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境，使國有公路資產(chǎn)經(jīng)營管理適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。
五、結(jié)束語
通過上述的分析討論，本文認(rèn)為公路資產(chǎn)作為國有資產(chǎn)的一部分，由于其固有的公益性特征，其管理體制與一般的國有資產(chǎn)管理體制應(yīng)有所區(qū)別。因此，在設(shè)計(jì)國有公路資產(chǎn)管理體制時(shí)，應(yīng)實(shí)行分類管理，即根據(jù)現(xiàn)有公路資產(chǎn)中存在經(jīng)營性公路資產(chǎn)和非經(jīng)營性公路資產(chǎn)分別進(jìn)行管理，同時(shí)合理界定中央、地方公路產(chǎn)權(quán)關(guān)系，理順委托與受托代理的法律關(guān)系，以確保公路可持續(xù)發(fā)展。
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